M 263/2004 FIN 10. August 2005 47C Motion
2420 Guggisberg, Kirchlindach (SVP)
Weitere Unterschriften: 0 Eingereicht am: 10.11.2004
Verbesserte Kontrollen im Staate Bern
Das Debakel der Lehrerversicherungskasse hat es einmal mehr gezeigt: Der Regierungsrat verfügt bisher über zu wenig Möglichkeiten und griffige Instrumente, um in seinen Verwaltungseinheiten und Beteiligungen genügend Einfluss zu nehmen, um finanzielle Desaster zu verhindern.
Im Falle der BLVK waren die Missstände schon seit Jahren klar und wurden von verschiedenen Seiten auch gerügt.
In diesem Zusammenhang stimmt ein Zitat von Regierungsrat Werner Luginbühl bei der Präsentation der regierungsrätlichen Sanierungsvorschläge der Lehrerversicherungskasse vom 19.Oktober 2004 nachdenklich: „Der Regierungsrat hat bisher keine Stelle, welche kontrolliert, dass durch den Regierungsrat angeordnete Massnahmen auch umgesetzt werden.“ Diese Aufgabe ist den Direktionen zugewiesen.
Diese Aufgaben-Delegation funktioniert, wenn die beauftragte Direktion oder die Beteiligungsgesellschaften ihren Auftrag hundertprozentig erfüllen oder erfüllen können.
Wenn Schwierigkeiten auftauchen, muss der Regierungsrat Instrumente entwickeln, um reagieren zu können.
Verbessert wird die Kontrolle auch durch die steigende Transparenz gegen Aussen im Regierungsrat, dem Grossen Rat und den „Monopol“-Betrieben BPK, BLVK und GVB. Von aussen können diese Gremien nur kontrolliert werden, wenn der interessierte Bürger oder die interessierte Bürgerin auch Zugang zu den Akten erhalten. Zu oft wird abgeblockt – oft auch aus Angst, es könnte Opposition entstehen. In dieser Beziehung mustergültig verhält sich der Kanton Solothurn, wo sogar die Regierungsratssitzungen auf Grund der Verfassung öffentlich sind. Gleich verhält es sich mit den Regierungsrats-Protokollen, welche frei eingesehen werden können.
Der Regierungsrat erhält folgenden Auftrag:
1. Der Regierungsrat entwickelt ein Kontroll-System für die wichtigen finanzrelevanten Geschäfte, dass zukünftig finanzielle Debakel im Kanton Bern (BeKB, INO, BLVK) praktisch ausgeschlossen oder zumindest weiter minimiert werden können.
2. Der Regierungsrat entwickelt ein Krisen-Management, welches sicherstellt, dass negativ laufende Geschäfte früh erkannt werden und dass die finanziellen Auswirkungen möglichst klein sind.
3. Der Regierungsrat legt dem Grossen Rat die gesetzlichen Grundlagen vor, dass das Stimmverhalten des Grossen Rates generell öffentlich ist. Anträge auf „Namensaufruf“
entfallen damit.
4. Der Regierungsrat legt dem Grossen Rat die gesetzliche Grundlage vor, dass die Entscheide des RR zukünftig transparenter werden.
5. Bei der Bernischen Pensionskasse, der BLVK und der GVB wird die Transparenz gegenüber den Versicherten verbessert.
Es wird Dringlichkeit verlangt Gewährt: 18.11.2004
Antwort des Regierungsrates
Der Regierungsrat nimmt zum vorliegenden Vorstoss wie folgt Stellung:
1. Zu den Ziffern 1 und 2
Es ist zu unterscheiden zwischen Geschäften und Projekten, welche unter der Leitung einer Direktion geführt werden, und der Aufsicht über die Träger öffentlicher Aufgaben.
