Mit den Armuts- und Reichtumsberichten seit 2001 hat die Bundesregierung das Bewusstsein für die Notwendig-keit des sozialen Zusammenhalts und die Aktivitäten zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung deut-lich gestärkt und vertieft. Auf Grund der föderalen Struk-tur Deutschlands wird die nachhaltige Vermeidung von Armut und das Ziel der sozialen Integration jedoch nur durch gemeinsame Aktivitäten auf allen staatlichen Ebe-nen und gemeinsam mit allen Akteuren der Zivilgesell-schaft zu erreichen sein.
Auf den einzelnen Ebenen konnten in den vergangenen Jahren Fortschritte erzielt werden, wie die Sozialbericht-erstattung auch in Ländern und Kommunen belegt. Doch müssen diese Anstrengungen weiter verstärkt, besser ver-netzt und aufeinander abgestimmt werden.
Eine sowohl die Fachebenen als auch die föderalen Struk-turen überspannende Strategie zur Armutsvermeidung in
den verschiedenen Teilhabebereichen könnte die funktio-nale Aufgabenverteilung unter den Akteuren überwinden und Synergieeffekte ausnutzen. Angelehnt an den Natio-nalen Integrationsplan sollten Handlungsfelder sowie der Beitrag der betroffenen Ebenen und Akteure der Zivilge-sellschaft festgelegt werden.
Teil B: Einleitung
Mit dem 3. Armuts- und Reichtumsbericht setzt die Bundesregierung die 2001 begonnene Bestandsauf-nahme der sozialen Lage in Deutschland fort. Sie schafft damit die notwendige Basis für eine fundierte Politik zur Stärkung der sozialen Gerechtigkeit und zur Verbes-serung gesellschaftlicher Teilhabe.1 Die Analyse basiert auf der statistisch-empirischen Erfassung der gesell-schaftlichen Realität in Deutschland mit ihren Gegenpo-len Armut und Reichtum. Neben der Entwicklung von Einkommen und Vermögen werden die zentralen Trends und Herausforderungen in den Bereichen Erwerbsbetei-ligung, Bildung, Familie und Kinder, Gesundheitsver-sorgung, Wohnen und politische Partizipation beschrie-ben. Darüber hinaus stehen Personengruppen im Fokus, die in besonderem Maße beeinträchtigt sind (Teil C).
Gleichzeitig legt der Bericht die politischen Maßnah-men der Bundesregierung dar, die Armut und sozialer Ausgrenzung entgegenwirken, eine gerechtere Vertei-lung ökonomischer Ressourcen erreichen sowie Teilha-bechancen für alle Mitglieder der Gesellschaft eröffnen sollen (Teil D).2
Konzeption der Berichterstattung
Das Konzept der Teilhabe- und Verwirklichungschancen des Nobelpreisträgers Amartya Sen bildete in Verbin-dung mit dem Lebenslagenansatz bereits im 2. Armuts-und Reichtumsbericht die konzeptionelle GrArmuts-undlage.
Beide Ansätze erweitern die Bemessung der Wohlstands-position über traditionelle Einkommensanalysen hinaus auf Lebenslagedimensionen wie Gesundheit, Bildung oder Wohnen. Es wird dabei an den beobachteten Unter-schieden der Lebenslagen und damit den Teilhabeergeb-nissen angesetzt. Das Konzept der Teilhabe- und Ver-wirklichungschancen fragt darüber hinaus auch danach, inwiefern diese Unterschiede auf ungleiche Verwirkli-– Förderung wechselseitiger Akzeptanz: Mit
jähr-lich bis zu 500 gemeinwesenorientierten Projekten wird das Zusammenleben von Zuwanderern und Ein-heimischen in Zusammenarbeit mit zahlreichen Ver-bänden, Migrantenorganisationen, Stiftungen, Initia-tiven sowie Behörden auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene gestärkt. Da Frauen häufig Mo-tor der Integration in ihren Familien sind, wird ein Schwerpunkt der Förderung auf Projekte gelegt, die ihre Selbsthilfekräfte stärken.
– Gesetz zur weiteren Stärkung des bürgerschaftli-chen Engagements: Mit dem rückwirkend zum 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Gesetz wird das Gemeinnützigkeits- und Spendenrecht großzügiger ausgestaltet. Spender, Stiftungen, Vereine, Übungs-leiter und die Spendenbereitschaft insgesamt werden gezielt unterstützt.
