2 Sparkassen als Untersuchungsgegenstand
2.1 Charakteristika öffentlich-rechtlicher Sparkassen
2.1.4 Subsidiaritätsprinzip - Arbeitsteilung innerhalb der Sparkassenorganisation
Ein weiteres Wesensmerkmal, das Sparkassen von ihren Konkurrenten unter-scheidet, ist die Integration in eine Verbundorganisation. Jede Sparkasse ist Be-standteil und Basiselement der historisch gewachsenen Sparkassen-Finanzgruppe (SFG). Die SFG umfasst dabei im Wesentlichen die öffentlich-rechtlich organisierten Kredit-, Finanz- und Versicherungsinstitute, sowie die zugehörigen Verbände und eine Vielzahl von weiteren unterstützend wirkenden Spezialinstitutionen, wie z.B. den Sparkassenverlag oder die FinanzInformatik.
Der Kern der SFG kann in einen operativen Banken- und Versicherungs- sowie den Verbandsbereich unterteilt werden.
Insgesamt zählten am 31.12.2009 rund 620 Unternehmen mit etwa 366.500 Mitarbeitern zur Sparkassenorganisation. Das Geschäftsvolumen im Jahr 2009 belief sich auf 3.410 Mrd. €, von denen über 80% auf die Bilanzsumme der
Sparkassengesetze der Länder entsprechend modifiziert und die Anstaltslast durch eine „Unterstützungspflicht“ ersetzt. So sieht beispielswiese das Nieder-sächsische Sparkassengesetz (NspG) in §5 in Absatz 1 vor, dass „der Träger (…) die Sparkasse bei der Erfüllung ihrer Aufgaben mit der Maßgabe (unter-stützt), dass ein Anspruch der Sparkasse gegen den Träger oder eine sonstige Verpflichtung des Trägers, der Sparkasse Mittel zur Verfügung zu stellen, nicht besteht“. In Absatz 2 wird die Gewährträgerhaftung ausgeschlossen: „Der Trä-ger der Sparkasse haftet nicht für deren Verbindlichkeiten.“
Im Unterschied zu den Haftungsregelungen hat sich jedoch die Rechtsform der AöR bis heute erhalten. Öffentlich-rechtliche Sparkassen sind somit sich selbst verwaltende, rechtsfähige juristische Personen mit eigenem Vermögen.
Sie besitzen keine Eigentümer sondern Anstaltsträger. Die zulässigen Anstalts-träger sind in den Sparkassengesetzen der Länder festgelegt. In der Regel han-delt es sich um Gemeinden, Städte, Gemeindeverbände, Landkreise oder auch Zweckverbände.
2.1.4 Subsidiaritätsprinzip - Arbeitsteilung innerhalb der Sparkassenorganisation
Ein weiteres Wesensmerkmal, das Sparkassen von ihren Konkurrenten unter-scheidet, ist die Integration in eine Verbundorganisation. Jede Sparkasse ist Be-standteil und Basiselement der historisch gewachsenen Sparkassen-Finanzgruppe (SFG). Die SFG umfasst dabei im Wesentlichen die öffentlich-rechtlich organisierten Kredit-, Finanz- und Versicherungsinstitute, sowie die zugehörigen Verbände und eine Vielzahl von weiteren unterstützend wirkenden Spezialinstitutionen, wie z.B. den Sparkassenverlag oder die FinanzInformatik.
Der Kern der SFG kann in einen operativen Banken- und Versicherungs- sowie den Verbandsbereich unterteilt werden.
Insgesamt zählten am 31.12.2009 rund 620 Unternehmen mit etwa 366.500 Mitarbeitern zur Sparkassenorganisation. Das Geschäftsvolumen im Jahr 2009 belief sich auf 3.410 Mrd. €, von denen über 80% auf die Bilanzsumme der
Sparkassen (1.073 Mrd. €, 31,5%) und Landesbanken (1.689 Mrd. €, 49,5%) entfällt.11 (DSGV [2010a]).
Die Basis und Keimzelle des Verbundes stellen die 431 kommunalen und freien Sparkassen (Stand 31.12.2009). Die Sparkassen und deren Träger sind in 12 regionalen Landesverbänden organisiert.12 Die Landesverbände wiederum sind zusammen mit den Bundesländern an den sieben verbliebenen Landes-bankkonzernen beteiligt, die ebenfalls zur SFG gehören.13 Regionalverbände und Landesbanken tragen schließlich den Deutschen Sparkassen- und Giroband (DSGV), den DachverGiroband der Sparkassen-Finanzgruppe. Der DSGV ver-tritt die Interessen der SFG, er koordiniert die Willensbildung innerhalb der Gruppe und ist für die grundsätzliche strategische Ausrichtung verantwortlich (Lütke-Uhlenbrock [2007] 15; Gärtner [2008] 111; DSGV [2010a]; Ashauer [2005] 19,24).
