ROLLE KENIANISCHER NGOS AUF INTERNATIONALER EBENE .1 UNCCD und INCD

Die Konvention zur Bekämpfung der Desertifikation (UNCCD)¹, welche auf Artikel 12 der Riokonferenz (UNCED)² basiert, entstand in Sorge um Afrikas spezielle Schwie-rigkeiten in diesem Bereich. Nach zehn INCD-Verhandlungen³ trat die Desertifika-tionskonvention am 26. Dezember 1996 als legal bindendes Dokument in Kraft und wurde im Juni 1997 auch von Kenia ratifiziert. Die erste Conference Of Parties (COP-I), welche die effektive Implementierung der Konvention fördern soll, fand im Herbst 1997 in Rom statt. Die erste INCD-Verhandlung diente vor allem dem Austausch technischer Informationen zu verschiedenen Desertifikationsaspekten sowie Struktur und Elementen der Konvention. Die zweite INCD-Verhandlung stellte erstmals einen vorläufigen Konventionstext zusammen und stimmte der Ausarbeitung einer Resolu-tion on Urgent AcResolu-tion for Africa⁴ zu. Erst während der dritten INCD-Verhandlung kon-zentrierten sich die beiden Arbeitsgruppen also auf die konkrete Ausformulierung der einzelnen Artikel, je mittels ein bis zwei Lesungen. Langsam gewann die Desertifika-tionskonvention an Gestalt⁵, und die Arbeitsgruppen identifizierten Bereiche von Kon-vergenz und DiKon-vergenz. Auch die Resolution on Urgent Action for Africa wurde erst-malig detailliert diskutiert. Im Laufe der vierten INCD-Verhandlung wurde der Kon-ventionstext weitgehend fertiggestellt, mit Ausnahme weniger Sonderbereiche wie Details zu den einzelnen Ländern, etc. Erstmals wurde ein Regional Implementation Annex for Africa⁶ formell in Erwägung gezogen. Bei der fünften INCD-Verhandlung ging es vor allem um die Fertigstellung der Annexe, einschließlich der Resolution on Urgent Action for Africa sowie der Interim Arrangements.⁷

Im Zusammenhang mit der neuen Rolle entwicklungspolitischer NGOs ist die Deserti-fikationskonvention in zweierlei Hinsicht interessant. Zum einen läßt sich an ihr die Rolle entwicklungspolitischer NGOs und der damit verbundene partizipatorische

1. UNCCD: United Nations Convention to Combat Desertification; vgl. Guturo, Sinehaya: Combating De-sertification in Kenya. The Role of NGOs. A Paper Presented to the National Workshop on DeDe-sertification, Me-thodist Guest House, Nairobi, 27. August 1997, S. 1; vgl. Mwangi: Implementing the United Nations Conven-tion, 1997, Nairobi, S. 1; vgl. Toulmin: The Convention to Combat DesertificaConven-tion, 1995, S. 2; Interview beim NGO Council.

2 . UNCED: United Nations Conference on Environment and Development

3 . INCD: Intergovernmental Negotiating Committee for the Elaboration of a Convention to Combat De-sertification

4 . Beschluß zur Eilaktion für Afrika.

5. Vgl. Chasek, Pamela / Corel, Elisabeth / Goree, Langston James / Mwangi, Wagaki: Earth Negotia-tions Bulletin, Vol. 4, No. 65, 20. Januar 1995, S. 3.

6 . Annex für Afrika zur regionalen Implementierung.

Strukturaufbau auf internationaler Ebene im Konventionstext untersuchen, zum dern läßt sich die Rolle entwicklungspolitischer NGOs auf internationaler Ebene an-hand der INCD-Veran-handlungen bzw. der Erfolge der Lobbyarbeit von NGOs analysie-ren.