– Rechtsanspruch auf Persönliches Budget: Seit 1. Ja-nuar 2008 haben Menschen mit Behinderungen den Rechtsanspruch auf ein trägerübergreifendes persön-liches Budget. Ein flankierendes Strukturverstär-kungsprogramm für bestimmte Formen des Persönli-chen Budgets (Teilhabe am Arbeitsleben, Teilhabe behinderter Kinder) fördert die Inanspruchnahme.
– Zielvereinbarungen zur Barrierefreiheit: Ver-bände und Unternehmen sollen durch die Bündelung von Ressourcen und Beratungskompetenzen beim Abschluss von Zielvereinbarungen unterstützt wer-den, um Barrierefreiheit auch außerhalb des öffentli-chen Rechts zu verankern.
– Ratifizierung des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte behinderter Menschen in Zusammenarbeit mit den Ländern und den Organisa-tionen behinderter Menschen ist bis Ende 2008 beab-sichtigt.
1 Mit dem 3. Armuts- und Reichtumsbericht setzt die Bundesregierung den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 29. Januar 2000 (sie-he Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung, Bundestagsdrucksache 14/2562) und vom 19. Okto-ber 2001 um (Plenarprotokoll 14/196), regelmäßig in der Mitte einer Legislaturperiode einen Armuts- und Reichtumsbericht zu erstellen.
In der Koalitionsvereinbarung vom 11. November 2005 ist festgehal-ten, dass die Berichterstattung fortgeführt und weiterentwickelt wer-den soll. Siehe 2. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregie-rung, als PDF-Dokument abrufbar über die Internetseite des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, http://www.bmas.de/
coremedia/generator/10070/lebenslagen__in__deutschland__der__
2__armuts__und__reichtumsbericht__der__bundesregierung.html, Bonn 2005.
2 Redaktionsschluss war der 19. Juni 2008.
chungschancen zurückzuführen sind.3 Ziel sozialstaatli-chen Handeln ist es, Ungleichheiten bereits bei den zur Verfügung stehenden Chancen zu reduzieren. Alle müs-sen die Chance erhalten, ihre individuellen Möglichkei-ten auszuschöpfen.
Hiermit wird das erweiterte Verständnis der Berichterstat-tung deutlich, nicht nur nach den verfügbaren materiellen Ressourcen und Rechtsansprüchen zu fragen, sondern auch danach, ob daraus auch faktisch verbesserte Chan-cen resultieren. Aus TeilhabechanChan-cen werden Verwirkli-chungschancen, wenn zu individuellen Potenzialen entsprechend förderliche gesellschaftliche Realisierungs-chancen hinzukommen, die eine Person tatsächlich in die Lage versetzen, von der eröffneten Teilhabechance Ge-brauch zu machen.4 Entscheidend sind hier etwa die Aus-gestaltung der sozialen Sicherungssysteme und des Bil-dungssystems, aber auch die Lage auf dem Arbeitsmarkt und durchlässige Gesellschaftsstrukturen. Nach Amartya Sen stellt Armut dabei einen Mangel an Verwirkli-chungschancen dar, Reichtum dagegen ein sehr hohes Maß an Verwirklichungschancen.
Gleichzeitig wird man daran festhalten müssen, dass in unserer Gesellschaft der sozialen Marktwirtschaft der in-dividuelle Mangel an ökonomischen Ressourcen ein be-sonderes Gewicht hat.5 Die Überwindung materieller Ar-mut hat daher Priorität. Allerdings geht es dabei nicht ausschließlich um die Gewährung finanzieller Hilfeleis-tungen. Dauerhafte Abhängigkeit von staatlicher Für-sorge führt zur Verfestigung von Armut über Generatio-nen hinweg und muss vermieden werden. Entscheidend für den Erfolg einer solchen Politik ist eine wirksame Ak-tivierungspolitik mit Angeboten etwa für Betreuung, Bil-dung und WeiterbilBil-dung, um die Beteiligten zu befähigen, so weit wie möglich vom Bezug von Transferleistungen unabhängig zu werden.
