M 185/2005 FIN 24. August 2005 47C Motion
2709 Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK)
Weitere Unterschriften: 0 Eingereicht am: 11.08.2005
Konzept über die Aufsicht über mittelbare Verwaltungseinheiten
Der Regierungsrat wird beauftragt, seine Aufsicht über jede einzelne mittelbare Verwaltungseinheit in einem Aufsichtskonzept zu definieren und dieses dem Grossen Rat zur Kenntnis zu bringen.
Begründung:
Die PUK – wie auch der Regierungsrat – ist der Auffassung, dass es grundsätzlich eine Aufsicht des Regierungsrates über mittelbare Verwaltungseinheiten gibt (Verbandsaufsicht). Der Umfang dieser Aufsicht – d.h. die konkreten Einflussmöglichkeiten der Regierung im Einzelfall – wird in einzelnen Punkten allerdings unterschiedlich eingeschätzt. Die PUK hat festgestellt, dass der Regierungsrat über kein Konzept verfügt, welches die konkrete Wahrnehmung seiner Aufsichtstätigkeit über mittelbare Verwaltungseinheiten definiert und klar darstellt, welches seine Einflussnahmemöglichkeiten im Einzelfall sind und wie er diese im konkreten Fall – also bei jeder einzelnen mittelbaren Verwaltungseinheit – via die federführende Direktion wahrzunehmen gedenkt. Eine Ausnahme besteht vielleicht mit Bezug auf die BEKB, wo ein solches Konzept de facto zu bestehen scheint. Die PUK erachtet ein solches Aufsichtskonzept als angezeigt. Aus Transparenzgründen wünscht die PUK, dass die entsprechenden Konzepte dem Grossen Rat zur Kenntnis gebracht werden. Allenfalls sind sie in Form einer Verordnung zu erlassen.
Zur Begründung des Vorstosses wird des Weiteren auf den Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) zwecks Klärung und Bewertung der Vorkommnisse und Entwicklungen bei der Bernischen Lehrerversicherungskasse (BLVK) verwiesen.
Antwort des Regierungsrates
Gemäss Art. 95 Abs. 3 der Kantonsverfassung stehen die Träger öffentlicher Aufgaben (z.B. Berner Kantonalbank BEKB | BCBE, Inselspital, Bedag Informatik, Gebäudeversicherung, künftige regionale Spitalzentren u.a.) unter der Aufsicht des Regierungsrates. Je nach der konkreten Rechtsform sowie der wirtschaftlichen und politischen Bedeutung der kantonalen Beteiligung oder Institution existieren unterschiedliche, auf die einzelnen Unternehmen zugeschnittene Aufsichtsmechanismen.
Bei Aktiengesellschaften richten sich diese nach dem Aktienrecht, bei öffentlich-rechtlichen Anstalten sind diese mit dem ihrer Gründung dienenden Gesetzgebungsakt festgeschrieben worden.
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Bereits Mitte der 90er-Jahre hat der Regierungsrat die kantonalen Beteiligungen und deren Bedeutung einer vertieften Prüfung unterzogen. In einem umfassenden Bericht wurde das Verhältnis des Kantons zu seinen öffentlichen und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen analysiert. Gestützt darauf hat der Regierungsrat die so genannten VKU- Grundsätze verabschiedet, welche sich zur Beteiligungspolitik des Kantons, zur Wahrnehmung der Eigentümerfunktion durch den Kanton, zur Zusammensetzung des Verwaltungsrates, zur Rolle der Kantonsvertretung und zur Betreuungsfunktion seitens des Kantons bzw. der federführenden Direktion äussern (RRB 994/95 vom 12. April 1995 betreffend das Verhältnis des Kantons Bern zu seinen öffentlichen und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen).
In der Junisession 2003 diskutierte der Grosse Rat das „Grundlagenpapier zur Problematik der Kantonsvertretungen in Verwaltungsräten“ des Regierungsrates (RRB 3505/02). Der Grosse Rat verabschiedete eine Planungserklärung, welche den Regierungsrat aufforderte, bis Ende 2006 nochmals eine vorurteilslose Überprüfung und Gegenüberstellung unterschiedlicher Modelle, wie der Kanton seine Eigentümerinteressen ausüben kann, durchführen zu lassen. Der Regierungsrat hat im Rahmen des Auftrags zur Überprüfung der VKU-Grundsätze mit RRB 1834 vom 1. Juni 2005 unter anderem Folgendes beschlossen:
− Die Erstellung einer systematischen Übersicht über die Art und Weise der qualifizierten Betreuung der einzelnen kantonalen Beteiligungen und Institutionen.
− Eine möglichst standardisierte und praktikable Berichterstattung zu Handen des Regierungsrates sei zu schaffen.
− Die Rolle des Regierungsrates gegenüber den jeweiligen kantonalen Beteiligungen und Institutionen sei zu definieren.
Die derzeit laufenden Überprüfungsarbeiten decken sich grundsätzlich mit den Anliegen der PUK, wonach für jede einzelne Organisation als Trägerin einer öffentlichen Aufgabe (gemäss Art. 95 der Kantonsverfassung) ein Aufsichtskonzept zu definieren ist.
