M 048/2005 BVE 17. August 2005 49C Motion
2601 Erb, Bern (FDP)
Grunder, Hasle-Rüegsau (SVP)
Weitere Unterschriften: 61 Eingereicht am: 16.02.2005
Verbandsbeschwerderecht den Entwicklungen auf Bundesebene anpassen
Der Regierungsrat wird beauftragt, rechtzeitig die nötigen Anpassungen der kantonalen Gesetze vorzulegen, damit das Verbandsbeschwerderecht in Einklang mit den Bestrebungen auf Bundesebene und auf den gleichen Zeitpunkt in der bernischen Gesetzgebung eingeschränkt werden kann.
Begründung:
Das Verbandsbeschwerderecht oder das so genannte ideelle Verbandsbeschwerderecht gründet fast ausnahmslos in der Gesetzgebung des Bundes. Im Kommentar Merkli zum Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRPG) des Kantons Bern sind die betreffenden Erlasse übersichtlich dargestellt. Die Hauptgesetzesgrundlagen sind das Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG), das Umweltschutzgesetz (USG), das Waldgesetz, das Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege (FWG), das Behindertengleichstellungsgesetz sowie das Bundesgesetz über die Gentechnik im Ausserhumanbereich. In der Bundesgesetzgebung reicht übrigens eine Verordnung um es dort zu verankern.
Die kantonalen Behörden sind einzig dazu verpflichtet, die eidgenössischen gesetzlichen Bestimmungen zu vollziehen. Dies gilt insbesondere für Gemeindebaubehörden, Regierungsstatthalterämter, die Verwaltungsdirektionen, die kantonalen Ämter und Dienststellen und die Gerichte. Wenn also zum Beispiel der VCS gestützt auf die im USG enthaltene Ermächtigung Beschwerde führt, läuft dieses Verfahren im Kanton, vor kantonalen Behörden, gründet aber auf eidgenössischer Gesetzgebung.
In dem nun kantonal geführten Verfahren steht den Organisationen wie Natur- und Heimatschutzvereinigungen, Umweltschutzverbände, Fuss- und Wanderwegorganisationen usw. das Beschwerderecht auf kantonaler Ebene mindestens im Umfange des Bundesrechts zu. Hier sind Einschränkungen über die kantonale Gesetzgebung undenkbar und unzulässig.
Im Kanton Bern gibt es zwei gesetzliche Bestimmungen, die auf eine so genannte Verbandsbeschwerde oder Organisationsbeschwerde hinweisen, nämlich Artikel 35 Baugesetz und Artikel 13 des Kantonalen Landwirtschaftsgesetzes (KLWG) (Tierschutz in der Landwirtschaft).
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Im eidgenössischen Parlament sind zur Zeit Vorstösse hängig, das Verbandsbeschwerderecht einzuschränken und insbesondere die Missbrauchsgefahr zu vermindern.
Zudem läuft zur Zeit die Unterschriftensammlung der eidg. Volksinitiative
«Verbandsbeschwerderecht: Schluss mit der Verhinderungspolitik – mehr Wachstum für die Schweiz!». Der Text ist im Bundesblatt vom 16. November 2004 veröffentlicht. Die Volksinitiative zielt darauf ab, das Verbandsbeschwerderecht einzuschränken. Die Verbandsbeschwerde soll ausgeschlossen sein, wenn es um Erlasse, Beschlüsse und Entscheide geht, die in einer Volksabstimmung auf Ebene des Bundes, eines Kantons oder einer Gemeinde angenommen worden sind. Gleiches soll gelten für Entscheide der Parlamente des Bundes, der Kantone oder der Gemeinden.
Mit der vorliegenden Motion geht es darum, die Verbesserungen möglichst zeitgleich auch auf kantonaler Ebene einzuführen.
