Z WISCHENERGEBNIS : B EWERTUNG DER E NTWICKLUNG VON 1999 BIS 2005

Seit dem Jahr 1999 begann die aktive Durchführung von Energieuntersuchungen, die für Strom- und Wärmeversorgungsunternehmen obligatorisch wurden. Es wurden Energie usweise (so gen nnte „Energie-Pässe”) f r Industrieunterne men er rbeitet, welc e Informationen über den Energieverbrauch und die Energieeffizienz-Indikatoren sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz enthielten. Auf regionaler Ebene wurden Rahmenbedingungen, Muster und Handbücher zur Entwicklung von Energiezertifikaten für die Wärmeversorgung von Unternehmen entwickelt und durch die Energie-Kommissionen verabschiedet. Für die Preisregulierung wurde das Vorhandensein von Energiezertifikaten und

770 Leontiev, Kommentar zum Föderalgesetz Nr. 28-FZ, Art. 8.

771 Leontiev, a.a.O.

772 Leontiev, a.a.O.

180 von Projekten zur Verbesserung der Energieeffizienz erforderlich.⁷⁷³ Anfang der 2000er Jahre wurde sodann deutlich, dass von Seiten der zuständigen Behörden der Fokus nicht mehr nur, wie noc im J rze nt zuvor, uf eine „Energieeins rung”, sondern nunme r uc uf die Steigerung der „Energieeffizienz” bzw. uf die „effektive Nutzung der Energieressourcen“

ausgerichtet wurde. Dies spiegelte auch die internationale Kooperation im Energiebereich wider. Die thematischen Festlegungen des im Oktober 2000 zwischen der Europäischen Union und der Russischen Föderation initiierten Dialogs über die Zusammenarbeit in der Energieversorgung erstreckten sich u.a. auf die Zusammenarbeit in den Bereichen Energieerzeugung, Investitionsbedingungen und Investitionsschutz sowie Energieeffizienz und Umweltschutz.⁷⁷⁴

Im Jahr 2001 führte eine unzureichende Finanzierung zu einer vorzeitigen Beendigung des Föderalen Programms zur Energieeinsparung in Russland 1998 - 2005 und bis zum Jahr 2010.

Die direkte Finanzierung aus dem föderalen Haushalt erstreckte sich in den Jahren 1998 - 2001 lediglich auf eine Summe von ca. 20 Millionen Rubel, während die tatsächliche Durchführung des Programms jedoch 2,55 Mrd. Rubel benötigt hätte.⁷⁷⁵ Das neue Föderale Programm für eine energieeffiziente Wirtschaft für die Jahre 2002 - 2005 und bis zum Jahr 2010 wurde angenommen. Die Arbeit an einer Verbesserung der Energieeffizienz und Energieeinsparung, welche in den 1990er Jahren begonnen wurde, wurde in den Jahren 1999-2001 durch eine Reihe von Standards (GOSTs) weitergeführt, die u.a. in GOST R 51541-99 neben dem Begriff der Energieeinsparung auch den Begriff der Energieeffizienz als Grundbegriff einführten. GOST-Standards waren bei der Energiekennzeichnung an Geräten anzuwenden. Die Regelungen der staatlichen Standards wiesen jedoch terminologische Unsicherheiten und Unstimmigkeiten auf, die insbesondere aus einer fehlenden, vollumfänglichen Begriffsbestimmung resultierten. GOST 51541-99 deutete zwar aufgrund seines Titels, welcher die Begriffe der Energieeinsparung und der Energieeffizienz gleichzeitig enthielt, auf eine fortschrittliche Regelung hin. Auch die hier erklärte Intention, eine einheitliche Terminologie schaffen zu wollen, erschien grundsätzlich progressiv.

773 European Commission, Support to the creation of an energy efficiency management, S. 7.

774 Bundesstelle für Außenhandelsinformationen, Russland, 2000/2001, S. 6; vgl. zu den Fortschritten des Energiedialogs: Energiedialog mit Russland, SEK (2002), S. 333 ff.; vgl. zu den Problemen: Tatarintseva, Hishow, SWP-Aktuell 48, Die Energiestrategie der EU und die Kooperation mit Russland; Singhofen, Deutschland und Russland zwischen strategischer Partnerschaft und neuer Konkurrenz, S. 11; Götz, Russland und die Energieversorgung Europas, S. 3 ff.