Nach Art. 87 der Verfassung teilt der Regierungsrat die Direktionen unter seinen Mitgliedern auf. Der Grosse Rat hat im Organisationsgesetz festgelegt, welche Kernaufgaben von den einzelnen Direktionen wahrzunehmen sind. Auch bei komplexen Projekten und Beteiligungen ist Führungs-, Steuerungs- und Kontrollarbeit primär in den zuständigen Direktionen zu leisten. Diese sorgen dafür, dass dem Regierungsrat wesentliche Entscheidungsgrundlagen frühzeitig und in umfassender Weise unterbreitet werden. Wenn der Regierungsrat in bestimmten Bereichen zusätzlichen Handlungsbedarf erkennt, kann er weitergehende Massnahmen treffen. Er kann beispielsweise besondere Koordinationsstellen, Konferenzen, Arbeitsgruppen oder Projektorganisationen einsetzen (Art. 35 Abs. 2 des Organisationsgesetzes). Zusätzliche Massnahmen im Sinne eines Regierungscontrollings sind zu prüfen. Der Regierungsrat beabsichtigt, der Staatskanzlei einen entsprechenden Prüfungsauftrag zu erteilen.
Gemäss Art. 95 Abs. 3 der Kantonsverfassung stehen die Träger öffentlicher Aufgaben (z.B. Berner Kantonalbank BEKB | BCBE, Inselspital, Bedag Informatik, Gebäudeversicherung, künftige regionale Spitalzentren u.a.) unter der Aufsicht des Regierungsrates. Je nach wirtschaftlicher und politischer Bedeutung sowie der konkreten Rechtsform der kantonalen Beteiligung oder Institution existieren unterschiedliche, auf die einzelnen Unternehmen zugeschnittene Aufsichtsmechanismen. Bei Aktiengesellschaften richten sich diese nach dem Aktienrecht, bei öffentlich-rechtlichen Anstalten sind diese mit dem Gesetzgebungsakt festgeschrieben worden.
An dieser Stelle sei jedoch darauf hingewiesen, dass Unternehmen, die mehrheitlich im Eigentum des Kantons stehen (z.B. BEKB | BCBE) und die als selbständige juristische Person des öffentlichen Rechts konstituierte GVB nicht in einen direkten Zusammenhang mit der BPK und der BLVK gebracht werden dürfen. Es handelt sich um verschiedene Kategorien von Institutionen mit anderen Aufgaben und mit unterschiedlichen Kontrollmöglichkeiten seitens des Regierungsrates.
Was die Vorsorgeeinrichtungen der zweiten Säule anbelangt, stellt das Bundesrecht detaillierte Regeln über die Vorsorgeeinrichtungen auf (vgl. insbesondere Art. 48 ff. BVG, SR 831.40). Das bundesrechtlich vorgesehene System der Kontrolle über Vorsorgeeinrichtungen ist komplex. Die primäre Verantwortung für die Einhaltung der gesetzlichen und reglementarischen Bestimmungen liegt bei der Vorsorgeeinrichtung selbst. Danach kommt eine Kontrolle durch qualifizierte Kontrollstellen sowie den Experten für die berufliche Vorsorge. An der Spitze der Kontrollpyramide steht die Aufsichtsbehörde.
Bei der BLVK ist dies das fachlich unabhängige kantonale Amt für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht (ASVS). Der Regierungsrat ist nicht Teil dieses fachlichen Aufsichtssystems. Dies ist auch im Rechtsgutachten von Herrn Prof. Dr. Ulrich Zimmerli
vom 1. Juli 2004 zuhanden des Regierungsrates des Kantons Bern über die rechtliche Tragweite des Berichts der Finanzkontrolle des Kantons Bern vom 19. Mai 2004 über die Sonderprüfung der Bernischen Lehrerversicherungskasse (BLVK) festgehalten. Der Regierungsrat hat keine direkte Aufsicht über die Tätigkeit der Organe der BLVK. Im kantonalen Recht gibt es Aufsichtspflichten des Regierungsrates gegenüber öffentlich- rechtlichen Anstalten – zu denen auch die BLVK und die BPK zählen – nur, wenn diese im entsprechenden Spezialerlass ausdrücklich festgehalten sind. Die Spezialerlasse zu den Pensionskassen sehen keine namhaften Aufsichtspflichten des Regierungsrates vor. Dies ist auf die grosse Autonomie der Vorsorgeeinrichtungen, welche diesen Kraft Bundesrechts zukommt, zurückzuführen.