Da die Arbeitsgruppen die entscheidende Textarbeit zur Konvention zwischen dem offiziellen Verhandlungstext der dritten⁸ und der Fertigstellung des Konventionstexts nach der fünften INCD-Verhandlung geleistet haben, stützt sich dieses Kapitel auf den entsprechenden Textvergleich. Der Verhandlungstext wurde deshalb ausge-sucht, weil es sich, was Inhalt und Format angeht, um den ersten umfassenden Vor-läufer des Konventionstextes handelt, d.h. zwischen Verhandlungstext und endgülti-gem Text sind die Veränderungen, anhand derer sich die Rolle entwicklungspoliti-scher NGOs verdeutlichen läßt, leicht vergleichbar. Des weiteren verwendet die Ver-fasserin den Plan of Action von 1977 sowie den Text NGO Interventions at the 2^nd Session of INCD, welcher von Seiten der NGOs (mit besonderem Einsatz der kenia-nischen NGOs) Basis für deren Lobbyarbeit zwischen dem Verhandlungstext und der Desertifikationskonvention selbst war. Als Sekundärquelle ist zum einen das Rund-schreiben ‚ECO’ verwendet worden, welches von Econews Africa parallel zu den INCD-Verhandlungen täglich herausgegeben wurde. Zum anderen wurde der Earth Negotiations Bulletin hinzugezogen, der im Nachhinein den Verlauf der einzelnen Verhandlungen (insbesondere im Hinblick auf die Arbeitsgruppen) zusammenfaßt.

Dazu kommen Interviews mit Vertretern von NGOs und Regierungen im Rahmen der dritten INCD-Verhandlungen am 17. Und 18. Januar 1994 in New York.

III.2.2 Strukturaufbau und Rolle von NGOs im Plan of Action

Dem zweiten internationalen Schritt zur Desertifikationsbekämpfung in Form der Konvention von 1994 ging 1977 der erste Schritt in Form der United Nations Confe-rence on Desertification voraus. Der daraus resultierende Plan of Action to Combat Desertification ist im Rahmen dieser Arbeit insofern interessant, als er im Vergleich zur Desertifikationskonvention von 1994 die veränderte Einstellung der internationa-len Gemeinschaft im Hinblick auf partizipatorischen Strukturaufbau und den damit

7 . Zwischenzeitliche Arrangements.

8. Vgl. Intergovernmental Negotiating Committee for the Elaboration of an International Convention to Combat Desertification in those Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa (INCD): Negotiating Text of the Convention, Distr. General A/AC.241/15, New York, 19. November 1993.

verbundenen Wandlungsprozeß der Rolle entwicklungspolitischer NGOs widerspie-gelt.

Als letztendliches Ziel nachhaltiger Entwicklung⁹ will der Plan of Action die Lebens-qualität der Bewohner in den von Desertifikation bedrohten Gebieten verbessern. Da-bei werden an verschiedenen Stellen die Vorzüge¹⁰ traditioneller Lebensweise und -werte sowie das Wissen um deren sozio-ökonomischen, ökologischen und kulturellen Nutzen bei der Desertifikationsbekämpfung als wichtige Aspekte angesprochen, sei es im Hinblick auf die umweltschonende nomadische Lebensweise (Viehhaltung), traditionelle Pflanzennutzung im medizinischen Bereich, etc.

Im Kontrast dazu geht der Plan of Action allerdings auch davon aus, daß die Umwelt-zerstörung¹¹ im Zusammenhang mit der Desertifikation zu einem beträchtlichen Aus-maß Konsequenz der Aktivitäten der Lokalbevölkerung vor Ort ist, insbesondere im Hinblick auf deren Subsistenzwirtschaft. Entsprechend empfiehlt er verbesserte Landnutzung und Produktivität mittels Förderung der Landwirtschaft. Im Zusammen-hang damit sollen auch die Nomaden in den Trockengebieten¹² seßhaft gemacht werden. Man muß so den Eindruck gewinnen, daß es sich aus Sicht der Verfasser des Aktionsplans bei der Lebensweise der Nomaden in den Trockengebieten - und diese Lebensweise trifft in diesen Gegenden auf den Großteil der Lokalbevölkerung zu - um eine Art Übergangsphase zugunsten einer ‚höherwertigen’ Existenzform han-delt. Sehr direkt kommt dieses zentrale Anliegen im Rahmen der internationalen Zu-sammenarbeit in Recommendation 23 zum Ausdruck:

Providing financial and technical support to programmes designed to ease the transition of dryland rural migrants into urban areas and the sedentarization of nomads.¹³