775 European Commission, Support to the creation of an energy efficiency management, S. 6.

181 Auffällig war jedoch, dass eine Definition der Energieeffizienz selbst gerade nicht vorgenommen wurde. Begriffe wie die „Energie bertr gungs-“ oder die

„Energiel gerungseffizienz” f nden Verwendung, o ne ein diesbez glic es rundverständnis zu vermitteln. Deutlich wurde anhand der dem GOST 51541-99 zu entnehmenden Aussagen einzig, dass die Bestimmungen im Dienste der wirtschaftlich gerechtfertigten Effizienz der Ressourcennutzung stehen sollten. Dieses Bild vermittelten auch die sog. Indikatoren der Wirtschaftlichkeit.

GOST 51387-99 benannte im Gegensatz zu GOST 51541-99 nur die Energieeinsparung als Regelungsobjekt. Die „r tionelle Nutzung von Energieressourcen” sollte ein „M ximum n Effizienz” gewä ren. Die m xim le Effizienz der Energienutzung wurde somit der r tionellen Nutzung gleichgesetzt. Auf diesem Wege wurde jedoch gleichzeitig eine Erweiterung der im EnergieeinsparG vorhandenen Definition der Energieeinsparung vorgenommen. Aus der Gleichsetzung dieser beiden Begriffe musste nämlich denklogisch folgen, dass die im St nd rd vorgenommene Definition der „r tionellen Nutzung von Energieressourcen” uc f r die „effiziente Nutzung von Energieressourcen” gelten sollte. Dieses Verständnis tr t jedoc in Widers ruc zu der im Energieeins r getroffenen Definition der „effizienten Nutzung von Energieressourcen”, welc e uf die wirtschaftlich gerechtfertigte Effizienz der Energieressourcennutzung bei dem aktuellen Entwicklungsstand der Technik und Technologien unter Einhaltung der Anforderungen des Umweltschutzes verwies.

Auch GOST 51379-99 widersprach in seiner Definition zur „Energieeins rung“ dem Verständnis des EnergieeinsparG, indem er auf den Zusatz der Einbeziehung erneuerbarer Energiequellen in den Wirtschaftsverkehr verzichtete. Letztlich bezeichnete GOST 52106-200 die ter „Energie“ und „M teri lien“ ein eitlic ls einzusparende Ressourcen.

Dennoch wies dieser Standard eine eher abweichende Fokussierung auf den Umweltschutz und die Ressourcenschonung auf. Thematisiert und zum Ziel erhoben wurde ein rationeller und sparsamer Umgang mit Ressourcen, der auch eine Suffizienz nicht auszuschließen schien.

Eine Struktur im Sinne eines einheitlichen Regelungsmaßstabs auf der Basis eines Zusammenwirkens zwischen staatlichen Standards und EnergieeinsparG war nicht erkennbar;

diese stellten vielmehr ein disparates Regelungsregime dar, welches entgegen der erklärten Absicht zur Vereinheitlichung für Unstimmigkeit sorgte. Dieser Zeitraum kann daher zu

182 Rec t mit dem N men der „Überg ngszeit“ betitelt werden.⁷⁷⁶

Der Erlass des föderalen Gesetzes über die technische Regulierung aus dem Jahr 2002 stellte, ungeachtet der terminologischen Unklarheiten zur Energieeffizienz, ein weiteres ernsthaftes Hindernis für die Einführung eines wirksamen Energieeffizienzmanagements dar.⁷⁷⁷ Das Gesetz schaffte den obligatorischen Status der staatlichen Standards ab, so dass auch deren Errungenschaft der Einführung des Begriffes der Energieeffizienz als relativiert betrachtet werden musste. Die Entwicklung von Mindeststandards für die Energieeffizienz von Anlagen und Geräten wurde beendet. Das System der föderalen Kontrolle und Inspektion hinsichtlich einer energieeffizienten Nutzung war außer Kraft gesetzt.⁷⁷⁸ Das Föderale Programm einer energieeffizienten Wirtschaft für die Jahre 2002-2005 und bis 2010 scheiterte trotz der Erfahrungen zum Programm 1998 - 2005 ebenfalls an einer erheblichen Unterfinanzierung.

Das Teilprogramm zur Steigerung der Energieeffizienz beim Endverbrauch erhielt nur ein Fünftel der geplanten Finanzierung.⁷⁷⁹ In der Zwischenzeit wirkten die Regionen jedoch aktiv an der Entwicklung und Umsetzung der Energieeinsparungs- und Energieeffizienzpolitik mit.