Regelungen zur Aufsicht über Institutionen als andere Träger öffentlicher Aufgaben sind in erster Linie in der jeweiligen Spezialgesetzgebung zu verankern. Der Regierungsrat wird sämtliche entsprechenden Bestimmungen systematisch darauf überprüfen lassen, ob die gesetzliche Regelung eine zweckmässige und angemessene Aufsicht über die einzelnen Institutionen erlaubt oder ob präzisierende Handlungsanweisungen bzw. Anpassungen der Rechtsgrundlagen notwendig sind.
Bezüglich der Bernischen Lehrerversicherungskasse und der Bernischen Pensionskasse ist zu beachten, dass diese gegenüber anderen Trägern öffentlicher Aufgaben entscheidende Besonderheiten aufweisen: Für Vorsorgeeinrichtungen der zweiten Säule wie die BLVK bestehen detaillierte Regeln im Bundesrecht (vgl. insbesondere Art. 48 ff.
BVG, SR 831.40). Das bundesrechtlich vorgesehene System der Kontrolle von Vorsorgeeinrichtungen ist komplex. Die primäre Verantwortung für die Einhaltung der gesetzlichen und reglementarischen Bestimmungen liegt bei der Vorsorgeeinrichtung selbst. Danach kommt eine Kontrolle durch qualifizierte Kontrollstellen sowie den Experten für die berufliche Vorsorge. An der Spitze der Kontrollpyramide steht die Aufsichtsbehörde.
Art. 61 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) lautet wie folgt: „Jeder Kanton bezeichnet eine Behörde, welche die Vorsorgeeinrichtungen sowie die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, mit Sitz auf seinem Gebiet beaufsichtigt“.
Im Kanton Bern ist die Aufsichtsbehörde das fachlich unabhängige kantonale Amt für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht (ASVS). Diesem Amt kann der Regierungsrat hinsichtlich seiner Aufsichtstätigkeit keine Weisungen erteilen. Der Regierungsrat ist selbst nicht Teil des gesamten fachlichen Aufsichtssystems. Bei der BLVK hat er nur beschränkte
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gesetzliche Kompetenzen (bspw. Genehmigung der Statuten, Genehmigung des Vorsorgereglements und Bestimmen der Staatsvertretung in der paritätischen Verwaltung).
Der Regierungsrat kann keinen direkten Einfluss auf Entscheide der Verwaltungskommission nehmen. Er kann der Verwaltungskommission auch nicht vorschreiben, wie sie die Aktivitäten des Direktors zu kontrollieren hat.
Im kantonalen Recht gibt es Aufsichtspflichten des Regierungsrates gegenüber öffentlich- rechtlichen Anstalten nur, wenn diese im entsprechenden Spezialerlass ausdrücklich festgehalten sind. Die Spezialerlasse zur BLVK sehen keine namhaften Aufsichtspflichten des Regierungsrates vor, was auf die grosse Autonomie der BLVK zurückzuführen ist. Es gibt deshalb auch keine unmittelbaren Aufsichtspflichten des Regierungsrates gestützt auf Artikel 95 Absatz 3 der Kantonsverfassung.
Der Regierungsrat wird den Vorstoss bei den laufenden Überprüfungsarbeiten in seinem Zuständigkeitsbereich auf jeden Fall als Richtlinie beachten. Zentral ist in jedem Fall, wie die bestehenden Verantwortlichkeiten auf allen Stufen in der Praxis wahrgenommen werden. Aus der Sicht des Regierungsrates steht dabei eine sorgfältige spezialgesetzliche Regelung der jeweiligen Aufsichtskompetenzen im Vordergrund. Ob sich diese
Regelungen sinnvoll zu einem allgemeinen Aufsichtskonzept zusammenfassen lassen, kann heute noch nicht gesagt werden.
Hingegen kann der Regierungsrat in dieser generellen Form die Einschätzung der PUK nicht teilen, wonach der Regierungsrat allgemein über kein Konzept verfüge, welches die konkrete Wahrnehmung seiner Aufsichtstätigkeit über die anderen Träger öffentlicher Aufgaben definiere. Die Situation und die Anforderungen an die Aufsicht sind bei den einzelnen Institutionen naturgemäss unterschiedlich, wobei – um nur Beispiele zu nennen – etwa bezüglich der Universität (vgl. Art. 73f. des Gesetzes über die Universität; BSG 436.11) und der Berner Kantonalbank (vgl. Art. 5 Gesetz über die Aktiengesellschaft Berner Kantonalbank (BSG 951.10) bereits heute eine klare und eindeutige
Aufsichtsregelung besteht.
Vgl. zum Ganzen auch die Antworten des Regierungsrates auf die Vorstösse M 262/04
„Keine gespaltene Verantwortung bei Institutionen und Beteiligungen“ und M 263/04
„Verbesserte Kontrollen im Staate Bern“ von Grossrat Guggisberg.
Antrag: Annahme An den Grossen Rat
