Quelle: Prognos AG (2018) auf Basis von Crescenzi/Giua (2018), S. 20. Anmerkungen zur Interpretation der Tabelle: Die statisti-schen Ergebnisse für Wirtschaftswachstum (regionale Bruttowertschöpfung als Indikator) sind für 1Deutschland (hier Ostdeutsch-land) und Europa als Ganzes hochsignifikant (zwei Sternen ist das statistische Zeichen für hohe Signifikanz). Die Tabelle belegt den großen Einfluss der Strukturfonds auf regionale Wertschöpfung und Beschäftigung in ostdeutschen Raumordnungseinheiten.
Warum konnten insbesondere ostdeutsche Regionen von der Kohäsionspolitik profitieren? Die Autoren identifizieren vor allem drei Gründe, die für den „regional growth bonus“ in Deutschland verantwortlich seien:
79 Die räumliche Regressions-Diskontinuitäts-Analyse (engl. spatial regression discontinuity design“) ist ein ökonometrisches Verfah-ren, welches dazu genutzt werden kann, um kausale Effekte der Veränderung einer Variablen auf die Veränderung anderer Variablen zu identifizieren. Die grundlegende Idee ist dabei, eine Diskontinuität oder Unstetigkeit in einer beobachteten Kontrollvariable zu nut-zen, die zu einer fast zufälligen Zuteilung in die Behandlungs- oder Kontrollgruppe führt. Für diese Studie wurde eine Kontrollgrup-penanalyse durchgeführt, in der die Ziel-1-Regionen als „treatment group“ und die übrigen Regionen in dem jeweiligen Mitgliedsstaat als Kontrollgruppe verwendet wurden. Annahme für diesen Vergleich ist, dass diese Regionen in einem national homogenen regulati-ven Rahmen agieren, es aber bedeutsame regionale Disparitäten (wie zwischen Ost- und Westdeutschland) und unterschiedliche Zu-wendungsintensitäten über den EFRE gibt. Vgl. Crescenzi, Giua (2018), One or many Cohesion Policies of the European Union? On the Diverging Impacts of Cohesion Policy across Member States, SERC Discussion Paper 230.
80 Crescenzi, Fratesi, Monastiriotis (2017), The EU cohesion policy and the factors conditioning success and failure: evidence from 15 regions, Regions Magazine 305 (1), S. 4-7.
81 Die Raumordnungsregionen auf der NUTS-3-Ebene in den Ziel-1-Regionen stellen die Untersuchungsfälle dar. „Deutschland“ be-zieht sich in dieser Studie also auf die ostdeutschen Raumordnungsregionen.
Europa Deutschland Italien Spanien England Wirtschaftswachstum (hier
Bruttowertschöpfung)
Ziel-1-Regionen 0,0036** 0,0354** 0,0295 0,05078 0,0074
R² 0,183 0,094 0,195 0,360 0,138
Untersuchungsfälle1 779 428 87 44 125
Beschäftigung
Ziel-1-Regionen 0,0045 9,7737 40,8626** -78,82296 50,3325**
R² 0,300 0,154 0,218 0,510 0,177
Untersuchungsfälle 770 421 87 42 125
1. Erstens scheint sich der Fokus auf Forschung und Entwicklung (v.a. in der KMU-Förde-rung) sowie Innovation ausgezahlt zu haben. Bereits in der Programmperiode 2000-2006 wurden mehr als 15 % der verfügbaren Finanzmittel in den damaligen deutschen Ziel-1-Regionen in FuE investiert. Auch in der Förderperiode 2007-2013 und in der aktuell lau-fenden Programmperiode von 2014-2020 wurde die Schwerpunktsetzung auf die Berei-che Forschung und Entwicklung, Bildung und Innovation fortgeführt.
2. Zweitens sei der Erfolg der Kohäsionspolitik in Deutschland zum Teil auf die starke Anglei-chung des übergreifenden politischen Rahmens der EU an die spezifischen Bedürfnisse der deutschen Bundesländer zurückzuführen, die von der politischen Führung der jeweili-gen Länder geleistet werden.