Der Begriff der Teilhabe umschreibt auch gesellschaftli-che Zugehörigkeit und gibt Anhaltspunkte, ab wann der Zusammenhalt einer Gesellschaft gefährdet ist. Wenn be-stimmte Personengruppen über längere Zeit vom gesell-schaftlichen Leben ganz oder teilweise ausgeschlossen sind, steht der soziale Frieden auf dem Spiel. Um dies zu
vermeiden, bedarf es langfristig gesellschaftlicher Maß-stäbe für relevante Lebensbereiche, die beschreiben, wo-von niemand ausgeschlossen sein soll.6
Weiterentwicklung der Berichtsstruktur
Die Struktur des Berichtes wurde für die bessere Lesbar-keit gegenüber früheren Berichten gestrafft. Die Ausfüh-rungen zur Einkommens- und Vermögenssituation bein-halten auch die einkommensrelevanten Ausführungen zu den Mindestsicherungssystemen sowie die Überschul-dungsproblematik. Vertiefende Analysen erfolgen in Be-reichen, in denen mit Blick auf die Gewährung von Chan-cen besondere Herausforderungen liegen, insbesondere bei den Armutsgefährdungen von Kindern und Erwerbs-tätigen.
Die bereits in früheren Berichten verwendeten Indikato-ren wurden um IndikatoIndikato-ren erweitert, die für die Beurtei-lung von Teilhabe- und Verwirklichungschancen aussage-kräftig sind und wissenschaftlich überprüft wurden.7 Diese bauen auf europäisch vereinbarten Standards zur sozialen Eingliederung (Laeken-Indikatoren) auf, wurden vorab mit den Ressorts abgestimmt und mit den Berater-gremien diskutiert.
Damit ist ein erster Schritt hin zu einem Gesamttableau von handhabbaren Kennzahlen zur Messung von Teil-habe- und Verwirklichungschancen getan, das gleichwohl weiterentwickelt werden muss. Es besteht derzeit aus:
15 Armuts-Indikatoren (A.1. bis A.15.), 6 Reichtums-Indikatoren (R.1. bis R.6.) sowie
7 Querschnitts-Indikatoren (Q.1. bis Q.7.), die entwe-der beide Bereiche darstellen oentwe-der als Hintergrundin-formation dienen.
Neue Akzente werden durch die Verwendung von Indika-toren für einen Zeitraum von etwa zehn Jahren bis an den aktuellen Rand gesetzt. Allerdings variieren die analy-sierten Zeiträume für einzelne Indikatoren je nach verfüg-barer Datenlage. Als Datenbasis werden vor allem die amtliche europäische Statistik zu Einkommens- und Le-bensverhältnissen (EU-SILC), die Einkommens- und Ver-brauchsstichprobe (EVS) und der Mikrozensus genutzt.
Darüber hinaus werden ergänzend das Sozio-oekonomi-sche Panel (SOEP) sowie geeignete Einzelerhebungen und Studien zu bestimmten Fragestellungen herangezo-gen.
Forschungsstand zu Reichtum verbessert
Die Koalitionsvereinbarung vom 11. November 2005 be-auftragte die Bundesregierung, Forschungsdefizite im Rahmen der Armuts- und Reichtumsberichterstattung ab-zubauen, insbesondere in Bezug auf Reichtum und die
3 Vgl. Volkert, J./Klee, G./Kleimann, R./Scheurle, U./Schneider, F.:
Operationalisierung der Armuts- und Reichtumsmessung, Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Gesundheit und Soziales, Tü-bingen 2003; sowie Arndt, Ch./Dann, S./Kleimann, R./Strotmann, H./
Volkert, J.: Das Konzept der Verwirklichungschancen (A. Sen) – Em-pirische Operationalisierung im Rahmen der Armuts- und Reich-tumsmessung, in: Endbericht zur Machbarkeitsstudie, Tübingen 2006; sowie Bartelheimer, P.: Politik der Teilhabe – Ein soziologi-scher Beipackzettel, in: Fachforum Analysen und Kommentare, Heft 1, 2007; sowie Kronauer, M.: Neue soziale Ungleichheiten und Unge-rechtigkeitserfahrungen: Herausforderungen für eine Politik des So-zialen, in: WSI Mitteilungen, Heft 7, Düsseldorf 2007, S. 365–379;
sowie 2. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, als PDF-Datei verfügbar auf der Internetseite des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, S. XIX.