In beiden einleitend genannten Bereichen nimmt der Regierungsrat schon heute Controlling-Aufgaben wahr, um unerwünschte Entwicklungen frühzeitig erkennen und verhindern zu können. Mit den existierenden Überwachungs-, Kommunikations- und Interventionsinstrumenten sorgt der Regierungsrat für eine einwandfreie und im Interesse des Kantons liegenden Führung und Abwicklung der Geschäfte in den angesprochenen Institutionen. Allenfalls ergeben sich aus den nachfolgend beschriebenen und derzeit laufenden Überprüfungsarbeiten weitere Optimierungsmöglichkeiten.
Der Regierungsrat hat die Finanzdirektion im August 2004 beauftragt, zu prüfen, ob die im Zusammenhang mit den ebenfalls im August 2004 öffentlich kommunizierten Ergebnissen der Sonderprüfung BLVK gewonnenen Erkenntnisse Auswirkungen auf andere Institutionen haben könnten, an denen der Kanton massgeblich beteiligt ist und/oder in welche Staatsvertreter und Staatsvertreterinnen entsendet worden sind.
Unterdessen hat der Regierungsrat den Überprüfungsauftrag konkretisiert und im Juni 2005 beschlossen, dass folgende Themenfelder weiter zu bearbeiten sind:
- Es ist eine systematische Übersicht über die Art und Weise der qualifizierten Betreuung der einzelnen kantonalen Beteiligungen und Institutionen zu erstellen.
- Es ist eine standardisierte sowie praktikable Berichterstattung zuhanden des
Regierungsrates vorzunehmen, unabhängig davon, ob der Kanton durch Mitglieder des Regierungsrates, durch Mitarbeitende der Kantonsverwaltung oder durch extern
Mandatierte im Verwaltungsrat vertreten ist.
- Soweit noch nicht vorhanden soll für die einzelnen kantonalen Beteiligungen und Institutionen ein Anforderungsprofil für die Mitglieder des Verwaltungsrates existieren, welches an die betrieblichen Verhältnisse des Unternehmens oder der Institution angepasst ist.
- Die bestehenden Anforderungsprofile für Verwaltungsräte sollen überprüft werden und dem Regierungsrat ist Bericht zu erstatten.
- Die Rolle des Regierungsrates gegenüber den kantonalen Beteiligungen und
Institutionen ist in einigen wenigen standardisierten Formen zu fassen und schriftlich festzuhalten. Dabei wird die Finanzdirektion Minimalvorgaben setzen; die Durchführung liegt bei den betroffenen Direktionen. Dem Regierungsrat ist Bericht zu erstatten.
Im Weiteren wird der Regierungsrat auch die Erkenntnisse aus dem Bericht der PUK BLVK berücksichtigen.
Es ist vorgesehen, die Ergebnisse aus diesen Überprüfungsarbeiten in einem Bericht dem Grossen Rat zur Kenntnis zu bringen.
Gestützt auf diese Überlegungen beantragt der Regierungsrat, die Ziffern 1 und 2 der Motion als Postulat anzunehmen.
2. Zu Ziffer 3
Die Vorbereitung von Änderungen des Parlamentsrechts erfolgt in der Regel durch den Grossen Rat. Anliegen im Zusammenhang mit dem Parlamentsrecht sind deshalb den zuständigen Organen des Grossen Rates zu unterbreiten.
Im Sinne einer Information hält der Regierungsrat Folgendes fest: Am 9. Februar 2004 hat der Grosse Rat eine vom Büro des Grossen Rates und der Umsetzungskommission UK NEF gemeinsam vorbereitete Teilrevision des Parlamentsrechts verabschiedet. Dabei wurde auch die Regelung des Namensaufrufs in Artikel 94a Absatz 2 der Geschäftsordnung für den Grossen Rat geändert. Dieser Artikel lautet neu wie folgt: „Bei Schlussabstimmungen über Ratsgeschäfte, die obligatorisch oder fakultativ der Volksabstimmung unterstellt sind, oder wenn 30 Ratsmitglieder dies vorgängig verlangen, wird das Abstimmungsergebnis in Form einer Namensliste veröffentlicht.“ Diese Änderung wird mit der Reduktion der Zahl der Grossratsmitglieder am 1. Juni 2006 in Kraft treten (vgl. RRB 1999 vom 23. Juni 2004).