3. Zuletzt betonen die Autoren, dass auch die günstigen makroökonomischen Rahmenbe-dingungen und die institutionelle Stabilität in Deutschland einen positiven Beitrag ge-leistet hätten.
Insbesondere mit Blick auf die weiterhin anhaltenden innerdeutschen Disparitäten in der Wirt-schaftsleistung sind diese Ergebnisse für Ostdeutschland von großer Bedeutung. Die Analysen von Crescenzi haben gezeigt, dass die Strukturfonds für die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit der ostdeutschen Bundesländer bereits einen wichtigen Beitrag geleistet haben. Die betrachteten Studien haben sich auch mit der Frage des Förderimpulses und dessen Bedeutung für die regio-nalwirtschaftlichen Effekte auseinandergesetzt. So wird bezüglich der Effektstärke geschätzt, dass ein Anstieg der kohäsionspolitischen Finanzmittel um einen Prozentpunkt das Wachstum um 5,8 Prozentpunkte pro Jahr steigern könnte. Allerdings betonen die Autoren, dass die gegen-wärtigen kohäsionspolitischen Finanzmittel fast verdoppelt werden müssten, um solch einen ho-hen Wachstumsimpuls zu generieren.82 Zudem muss berücksichtigt werden, dass es sich um eine durchschnittliche Schätzung handelt, die überdies auf einer (sehr) kleinen Fallzahl beruht.83 Weitere Untersuchungen des Forscherteams Becker/Egger/von Ehrlich bestätigen mit einigen Einschränkungen die positiven und robusten Wirkungen der Kohäsionspolitik auf volkswirtschaft-liche Kennziffern wie Wirtschaftswachstum oder Produktivität in den Zielregionen. In mehreren Langzeitanalysen haben sie die Auswirkungen struktur- und kohäsionspolitischer Maßnahmen von 1989 bis 2013 untersucht. Ihre Bewertung der Strukturmaßnahmen in europäischer Gesamt-betrachtung lässt sich wie folgt zusammenfassen:84
1. Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds sind in dem Sinne wirksam, dass jeder aus-gegebene Euro etwas mehr als einen Euro Pro-Kopf-Einkommen zusätzlich generiert (Multipli-katoreffekt).85
2. Strukturmaßnahmen würden jedoch in kurzfristiger Perspektive kaum Beschäftigungseffekte auslösen.
3. Die europäische Regionalpolitik sei am wenigsten dort wirksam, wo sie am dringendsten be-nötigt werde: nämlich in armen Regionen mit geringer Absorptionskapazität, wenig Humanka-pital und schlechter Regierungsqualität.
82 Crescenzi, Fratesi, Monastiriotis (2017), The EU cohesion policy and the factors conditioning success and failure: evidence from 15 regions, Regions Magazine 305 (1), S. 4-7. Diese Studie basiert auf einer kleinen Fallauswahl von insgesamt 15 Regionen in Estland, Frankreich, Finnland, Großbritannien, Irland, Italien, Österreich, Spanien, Portugal und Deutschland (hier Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt).
83 Ebd. S. 5.
84 Becker, Egger, von Ehrlich (2018), Institutions and convergence in Europe; Becker, Egger, von Ehrlich (2010), Going NUTS; Becker, Egger, von Ehrlich (2017), Effects of EU Regional Policy.
85 Während der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 waren die Auswirkungen auf das Pro-Kopf-Einkommen geringer, während die Beschäftigungseffekte größer waren als zuvor.