Antwort des Regierungsrates
Entwicklungen auf Bundesebene
Zurzeit wird geprüft, ob die Bestimmungen zum Verbandsbeschwerderecht im Bundesge- setz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) und im Bundesge- setz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) geändert werden sollen. Ein Vorentwurf der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates war bis Ende Februar 2005 in der Vernehmlassung. Die Änderungsvorschläge im Vorentwurf bezwe- cken, das Beschwerderecht der Umweltorganisationen zu präzisieren, um Missbräuche zu verhindern.
Die Bestimmungen des Bundesrechts zum Verbandsbeschwerderecht gelten für die Ver- fahren vor Bundesbehörden und -gerichten. Sie regeln das Verbandsbeschwerderecht gegen Vorhaben mit grosser Relevanz (UVP-pflichtige Anlagen nach Art. 55 USG und Verfügungen in Erfüllung eine Bundesaufgabe nach Art. 12 NHG). Das kantonale Recht darf das Verbandsbeschwerderecht gegen solche Vorhaben nicht enger fassen als das Bundesrecht. Mit dieser Einschränkung kann das kantonale Recht eigene Regelungen treffen für die Verfahren vor kantonalen Behörden und Gerichten. Das bernische Recht muss also nicht zwingend an die im Bundesrecht geplanten Änderungen angepasst wer- den.
Zudem dürfte die Revision des Bundesrechts erfahrungsgemäss noch einige Zeit in An- spruch nehmen und inhaltlich noch Änderungen erfahren, besonders da sie stark umstrit- ten ist. Auch deshalb ist es nicht sinnvoll, die Änderung kantonaler Gesetze an die Hand zu nehmen, bevor die bundesrechtlichen Vorschriften verabschiedet sind bzw. bevor die Zukunft der von den Motionären genannten Volksinitiative feststeht.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass zwei der heute auf Bundesebene diskutierten Änderungen schon im kantonalen Recht verankert sind, nämlich die Beschwerde gegen Nutzungspläne und die Möglichkeit des vorzeitigen Baubeginns.
Heutige Regelungen im kantonalen Recht
Das bernische Recht regelt das Verbandsbeschwerderecht im Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG, BSG 721.0, Art. 35 Abs. 2 Bst. b, Art. 35a Abs. 2, Art. 46 Abs. 2 Bst. a, Art.
60 Abs. 2). Ähnliche Bestimmungen finden sich im Naturschutzgesetz (BSG 426.11, Art.
60), im Denkmalpflegegesetz (DPG, BSG 426.41, Art. 38 Abs. 1 Bst. b), im Landwirt-
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schaftsgesetz (KLwG, BSG 910.1, Art. 13 Abs. 2) und im Gesetz über das Verfahren bei Boden- und Waldverbesserungen (VBWG, BSG 913.1, Art. 33 Abs. 2).
Das bernische Recht ermöglicht Verbänden und Parteien die Beteiligung an allen Bau- und Planungsverfahren. Diese relativ offene Regelung des Verbandsbeschwerderechts hat im Kanton Bern Tradition, es bestand schon im Baugesetz von 1970. Anlässlich der Totalrevision des Baugesetzes von 1985 wurde das Verbandsbeschwerderecht im Gros- sen Rat intensiv diskutiert. Der schliesslich zustande gekommene Kompromiss führte die frühere Regelung weiter, wie sie in der Rechtsprechung konkretisiert wurde.
Das Verbandsbeschwerderecht im bernischen Recht hat vor allem zwei Funktionen:
• Es soll den Organisationen, die sich der Wahrung bestimmter öffentlicher Interessen widmen, ein Mittel zur wirksamen Verfolgung dieser Ziele in die Hand geben.
• Die Fachkenntnisse dieser Organisationen sollen zur Unterstützung der Behörden in der Durchsetzung des Bau- und Planungsrechts genutzt werden.
Das Verbandsbeschwerderecht hat zudem den Vorteil, dass es bei in der Bevölkerung umstrittenen Vorhaben zu einer Bündelung der Einsprachen und Beschwerden beitragen kann. Einsprachen und Beschwerden von Verbänden lassen sich effizienter erledigen als zahlreiche Eingaben von Nachbarn.