Die heute gültige Abstimmungsregel sieht die Namensliste der Ratsmitglieder mit dem Vermerk der Stimmabgabe dann vor, wenn dies von 35 Ratsmitgliedern verlangt wird.
Diese Regel soll im Grundsatz beibehalten werden. Das Quorum wird aber auf 30 Ratsmitglieder herabgesetzt. Die namentliche Abstimmung wird allerdings gegenüber heute ausgeweitet. Neu findet eine solche immer dann statt, wenn es um die Schlussabstimmung bei einem Ratsgeschäft geht, das obligatorisch oder fakultativ der Volksabstimmung unterstellt ist. Mit dieser neuen Regel sind Schlussabstimmungen über Ratsgeschäfte gemäss Artikel 61 und 62 der bernischen Verfassung namentliche Abstimmungen. Mit dieser Änderung ist dem Anliegen des Motionärs bereits weitgehend Rechnung getragen worden.
Der Regierungsrat beantragt deshalb, Ziffer 3 der Motion abzulehnen.
3. Zu Ziffer 4
Nach der Begründung des Motionärs werden mit der Forderung nach mehr Transparenz bei Entscheiden des Regierungsrates zwei verschiedene Aspekte angesprochen:
- Öffentlichkeit von Regierungssitzungen
- Öffentlichkeit von Beschlüssen des Regierungsrates Zur Öffentlichkeit von Regierungssitzungen
Die Sitzungen des Regierungsrates sind gemäss Artikel 7 des Informationsgesetzes und gemäss Artikel 7 Absatz 2 des Organisationsgesetzes nicht öffentlich. Im Grossen Rat wurde der Grundsatz der Nichtöffentlichkeit von Regierungssitzungen bei der Beratung dieser beiden Gesetze diskussionslos verabschiedet. In den Materialien zum Organisationsgesetz wird der Grundsatz der Nichtöffentlichkeit als unverzichtbar bezeichnet. Der Grundsatz der Nichtöffentlichkeit hat sich bewährt und ist in der Schweiz – mit der historisch bedingten Ausnahme des Kantons Solothurn – herrschende Praxis.
Der Regierungsrat fasst die grundlegenden und wichtigen Entscheide im Kollegium.
Innerhalb des Kollegiums werden die Meinungsdifferenzen ausgetragen. Wenn im Kollegium kein Konsens zu bestimmten Fragen hergestellt werden kann, gilt das
Mehrheitsprinzip. Auch nach einem Mehrheitsentscheid wird die Geschlossenheit des Kollegiums angestrebt. Von den Mitgliedern des Regierungsrates wird erwartet, dass sie sich hinter die vom Kollegium gefällten Beschlüsse stellen. In der Antwort auf die Interpellation Bütler vom 2. Februar 2004 (Tagblatt des Grossen Rates 2004, S. 290 ff.) hat der Regierungsrat auf die Tragweite und die Grenzen des Kollegialitätsprinzips und auf die von ihm entwickelten Spielregeln hingewiesen. Ein Regierungsmitglied muss grundsätzlich bereit sein, Geschäfte aus seinem Zuständigkeitsbereich auch dann nach aussen zu vertreten, wenn der Entscheid nicht in seinem Sinn ausgefallen ist. Dies liegt im Interesse der Kohärenz des Regierungshandelns. Es gibt auch Ausnahmen von diesem Grundsatz. Eine vollständige Durchsetzung des Öffentlichkeitsprinzips ist jedoch mit dem Kollegialitätsprinzip nicht vereinbar.
Eine Offenlegung des Entscheidprozesses im Regierugsrat lehnt der Regierungsrat somit ab, da auf diese Weise das Kollegialitätsprinzip in Frage gestellt würde.
Zur Öffentlichkeit von Beschlüssen des Regierungsrates
Der Regierungsrat fasst jährlich ca. 3’500 Regierungsratsbeschlüsse. Die grosse Mehrheit dieser Beschlüsse ist öffentlich und kann auf Anfrage im Wortlaut eingesehen werden.