Infobox: Wirkungseffekte nationaler Regional- und Förderpolitik in Deutschland:
Die Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (GRW)“ ist ein zentraler Baustein der regionalen Wirtschaftspolitik in Deutschland. Seit 1969 fördert die GRW rückständige Gebiete in ihrem wirtschaftlichen Anpassungsprozess. Ziel der Regionalpolitik im Rahmen der GRW ist es, strukturschwache Regionen zu unterstützen, Standortnachteile auszugleichen, die Investitionstätigkeit von Unternehmen in diesen Gebie-ten zu stärken und Anreize zur Schaffung von Einkommen und Beschäftigung zu schaffen. Im Mittelpunkt der GRW stehen deshalb die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen so-wie von wirtschaftsnaher kommunaler Infrastruktur. In der Zeit von 1995 bis 2014 wurden GRW-Mittel in Höhe von insgesamt fast 41 Milliarden Euro (Bundes- und Landesmittel) bewil-ligt, davon etwa 70 % für Investitionen der gewerblichen Wirtschaft und 30 % für Investitionen in die gewerbenahe kommunale Infrastruktur. Evaluationsstudien kommen zu positiven Er-gebnissen der GRW. Geförderte Betriebe seien häufiger in forschungsintensiven Branchen tä-tig und die Beschäftä-tigten seien besser qualifiziert. Zudem würden geförderte Unternehmen in Ostdeutschland einen substantiellen Wachstumsvorsprung gegenüber nicht-geförderten Be-trieben aufweisen.86
Zonenrandgebietsförderung als „natürliches Experiment“:
Als ein spezifischer Fall der deutschen Regionalpolitik gilt die sog. Zonenrandgebietsförde-rung von 1971 bis 1994. Die Tatsache, dass die Zuweisung zum Zonenrandgebiet auf Basis eines 40-Kilometer-Schwellenwertes in Entfernung zur DDR festgelegt worden ist, macht es möglich, geförderte und nicht-geförderte Gemeinden zu vergleichen, die in ihren Merkmalen wie Einkommen, Bevölkerung, Firmendichte ansonsten sehr ähnlich sind. Die jährliche För-derintensität war sehr hoch und das Zonenrandgebiet erhielt eine drei- bis fünfmal so hohe Förderung aus GRW-Mitteln wie die anderen Gemeinden in Westdeutschland. Die zufällige Einteilung der Gemeinden in geförderte und nicht-geförderte Gebiete aufgrund ihrer geogra-phischen Distanz zur DDR macht die Identifikation der Wirkungseffekte der Zonenrandförde-rung möglich. Wenn Einkommen, Produktivität, BevölkeZonenrandförde-rungs- oder Firmendichte in den geför-derten Gemeinden deutlich im Vergleich zu den nicht-geförgeför-derten Gemeinden zunehmen, können diese Diskontinuitäten als kausale Wirkungseffekte der Zonenrandförderung interpre-tiert werden. In der Tat stellen Seidel/von Ehrlich solche Effekte fest. Ihre Ergebnisse zeigen einen sprunghaften Anstieg wirtschaftlicher Aktivitäten im Zonenrandgebiet, die überdies nach Beendigung der Förderung nach 1994 nicht abgenommen haben.87
Kritische Bewertungen zu den Wirkungseffekten der EFRE-Förderung:
Andere Studien kommen zu einer kritischeren Einschätzung der Leistungen der Kohäsionspolitik und den Strukturfonds. Zwar weisen Wissenschaftler des Instituts der Deutschen Wirtschaft in Köln darauf hin, dass ein Konvergenzprozess in den EU-15-Ländern im langfristigen Vergleich zwi-schen 1950 und 2012 feststellbar sei. Gemäß der neoklassizwi-schen Wachstumstheorie erzielten europäische Staaten mit einem geringeren Ausgangsniveau des BIP-Pro-Kopf höhere durch-schnittliche Wachstumsraten, als Länder mit einem höheren BIP-Pro-Kopf. Folglich konnten die weniger entwickelten südeuropäischen Länder zum Entwicklungsniveau der nordeuropäischen Länder aufschließen und erreichten schließlich die sogenannte Beta-Konvergenz.88 Der feststell-bare Konvergenzprozess zwischen den europäischen Ländern sei aber zu einem Ende
86 Bade, Eickelpasch (2011), Fördermittel für strukturschwache Gebiete: Die erfolgreiche 26-Milliarden-Euro-Subvention, DIW Berlin.