4 Diese Ausführungen zur Operationalisierung des Konzepts der Teil-habe- und Verwirklichungschancen basieren auf den Überlegungen von Bartelheimer, P. (2007).
5 So auch Alt, Ch./Beisenherz, G.: Armut und Persönlichkeit, in: Ju-gendpolitik, Heft 1, 2007, S. 10 ff.
6 Bartelheimer, P. (2007), a. a. O., S. 5.
7 Siehe Arndt, Ch./Dann, S./Kleimann, R./Strotmann, H./Volkert, J.
2006, a. a. O. Neben einer hinreichenden Aussagefähigkeit wurde da-bei auch Wert auf die Verfügbarkeit der Daten in einer umfassenden Datenquelle gelegt.
künftige Einkommens- und Vermögenssituation im Alter.
Dies ist mit mehreren Forschungsprojekten erfolgt, deren Ergebnisse in diesen Bericht einbezogen wurden.
Dabei lagen die Schwerpunkte auf der integrierten Ana-lyse der Einkommens- und Vermögensverteilung8, der Analyse der Steuerlastverteilung9 sowie der Untersu-chung der Entwicklungen von Vermögen und Einkom-men zukünftiger Rentnergenerationen.10 Darüber hinaus wurden mit dem laufenden Forschungsprojekt des Bun-desministeriums für Arbeit und Soziales „Einstellungen zum Sozialstaat“ Analysen über die Einstellungen der Be-völkerung zu Reichtum, Wohlstand und Ungleichheit in den Bericht einbezogen.11
Der am 29. November 2006 durchgeführte wissenschaft-liche Expertenworkshop12 zur Weiterentwicklung der Reichtumsberichterstattung der Bundesregierung machte deutlich, dass die Daten- und Erkenntnislage im Bereich des privaten Reichtums mit Blick auf besonders hohe Einkommen und Vermögen kurzfristig nur schwer zu ver-bessern ist. Darüber hinaus muss eine Analyse von Reich-tum auch privilegierte Zugänge zu Bildung und zu beruf-lichen Spitzenpositionen sowie Aspekte wie Macht und Einfluss umfassen. Zunächst hat eine Literaturstudie den Zusammenhang zwischen der Gewinnsituation von Un-ternehmen, der Einkommenserzielung von Führungskräf-ten und den Mechanismen zur Rekrutierung wirtschaftli-cher Führungseliten aufgearbeitet.13
Dialog mit den Betroffenen und den Aktiven vor Ort Bei allen Unterschieden der Armuts- und Reichtumsbe-richterstattung von Bund, Ländern und Kommunen zeigt sich, dass diese Art der Berichterstattung dazu beiträgt, die Diskussion über Armut und Reichtum zu versachli-chen und ein differenziertes Bild über die soziale Lage zu zeichnen. Die Sozialberichterstattung hat anhand der Kompetenzverteilung zwischen diesen drei Ebenen
je-weils andere Schwerpunkte und gewinnt in ihrer Zusam-menschau an Aussagekraft.
Die Bundesregierung hat mit den Beratungsgremien für die Armuts- und Reichtumsberichterstattung – Berater-kreis und wissenschaftliches Gutachtergremium – alle ge-sellschaftlich relevanten Akteure in die Berichterstattung eingebunden. Auch darüber hinaus wird der Dialog mit den Sozialpartnern und der Zivilgesellschaft fortgeführt.
Vor dem Hintergrund des strategisch ausgerichteten Pro-zesses zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgren-zung im Rahmen der Lissabon-Strategie hat die Bundes-regierung die Veranstaltungsreihe „FORTEIL – Forum Teilhabe und soziale Integration“ initiiert. Diese Veran-staltungsreihe zielt auf einen Austausch über Zielsetzun-gen, Ergebnisse und Perspektiven politischer Maßnahmen im Bereich der sozialen Integration mit allen föderalen Ebenen und der Zivilgesellschaft. Mit dem Forschungs-projekt „Infobörse Teilhabe und soziale Integration“ wur-den parallel dazu beispielhafte regionale und lokale Ini-tiativen und Aktivitäten im Bereich der sozialen Integration systematisch erfasst, aufgearbeitet und in ei-ner Datenbank im Internet bereitgestellt.14 Im Europäi-schen Jahr zur Bekämpfung von Armut und sozialer Aus-grenzung im Jahr 2010 will auch die Bundesregierung dazu beitragen, die Öffentlichkeit für die Problemlagen von Armut betroffener Menschen zu sensibilisieren. Es soll deutlich werden, dass Armut und Ausgrenzung die soziale und wirtschaftliche Entwicklung erheblich beein-trächtigen. Ziel des Europäischen Jahres wird es auch sein, die Bedeutung der kollektiven Verantwortung bei der Bekämpfung von Armut zu bekräftigen.