Die grundlegende Struktur des Kerns der SFG sowie die wesentlichen Betei-ligungs- und Trägerverhältnisse können Abbildung 1 entnommen werden.
11 Zum Vergleich: Das größte deutsche private Kreditinstitut, die Deutsche Bank, verfügte zum 31.12.2009 über eine Bilanzsumme 1.501 Mrd. € und beschäftigte 77.503 Mitar-beiter, davon 27.321 in Deutschland (Deutsche Bank [2010] 12).
12 Zusätzlich existiert noch der Verband der Deutschen Freien Öffentlichen Sparkassen e.V., der außerordentliches Mitglied des DSGV ist.
13 Im Landesbankensektor gab es im letzten Jahrzehnt und gerade auch in jüngster Zeit – bedingt durch die Finanzkrise- große Umwälzungen. Hierzu zählen Übernahmen, Fusi-onen und der Einstieg von privaten Gesellschaftern (bei der HSH-Nordbank). Nichts desto trotz halten Sparkassen bzw. deren Zweckorganisationen und Verbände immer noch erhebliche Anteile an den verbliebenen Instituten. Einen Überblick über die aktu-elle Situation der Landesbanken liefert z.B. Schrooten [2010].
Banken- und Versicherungsbereich Verbandsbereich Träger Institution
Nationa-ler und regionaler
Bereich Länder
Landesbanken
DSGV
DEKA-Bank
12 regionale Sparkassen-verbände
Verband der Freien Sparkassen 10 Landes-
bausparkassen 11 Öffentliche Erstversicherer
Lokaler Bereich
Städte, Gemein-den
431 Sparkassen
Abbildung 1: Grundlegende Struktur der Sparkassen-Finanzgruppe (SFG) (Stand 31.12.2009); Quelle: Eigene erweiterte Darstellung nach Gärtner [2008] 111
Bei der SFG handelt es sich somit um einen nur teilweise hierarchisch ge-gliederten Verbund selbstständig und arbeitsteilig arbeitender Institutionen, der gekennzeichnet ist durch komplexe, in der Regel dualistische Beteiligungs- bzw.
Trägerverhältnisse. Dies wird deutlich, wenn man die restlichen drei wichtigen Kerninstitutionen der SFG, d.h. die öffentlichen Bausparkassen und Versicherer, sowie die DEKA-Bank, betrachtet. Gemeinsame Anteilseigner der 10 Landes-bausparkassen sind in der Regel die Landesbanken und Regionalverbände. Die regionalen Sparkassen- und Giroverbände sind zusätzlich die wesentlichen Trä-ger bzw. Eigentümer fast aller öffentlichen Versicherer. Die DEKA-Bank, die u.a. standardisierte Anlageprodukte (i.d.R. Fonds) für den Sparkassensektor entwickelt, anbietet und verwaltet, befindet sich im Besitz von Landesbanken und DSGV.
Banken- und Versicherungsbereich Verbandsbereich
Abbildung 1: Grundlegende Struktur der Sparkassen-Finanzgruppe (SFG) (Stand 31.12.2009); Quelle: Eigene erweiterte Darstellung nach Gärtner [2008] 111
Bei der SFG handelt es sich somit um einen nur teilweise hierarchisch ge-gliederten Verbund selbstständig und arbeitsteilig arbeitender Institutionen, der gekennzeichnet ist durch komplexe, in der Regel dualistische Beteiligungs- bzw.
Trägerverhältnisse. Dies wird deutlich, wenn man die restlichen drei wichtigen Kerninstitutionen der SFG, d.h. die öffentlichen Bausparkassen und Versicherer, sowie die DEKA-Bank, betrachtet. Gemeinsame Anteilseigner der 10 Landes-bausparkassen sind in der Regel die Landesbanken und Regionalverbände. Die regionalen Sparkassen- und Giroverbände sind zusätzlich die wesentlichen Trä-ger bzw. Eigentümer fast aller öffentlichen Versicherer. Die DEKA-Bank, die u.a. standardisierte Anlageprodukte (i.d.R. Fonds) für den Sparkassensektor entwickelt, anbietet und verwaltet, befindet sich im Besitz von Landesbanken und DSGV.