87 Seidel, von Ehrlich (2015), Langfristige Effekte der Regionalpolitik, Ifo Dresden 22 (3), S. 20-28.
88 Goecke, Hüther (2016), Regional Convergence in Europe, in: Intereconomics (51/3), S. 165-171. Der Begriff Beta-Konvergenz be-deutet, dass ärmere Länder, langfristig betrachtet, höhere Wachstumsraten als reichere Länder aufweisen und somit zum Wohl-standsniveau der reicheren Länder aufschließen.
gekommen. Vor allem infolge der Wirtschaftskrise, die im Jahr 2008 einsetzte, kehrte sich die Konvergenzentwicklung in eine Divergenzentwicklung um. Der Befund der zunehmenden Diver-genz gelte nicht nur für die EU-Mitgliedsländer, sondern auch für die europäischen Regionen, wie eine Untersuchung auf der Ebene der NUTS-3 (ca. 1300 Regionen) zeige.89 Exemplarisch hat der Wiener Historiker Phillip Ther die Entstehung neuer regionaler Disparitäten in Ländern wie Polen oder Ungarn seit dem Fall des Eisernen Vorhangs dargelegt. Boom-Regionen um Warschau oder Budapest, die als ökonomische Zentren ausländische Direktinvestitionen und Humankapital an-ziehen, stehen, von den Hauptstädten nicht weit entfernt, ländlichen Regionen gegenüber, die von dramatischen Abwanderungsbewegungen, demographischen Alterungsprozessen und vom Rückgang lokaler Wertschöpfungsketten betroffen sind.90
Zur Frage der Effektivität der eingesetzten Fördermittel kommen Gutachten des Wissenschaftli-chen Beirats des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie sowie des Zentrums der Europä-ischen Wirtschaftsforschung zu kritEuropä-ischen Befunden. Die Autoren kritisieren mit Blick auf die Strukturpolitik vor allem die abnehmenden Grenzerträge der Ausgaben, ein Crowding-out von pri-vaten Investitionen sowie die unzureichenden Absorptionsfähigkeiten von lokalen Verwaltun-gen.91 In Bezug auf die langfristigen Wachstumseffekte kommt die Studie des ZEW zu der Schlussfolgerung, dass ein großer Teil der eingesetzten Finanzmittel in der Förderperiode 2007-2013 keine oder nur wenige Auswirkungen auf wirtschaftliches Wachstum gehabt habe.92 Als Grund dieses Befundes, der sich vor allem auf süd- und südosteuropäische Regionen bezieht, wird die Projektauswahl in den geförderten Regionen sowie die mangelnde Effizienz der einge-setzten Fördermittel kritisiert und es wird darauf hingewiesen, dass lokale Wachstumseffekte nur in den Regionen mit „guter Humankapitalausstattung und einer effizienten Verwaltung“ zutage getreten seien.93 Geringe Wachstumseffekte in vielen hochentwickelten Regionen können aber auch einfach durch relativ geringe Finanzvolumina für geförderte Projekte bedingt sein.
Diese Erkenntnisse weichen im Prinzip nicht von den Schlussfolgerungen von Crescenzi et al.
(s.u., Erfolgsdeterminanten) ab, machen aber kaum valide Aussagen zur Kausalität zwischen Förderimpuls der Strukturpolitik und den resultierenden Wachstumseffekten. Auch die Schlussfolgerung einer Studie des RWI-Leibnitz Institut für Wirtschaftsforschung, wonach die Ver-teilung von Strukturfonds negativ mit regionalem Wachstum korreliere und dass sich benach-barte Regionen gegenseitig private Investoren abwerben würden („policy induced spatial competi-tion among neighboring regions“), verkennt die Intencompeti-tion der europäischen Regionalförderung.94 Bei der Kohäsionspolitik steht in erster Linie nicht die Wirkung auf den Gesamtstaat und seine Wachstums- und Wettbewerbssituation im Vordergrund. Es ist vielmehr die explizite Absicht, strukturschwache und rückständige Regionen mittels einer wirkungsvollen Kohäsionspolitik nach-haltig zu unterstützen.