Die Behörden des Kantons informieren über alle Tätigkeiten von allgemeinem Interesse, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Gemäss Informationsgesetz besteht damit die Pflicht, dass über die Ergebnisse der Regierungssitzungen informiert wird (Art. 16 Abs. 1 IG). Dies geschieht durch Medienmitteilungen oder Medienkonferenzen. Geschäfte des Regierungsrates, die an den Grossen Rat gehen, werden überdies über den Grossratversand (via Medien) einer breiteren Öffentlichkeit bekannt gemacht. Die Beschlüsse des Regierungsrates sind damit transparent. Die Informationspolitik des Regierungsrates entspricht dem Öffentlichkeitsprinzip. Eine Änderung der Rechtsgrundlagen ist deshalb nicht erforderlich.
Die Veröffentlichung der Regierungsratsbeschlüsse liegt im Rahmen des Öffentlichkeitsprinzips im abschliessenden Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates.
Bei Ziffer 4 der vorliegenden Motion handelt es sich deshalb um eine sog.
Richtlinienmotion. Der Regierungsrat hat bei Richtlinienmotionen einen relativ grossen Spielraum hinsichtlich des Grades der Zielerreichung, der einzusetzenden Mittel und der weiteren Modalitäten bei der Erfüllung des Auftrags. Die Entscheidverantwortung bleibt beim Regierungsrat.
Nach Auffassung des Regierungsrates kann der Zugang zu den Regierungsratsbeschlüssen verbessert werden. Mit den heutigen technischen Mitteln (z.B.
Internet, Intranet, Closed User Group, usw.) sind Optimierungsmassnahmen möglich. Der Regierungsrat ist bereit, neue Formen der Publikation zu prüfen. Er beantragt deshalb eine Annahme dieser Ziffer als Postulat (allerdings lediglich für den Aspekt der Veröffentlichung von Regierungsratsbeschlüssen). Bei der Prüfung von Optimierungsmassnahmen ist allerdings auch die Kostenfrage zu beachten, so dass eine vorgängige Kosten-Nutzen- Analyse unabdingbar ist. Für Optimierungsmassnahmen können nur in beschränktem Umfang finanzielle Mittel eingesetzt werden.
4. Zu Ziffer 5
Der Motionär fordert, dass bei der BPK, der BLVK und der GVB die Transparenz gegenüber den Versicherten verbessert wird.
Grundsätzlich ist festzuhalten, dass die Herstellung von Transparenz gegenüber den Versicherten in erster Linie Sache der in der Motion genannten Institutionen ist und damit nicht primär dem Regierungsrat zukommt.
Zur BPK
Die Bernische Pensionskasse (BPK) schafft gegenüber ihren Versicherten, den angeschlossenen Arbeitgebern und der Öffentlichkeit mit verschiedenen Massnahmen regelmässig Transparenz:
Seit einigen Jahren wird allen Versicherten alljährlich zusammen mit dem individuellen Leistungsausweis auch eine Kurzfassung des Jahresberichts und der Jahresrechnung zugestellt. Sie haben jederzeit die Möglichkeit, die ausführliche Version dieser Dokumente, wie sie auch den Delegierten der Versicherten zur Verfügung gestellt werden, zu beziehen. Die BPK erfüllt damit die Bestimmungen des per 1. April 2004 in Kraft getretenen Art. 86b BVG, wonach den Versicherten auf Anfrage hin die Jahresrechnung und der Jahresbericht sowie weitere Informationen abzugeben sind.
Die BPK hat überdies im vergangenen Jahr beschlossen, ihre Informationstätigkeit dahingehend zu verstärken, dass der Regierungsrat, die angeschlossenen Arbeitgeber und alle Delegierten der Versicherten mit mindestens zwei weiteren Informationsschreiben pro Jahr über den aktuellen Stand und die jüngsten Entwicklungen orientiert werden.
Schliesslich ist auf die Internet-Seite der BPK (www.bpk.ch) hinzuweisen, auf welcher sich eine Fülle regelmässig aktualisierter Angaben findet, insbesondere auch bezüglich Vermögensstruktur, Anlagestrategie, Performance, Deckungsgrad etc.
Zur BLVK
Aus Sicht des Regierungsrates zielt das Anliegen des Motionärs in die richtige Richtung.