Subsidiaritäts- und Dezentralitätsprinzip
Sparkassen sind grundsätzlich vor Ort in Ihrer Entscheidungskompetenz unab-hängig und autonom. Sie besitzen jedoch schon alleine aufgrund ihrer regiona-len Beschränkungen relativ kleine Betriebsgrößen und verfügen in der Regel nicht über ausreichend Ressourcen, alle Elemente des modernen Bankgeschäfts eigenständig und effizient durchzuführen sowie die Vielzahl der gängigen Fi-nanzdienstleistungen einer Universalbank kostengünstig vor Ort anzubieten. Aus diesem Grund ist die Integration in einen Verbund für die Sparkassen äußerst vorteilhaft. So führt bspw. Buchmann [2001] 578 aus: „Das Verbundsystem bie-tet einzelnen Sparkassen (…) alle Vorteile eines Großunternehmens, sichert aber die Vorzüge einer regional eingebundenen flexiblen Organisationseinheit.“ Bei der Zusammenarbeit und der Aufgabenverteilung innerhalb des Verbunds gilt das Subsidiaritäts- und Dezentralitätsprinzip. Die Kompetenzen für die Ge-schäftspolitik (z.B. hinsichtlich der Marktbearbeitung und Kundenbetreuung) liegen grundsätzlich dezentral auf der Ebene der Sparkassen, die das „Gesicht“
der SFG vor Ort sind (Lütke-Uhlenbrock [2007] 15). Sofern dabei eine Aufgabe von den Sparkassen nicht mehr effizient durchzuführen ist, werden die hierfür notwendigen Aktivitäten von der nächsthöheren Stufe bzw. von einer speziali-sierten Verbundinstitution durchgeführt.
Die Integration in die Verbundorganisation unter der Prämisse des Subsidia-ritätsprinzips führt tendenziell zu Kostendegressionseffekten, die positive Aus-wirkungen auf die Ertragslage haben und den Sparkassen eine konkurrenzfähige Position im Wettbewerb mit ihren privaten und genossenschaftlichen Konkur-renten verschaffen. Die entstehenden Skaleneffekte durch die Zentralisierung des Mengengeschäfts und Auslagerung von bestimmten Aktivitäten in Koopera-tionen und Service-Gesellschaften sind dabei allerdings noch nicht vollkommen ausgeschöpft.14
Das Subsidiaritätsprinzip regelt also insbesondere die vertikale Arbeitstei-lung, d.h. die Kompetenzabgrenzung zwischen den einzelnen Elementen und Stufen der Sparkassenorganisation. Dies betrifft insbesondere die regional
14 Ellgering [2002] 39ff. gibt einige Beispiele zu bislang ungenutzten Potentialen. Die verstärkte Nutzung von Verbundvorteilen führt zwangsläufig auch zu einer zunehmen-den Standardisierung und Uniformität, die mittelfristig die Aufrechterhaltung der ext-rem unterschiedlichen Betriebsgrößen, der lokalen Identität und letztlich die Hoheit und Selbstständigkeit der örtlichen Sparkassen gefährden könnte. Für eine Diskussion des Spannungsfelds „Kostendegression durch Menge“ vs. „Unternehmertum vor Ort“ siehe z.B. Ellgering [2002] 36ff..
gen Sparkassen und die Verbundinstitutionen. Sparkassen sind dabei Ansprech-partner und selbstständige Geschäfts- und Vertriebseinheiten vor Ort mit großer Marktkenntnis. Sie nutzen, soweit möglich, das Verbundsystem zur Abwicklung des Mengengeschäfts im Back-Office-Bereich und hinsichtlich besonderer Pro-dukte und Dienstleistungen, die sie nicht selber anbieten bzw. erbringen kön-nen.15 So hielten bislang bspw. die Landesbanken traditionell spezialisierte Kompetenzen im Bereich des Wertpapier- und Auslandsgeschäft vor und haben in der Funktion von „Sparkassenzentralbanken“ die Zahlungsverkehrsabwick-lung rationalisiert sowie den Liquiditätsausgleich zwischen den Sparkassen maßgeblich organisiert (Gärtner [2008] 111).
Im Gegensatz zur vertikalen Arbeitsteilung durch das Subsidiaritätsprinzip beschreibt die horizontale Arbeitsteilung, die nachfolgend in Abschnitt 2.1.5.1 zum Regionalprinzip skizziert wird, die räumliche Begrenzung und Aufteilung der Geschäftstätigkeit auf bestimmte Regionen und die damit verbundene Ein-schränkung des Wettbewerbs zwischen den Sparkassen.