89 Busch (2018), Kohäsionspolitik in der Europäischen Union, Bestandsaufnahme und Neuorientierung, IW-Analysen (121).
90 Philipp Ther (2016), Europe since 1989, A History, Princeton.
91 Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi (2015), Gutachten, Regionale Wirtschaftsförderung, S. 21. Dieses Gutachten berücksichtigt allerdings nicht die vollständige empirische Literatur zu den Auswirkungen der Kohäsionspolitik. Zur Frage der Absorptionsfähigkeit der kohäsionspolitischen Mittel hat die Konrad-Adenauer-Stiftung eine Fallstudie zu Griechenland vorgelegt: Konrad-Adenauer-Stif-tung-Griechenland (Hrsg.), „Beyond Absorption“, The Impact of EU Structural Funds on Greece, Sankt Augustin/Berlin 2016.
92 Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (2012), Growth-Enhancing Expenditure in EU Cohesion Spending from 2007-2013.
Jedoch können die Ergebnisse diese Studie aufgrund der kleinen Anzahl an Untersuchungsfällen kaum verallgemeinert werden. So wurde nur jeweils eine Region – zwei im deutschen Fall - in acht EU-Mitgliedsstaaten näher in den Blick genommen. Zudem wird die Fallauswahl nicht näher begründet. So wird nur Molise, die zweitkleinste Region Italiens, stellvertretend für ganz Italien, welches in absoluten Zahlen zweitgrößte Empfängerland von Kohäsionsmitteln in Europa ist, in die Betrachtung miteinbezogen.
93 Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi (2015), Gutachten, Regionale Wirtschaftsförderung, S. 21.
94 Breidenbach, Mitze, Schmidt (2016), EU Structural Funds and Regional Income Convergence – a sobering experience, Ruhr Eco-nomic Papers #608.
3.2.2 Erfolgsdeterminanten für die Effektivität der Strukturpolitik
Auch wenn die genauen Auswirkungen der Kohäsionspolitik und Strukturfonds in den Zielgebie-ten teilweise unklar sind, herrscht ein Konsens in Forschung und Evaluationspraxis darüber, dass die Wirksamkeit öffentlicher Investitionen und exogener Politikinterventionen von günstigen sozio-ökonomischen und räumlichen Rahmen- und Ausgangsbedingungen in den Zielgebieten abhängig ist. Defizite regulatorischer, administrativer oder institutioneller Art stellen Hindernisse für die Um-setzung von Politikmaßnahmen im Rahmen der Kohäsions- und Strukturpolitik in den zu fördern-den Ländern oder Regionen dar. Im Umkehrschluss können effiziente Verwaltungsstrukturen, funktionierende Rechtsstaatlichkeit und gute Regierungsführung im Zusammenspiel mit „Ex-ante-Konditionalitäten“ die Wirksamkeit der Kohäsionspolitik maßgeblich erhöhen.95 Aber auch sogenannte „weiche“ Faktoren gesellschaftlicher, kultureller oder räumlicher Natur – zu nennen sind sozialer Zusammenhalt oder die Ausstattung der Regionen mit „territorialem Kapital“ – kön-nen die Ergebnisse der Kohäsionspolitik positiv beeinflussen (vgl. .Abbildung 21). Zuletzt scheint die Fokussierung der Kohäsionspolitik auf wenige Förderbereiche und thematische Ziele ein ent-scheidender Faktor zu sein. So schreibt der Wirtschaftsgeograph Crescenzi, dass die Konzentra-tion der kohäsionspolitischen Finanzmittel („effective targeting“) die wesentlichen Faktoren seien („most critical factors conditioning the overall effectiveness, and the success and failures in terms of achievements of Cohesion Policy“).96