Etwa die Hälfte der russischen Regionen erließ regionale Gesetze zur Energieeinsparung sowie Energieeffizienz-Programme. Im Jahr 2002 wurde die RAEF abgeschafft, ohne dass zunächst Bemühungen zur Errichtung einer ähnlich ausgestatteten Einrichtung erkennbar wurden. Zwar erfolgte im Jahre 2004 die Gründung der Rosenergo, ihr Tätigkeitsfeld wies allerdings einen weitaus weniger zentralen Stellenwert der Energieeffizienz auf.

Im Jahr 2003 wurde die russische Energiestrategie bis 2020 verabschiedet. Sie bestimmte die Verbesserung der Energieeffizienz als Priorität für die gesamte nationale Wirtschaftspolitik, indem sie diese als zweite Säule der Grundlagen der staatlichen Energiepolitik positionierte.

Als erste (und damit auch prioritäre) Grundlage wurde die Energie- und Umweltsicherheit aufgeführt. Auffällig war, dass die Energiesicherheit die ökologische Sicherheit, die Vermeidung eines irrationellen Energieverbrauches umfassen und die Politik der Energieeffizienz beachten sollte.⁷⁸⁰ Die Energieeffizienz wurde zwar separat als zweite

776 Sog. „tr nsition l eriod“, vgl. Euro e n ommission, Su ort to t e cre tion of n energy efficiency management, S. 6.

777 vgl. dazu auch Petrusova, Korzhov, Kommentar zum Föderalgesetz Nr. 261-FZ, Art. 1.

778 European Commission, Support to the creation of an energy efficiency management, S. 7.

779 European Commission, a.a.O., S. 7.

780 vgl. zu der terminologischen Vielfalt der Energiesicherheit Belykh, Energy as a legal basis for russian national economic security, in: Butler, Russian law, Journal of the Russian

Academy of Legal Sciences 1/2010, S. 98, 99.

183 Grundlage, jedoch gleichzeitig im Verbund mit der Effizienz des Staatshaushalts eingestuft.

Diese sollte wiederum auf technologische Einsparung und auf einen effektiven Gebrauch von Energie ausgerichtet sein. Deutlich wurde daher, dass ökologische Gesichtspunkte lediglich der Energiesicherheit, nicht aber der Energieeffizienz innewohnen sollten. Auch das Ziel einer sozialpolitischen Energiewirtschaft stand als eigenständiges Element neben der Energieeffizienz. „Effiziente” bzw. „m xim l effiziente Nutzung von Energieressourcen”

ebenso wie die „R tion lisierung des Verbr uc s” st nden ls zentr le Elemente nebeneinander und bildeten ein Zielbündel, dessen Abgrenzung sich als unklar erwies. Dies galt insbesondere in Bezug auf das Zielelement des Umweltschutzes. Terminologisch und rechtssystematisch konnte die Energiestrategie 2020 mithin aufgrund fehlender Abgrenzung der verwendeten Begriffe, insbesondere der Energieeinsparung und der Energieeffizienz, keine wesentlichen Fortschritte im Bereich der Schaffung einer terminologischen Grundlage bewirken.

Gegen Anfang des neuen Jahrtausends wurden zudem starke Tendenzen der informatorischen und ausbildungsbezogenen Bestrebungen auf dem Gebiet der Energieeinsparung bzw.

Energieeffizienz deutlich. Nach der Anordnung des Bildungsministeriums Nr. 1089 vom 05.03.2004 sollen nunmehr Grundkenntnisse zur Energieeffizienz zur durchschnittlichen allgemeinen wissenschaftlichen Bildung gehören und sind Voraussetzung, um Zugang zu Graduiertenschulen zu erlangen. Im Bereich der Hochschulbildung muss die Anordnung des Bildungsministeriums Nr. 4 06 vom 2 .12.2001 „Über die Bestätigung des T emenregisters der staatlichen Bildungsstandards der höheren Bildung bei Bachelor- und Master-Abschlüssen im Ingenieurwesen und den Bereic en Tec nologie, L ndwirtsc ft und Fisc erei“

Beachtung finden. Auch die Anordnung des Ministeriums für Bildung und Wissenschaft Nr.