Der Dialog mit den Betroffenen selbst findet u. a. über die Plattform der Nationalen Armutskonferenz statt. Hier bie-tet sich ein Forum zum Austausch, aber auch zur Artiku-lation von Forderungen der von Armut betroffenen Men-schen an die Politik.15 Arme Menschen erlebten – so die Teilnehmer der Nationalen Armutskonferenz vom 16. Oktober 2007 – an vielen, auch versteckten Stellen, dass für sie das Schild „Eintritt verboten!“ gelte. Das rei-che von einer stark eingeschränkten Mobilität, über man-gelnde Hilfeleistung und Beratung von Behörden bis hin zu diskriminierender Medienberichterstattung.
Armut in unserem Land sollte kein hinzunehmendes Schicksal sein. Alle relevanten Akteure in Gesellschaft und Staat müssen ihren Beitrag zur Bekämpfung von Ar-mut und sozialer Ausgrenzung leisten und die Bemühun-gen der Betroffenen aus der Armutssituation
herauszufin-8 Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Berlin (DIW)/Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung Mannheim (ZEW)/Hauser, R./
Becker, I./:Integrierte Analyse der Einkommens- und Vermögensver-teilung, Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), Bonn 2008, im Erscheinen.
9 Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI Es-sen)/Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität Köln (FiFo): Der Zusammenhang zwischen Steuerlast- und Einkom-mensverteilung, Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), Bonn 2008, im Erscheinen.
10 empirica: Trends in der Entwicklung von Vermögen und Vermögen-seinkommen zukünftiger Rentnergenerationen, Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), Bonn 2008, im Erscheinen.
11 Vgl. Glatzer, W./Becker, J./Bieräugel, R./Hallein-Benze, G./Nüchter, O./Schmid, A.: Einstellungen der Bevölkerung zum Reichtum, Bun-desministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), Bonn 2008, im Er-scheinen.
12 Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.): Dokumen-tation – Weiterentwicklung der Reichtumsberichterstattung der Bun-desregierung – Experten-Workshop am 29. November 2006, Bonn 2007.
13 Noll, B./Volkert, J./Zuber, N.: Zusammenhänge zwischen Unterneh-mensverflechtungen und -gewinnen, Rekrutierung von Führungs-kräften und deren Einkommenssituation, Literaturstudie, Bundesmi-nisterium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), Bonn 2008, im Erscheinen.
14 http://www.bmas.de/coremedia/generator/19798/forschungsprojekt __A364.html.
15 Pressemitteilung der Nationalen Armutskonferenz vom 16. Oktober 2007. Unter der deutschen EU-Ratspräsidentschaft fand im Mai 2007 das 6. Europäische Treffen von Menschen mit Armutserfahrungen statt. Diese Treffen haben bereits eine gute Tradition, da sie seit 2001 jeweils durch die EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr durch-geführt werden. Damit wird Menschen mit Armutserfahrungen und Vertretern von Betroffenenverbänden die Möglichkeit des Erfah-rungsaustauschs gegeben und ihnen gleichzeitig ein Forum für den Dialog mit Vertretern von Regierungen der Mitgliedstaaten und euro-päischer Institutionen geboten.
den durch Hilfsangebote und Aktivierung unterstützen.
Über die föderalen Zuständigkeiten hinweg sollte eine ge-meinsame Strategie der Armutsprävention und -bekämp-fung entwickelt werden, die vernetzte Aktionen und eine funktionale Aufgabenverteilung ermöglicht.
Teil C: Entwicklungen und Herausforderungen Teilhabeformen
I. Gesamtwirtschaftliche