Erfahrungen mit dem Verbandsbeschwerderecht auf kantonaler Ebene
Die Regelung des Verbandsbeschwerderechts im bernischen Recht hat zu keinen Schwie- rigkeiten im Vollzug geführt. Behörden und Verwaltungsgericht hatten sich bis heute kaum mit Missbrauchsfällen zu befassen.
Die Verbände machen selten von ihrem Beschwerderecht Gebrauch. Bei Bauvorhaben betreffen die Beschwerden von Verbänden häufig Fragen des Denkmalschutzes, Be- schwerden von Parteien betreffen eher Verkehrsanordnungen.
Verbandsbeschwerden gegen Bauvorhaben (Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion, BVE) Jahr Total Baubeschwer-
den
davon Verbandsbe- schwerden
Erledigungsart
2003 167 11 2 Gutheissungen
1 teilweise Gutheissung 6 Abweisungen
1 Nichteintreten 1 Rückzug
2004 208 9 2 Gutheissungen
1 Aufhebung von Amtes wegen 2 Abweisungen
4 Rückzüge
Verbandsbeschwerden gegen Planungen (Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, JGK) Jahr Total Planungsbe-
schwerden
davon Verbandsbe- schwerden
Erledigungsart
2000 49 1 Abschreibung
2001 44 2 1 Rückzug
1 Abweisung
2002 36 1 Gutheissung
2003 47 1 Abweisung
2004 37 2 beide noch hängig
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Verbandbeschwerden im Geschäftsbereich der Volkswirtschaftsdirektion (VOL)
Bei land- und forstwirtschaftlichen Strukturverbesserungen wird vom Verbandsbeschwer- derecht gelegentlich Gebrauch gemacht, was zu Projektverzögerungen führen kann, ohne dass indes von einem Missbrauch des Beschwerderechts gesprochen werden könnte.
Laufende Bestrebungen zur Verfahrensbeschleunigung
Mit RRB 4238 vom 4. Dezember 2002 beauftragte der Regierungsrat eine Experten- gruppe, das heutige Bau- und Planungsverfahren auf Optimierungs- und Effizienzsteige- rungsmöglichkeiten hin zu untersuchen. Der Prüfungsauftrag wurde dabei mit RRB 822 vom 19. März 2003 (Wachstumsstrategie: Überprüfung staatlicher Verfahren und Vor- schriften) um eine Reihe konkreter Prüfpunkte ergänzt. Am 1. Juli 2003 hat die Experten- gruppe dem Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektor ihren Schlussbericht zuhanden des Regierungsrates eingereicht. Der Expertenbericht zeigt, dass eine Verfahrensbeschleuni- gung vor allem mit Verbesserungen im Verfahrensmanagement und Vereinfachungen im Bau- und Planungsrecht zu erreichen sind. Eine Einschränkung der Beschwerdelegitima- tion von Privaten oder Verbänden ist nach Ansicht der Expertengruppe hingegen keine erfolgversprechende Massnahme.
Der Regierungsrat hat die JGK beauftragt, in Zusammenarbeit mit der BVE, der Erzie- hungsdirektion (ERZ) und der VOL die von der Expertengruppe vorgeschlagenen Mass- nahmen zur Verfahrensbeschleunigung zu prüfen. Gestützt auf die Schlussberichte der Projektgruppen hat der Regierungsrat mit RRB 1331 vom 20. April 2005 die Direktionen beauftragt, Gesetzesänderungen zur Vereinfachung und Beschleunigung von Verfahren auszuarbeiten und dem Regierungsrat bis Ende 2005 vorzulegen.
Gestützt auf diese Ausführung beantragt der Regierungsrat, den Vorstoss als Motion zu überweisen
Antrag: Annahme als Motion
An den Grossen Rat