Es ist dem Regierungsrat ein wichtiges Anliegen, soweit an ihm die Informationsleistungen zur BLVK zu erhöhen, um damit die Interessen der Versicherten aber auch des Kantons mit seinen Aufgaben als Aufsichtsorgan, Arbeitgeber und Mitfinanzierer, besser wahren zu können. Die folgenden massgeblichen Verbesserungen der Informationsleistungen sind bereits eingeleitet worden:
- Die BLVK erstattet dem Regierungsrat halbjährlich umfassend Bericht zum Stand der Kasse.
- Der Regierungsrat hat eine Regierungsdelegation eingesetzt, die sich für beide Pensionskassen mit vorsorgepolitischen Fragestellungen befasst, welche einen
wichtigen Teil der Anstellungsbedingungen des Kantonspersonals und der Lehrerschaft bilden.
- Der Regierungsrat hat im vergangenen Jahr die Informationsleistungen an das politische Umfeld bzw. an die Öffentlichkeit und damit an die Versicherten signifikant erhöht (Medienkonferenzen, Medienmitteilungen, ausführlicher Vortrag zum BLVK- Gesetz, ausführlicher Sanierungsbericht).
- Die BLVK führt vermehrt ausserordentliche Delegiertenversammlungen durch, welche zum wesentlichen Teil auch der Informationsvermittlung zugunsten der Versicherten dienen.
- Seit dem Jahr 2000 stehen den Versicherten ausführliche Informationen auf dem
Internet (www.blvk.ch) zur Verfügung und sie erhalten periodisch das „Informativ“, einen speziellen Infobrief, direkt zugestellt.
Abschliessend sei erwähnt, dass durch die 1. BVG Revision die Vorgaben zur Transparenz der Vorsorgeeinrichtungen erhöht worden sind. Die BLVK stellt ab dem Jahr 2004 jeder versicherten Person jährlich einen detaillierten Leistungsausweis zu. Damit werden die Versicherten über ihre individuellen Ansprüche informiert. Die Pensionskassen sind weiter auch verpflichtet worden, die Versicherten periodisch über den Stand der Unterdeckung, die dagegen getroffenen Massnahmen und deren Wirkung zu informieren. Diese Informationen werden über die Delegiertenversammlung, das Informativ und den Geschäftsbericht vermittelt. Somit werden die Versicherten fach- und zeitgerecht informiert.
Zur GVB
Gegenüber den Versicherten der GVB ist Transparenz gewährleistet, indem jede und jeder Versicherte
- jederzeit umfassenden Aufschluss über ihre oder seine Versicherungsverhältnisse bekommt,
- auf Wunsch Einsicht in den Geschäftsbericht nehmen kann,
- zweimal jährlich eine umfassende Kundenzeitschrift zugestellt erhält, die über die wesentlichen Geschäftsgänge der GVB ausführlich orientiert.
Der Motionär selbst hat die GVB am 3. Juli 2003 zwecks Beantwortung eines ausgedehnten Fragenkatalogs besucht und von der Geschäftsleitung der GVB erschöpfende Auskünfte erhalten. Nach Abschluss des Gesprächs hat der Motionär bestätigt, dass alle seine Fragen zufriedenstellend beantwortet wurden. Dies zeigt, dass bereits heute gegenüber den Versicherten die geforderte Transparenz gewährleistet ist.
Fazit
Der Regierungsrat vertritt die Auffassung, dass mit diesen Massnahmen bei der BPK, der BLVK und der GVB eine teilweise stark verbesserte und heute hinreichende Information und Transparenz gewährleistet ist, welche ohnehin in erster Linie Sache der Institutionen selbst ist. Das Anliegen des Motionärs ist erfüllt, so dass der Regierungsrat keinen weiteren Handlungsbedarf zur Verbesserung der Transparenz sieht. Er empfiehlt deshalb Annahme des Vorstosses als Postulat und die gleichzeitige Abschreibung.
5. Antrag
Gestützt auf die obigen Ausführungen beantragt der Regierungsrat:
Ziffer 1: Annahme als Postulat Ziffer 2: Annahme als Postulat Ziffer 3: Ablehnung
Ziffer 4 betreffend die Öffentlichkeit von Regierungssitzungen: Ablehnung Ziffer 4 betreffend die Veröffentlichung von Regierungsbeschlüssen: Annahme
als Postulat Ziffer 5: Annahme als Postulat und gleichzeitige Abschreibung
An den Grossen Rat