98 vom 22.10.2004 zur höheren Bildung nahm in die Grundlagenforschung Forschungsprojekte im Bereich der Energieeinsparung auf. Die Anordnung der staatlichen Baukommission Gosstroi Nr. 342 vom 12.09.2003 führte letztlich einen Abschluss der Berufsbildung zur „Tec nologie zur Energieeins rung in der Wasserversorgung und Abw sserentsorgung”, zur „Tec nologie von Energies rm ßn men im ssektor” und zum

„Energies ren” ein.⁷⁸¹

Insgesamt ließen sich gegen Ende des letzten Jahrtausends erste Schwachstellen der st tlic en „Politik zur Energieeins rung“ erkennen (eine sog. „Politik zur Steigerung der

781 Leontiev, Kommentar zum Föderalgesetz Nr. 28-FZ, Art. 16.

184 Energieeffizienz“ selbst existierte noch nicht). Diese basierten in der Hauptsache darauf, dass die getroffenen Entscheidungen z.T. widersprüchliche Aussagen und Verweise enthielten und somit nur zu einem vergleichsweise geringen Fortschritt⁷⁸² führen konnten. Dennoch brachte uc diese Überg ngszeit Fortsc ritte mit sic . D s Progr mm „Energieeffiziente Wirtsc ft”

unterschied sich beispielsweise bereits dadurch von vorhergehenden Rechtsakten, dass bereits der Titel des Progr mms die Begrifflic keit der „Energieeffizienz” selbst verwendete. Dieses erschien insbesondere vor dem Hintergrund auffällig, dass die Aufforderung zur Programmgestaltung lediglich die Ausarbeitung von Maßnahmen zur Senkung der Energieintensität der Wirtschaft, nicht aber konkrete Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz erfasst hatte. Dem Titel entsprechend thematisierte das Programm die Energieeffizienz selbst auch als zentralen Punkt, während es gleichzeitig die Senkung der Energieintensität zum Grundsatzziel erhob. Als gesonderte Ziele wurden sowohl die gesicherte Bereitstellung von Energieressourcen für die Bevölkerung, die Gewährleistung des Ex ort otenzi ls und der „Ex orteffizienz“ ls uc der Umweltsc utz gewertet. Die Energieeffizienz der Energieerzeugung wurde separat thematisiert. Abschwächendes Element der Gewichtung der Energieeffizienz im Föderalen Zielprogramm war lediglich, dass diese erst in der zweiten Phase der Programmverwirklichung betrachtet werden sollte. Dennoch richtete sich die Gestaltung der Unterprogramme deutlich auf die Energieeffizienz selbst aus und gest ltete die „Energieeffizienz im Brennstoff- und Energiesektor“ ebenso wie die

„Energieeffizienz im ebr uc “ ls se r te Unter rogr mme us.

Das Föderale Zielprogramm verwendete die Begriffe des rationellen, des energieeinsparenden und des energieeffizienten Energiegebrauchs nebeneinander. Unklarheiten verblieben insbesondere dort, wo die Unterteilung des ersten Unterprogramms zunächst die Energieeffizienz im Landwirtschafts- oder Transportsektor, sodann aber die

„Energieeins rung im Brennstoff- / Energiesektor” t em tisierte, o ne d ss Untersc iede der Programmausgestaltungen diese uneinheitliche Terminologie zu rechtfertigen vermochten.

Das im Jahr 2003 erlassene Elektrizitätswirtschaftsgesetz sah entgegen der vorgehenden legislativen Entwicklungen von einer Berücksichtigung der Energieeffizienz bzw.

Energieeinsparung ab. Die „Allgemeinen Org nis tionsgrundsätze von Wirtschaftsbeziehungen und Grundlagen der staatlichen Politik im Bereich der Elektrizitätswirtsc ft“ fokussierten lediglic einen unge inderten und zuverlässigen Betrieb

782 Leontiev, a.a.O., S. 6.

185 in der Elektrizitätswirtschaft, die Aufrechterhaltung einer Interessenbalance zwischen Lieferanten und Verbrauchern, die Gewährleistung einer entsprechenden Qualität sowie die Minimierung von Strompreisen. Die Steigerung der Energieeffizienz wurde nicht unter die Grundlagen der staatlichen Politik im Bereich der Elektrizitätswirtschaft subsumiert, obwohl sie an späterer Stelle des Gesetzes durchaus (deklaratorische) Erwähnung fand.

Der betrachtete zeitliche Abschnitt endete gewissermaßen mit der Fokussierung der institutionellen Umstrukturierung⁷⁸³, durch welche die Rechtssetzungsaktivitäten im Bereich der Energieeffizienz und Energieeinsparung zum einen für eine gewisse Zeit in den Hintergrund traten, die vorherigen Kompetenzen zur Energieeffizienz zum anderen aber auch verkürzt wurden und weitgehend der Energiesicherheit untergeordnet wurden.