Der Eindruck, daß die dauerhafte Ansiedlung der Nomaden und die Beendigung ihrer Lebensweise wesentliches Ziel von Entwicklung ist, setzt sich im Hinblick auf die Trockengebiete fort, wo es unter dem Oberthema ‚Korrektive Maßnahmen zur Deser-tifikationsbekämpfung’ in Bezug auf Bewässerung heißt:

9 . Vgl. United Nations Conference on Desertification: Round-Up, Plan of Action and Resolutions, 29. Au-gust - 9. September 1977, New York 1978, z.B. III. 10., III. 16. (h), IV. 34., IV. 77., 79.

10. Vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, z.B. III. 16. (j)(l)(o), IV. 25. (i), IV. 32 (c)(vii), IV. 35. (l), IV. 43. (e)(ii), IV. 75. (b), 77.

11. Vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, IV. 55.

12. Vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, IV. 57.

13 . Übersetzung: Finanzielle und technische Unterstützung für Programme zur Verfügung stellen, welche dazu bestimmt sind, den Übergang ländlicher Migranten der Trockengebiete in städtische Gebiete und die

dauer-Irrigation supports the closest settlement in arid lands, represents the most intensive form of primary land use, and is potentially highly pro-ductive. Irrigation of desert land is a very powerful means of increasing land productivity and controlling desertification; as a long-term action, it is desirable that new arid lands should be brought under irrigation, if enough water is available and the soils are suitable, on the basis of in-tegrated construction and development.¹⁴

Als Problem wird in diesem Zusammenhang nicht die Bewässerung als solche, in dem Sinne, daß Bewässerungssysteme zur Desertifikation beitragen, sondern bes-tenfalls die Zerstörung von Bewässerungsprojekten durch Desertifikation angesehen (Versandung, etc.). Allerdings erkennt der Plan of Action an, daß diese Methode der Landnutzung kostenintensiv ist, Experten erforderlich macht und verschiedene Pro-bleme für die Menschen vor Ort mit sich bringt. Entsprechend versucht er, aus schlechten Erfahrungen zu lernen und wichtige Aspekte zur Schadensvermeidung einzubringen:

It is recommended that urgent measures be taken to combat desertifi-cation in irrigated lands by preventing and controlling waterlogging, sa-linization and alkasa-linization; by reclaiming deteriorated lands; by impro-ving irrigation and drainage systems; by modifying farming techniques to increase productivity in a regular and sustained way; by developing new irrigation and drainage schemes where appropriate, always using an integrated approach; and through improvement of the social and economic conditions of people dependent upon irrigation agriculture.¹⁵

Obwohl der Schwerpunkt hier auf den technischen Veränderungen beruht, fällt die Erwähnung sozialer und wirtschaftlicher Bedingungen auf.

hafte Ansiedlung der Nomaden zu erleichtern; vgl. auch IV. 31; vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, V. 89. (b)(xvii).

14 . Übersetzung: Bewässerung unterstützt die dichteste Besiedelung in Trockengebieten, stellt die intensiv-ste Form primärer Landnutzung dar und ist potentiell höchst produktiv. Die Bewässerung von Wüintensiv-stenland ist ein sehr wirksames Mittel, um Landproduktivität zu steigern und Desertifikation zu kontrollieren; als langfristige Aktion ist es wünschenswert, daß neue Trockengebiete auf der Basis integrierter Konstruktion und Entwicklung unter Bewässerung gebracht werden, falls genug Wasser zur Verfügung steht und die Böden geeignet sind; vgl.

UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, IV. 41.

15 . Übersetzung: Es wird empfohlen, daß dringliche Maßnahmen ergriffen werden, um die Desertifikation bewässerten Landes zu bekämpfen, indem man Überflutung, Versalzung und Alkalisierung verhindert und kontrolliert; indem man zerstörtes Land zurückgewinnt; indem man Be- und Entwässerungssysteme verbessert;

indem man Anbautechniken modifiziert, um die Produktivität auf geordnete und nachhaltige Art und Weise zu steigern; indem man neue Be- und Entwässerungssysteme entwickelt, wo angemessen, und dabei immer einen integrierten Ansatz benutzt; und durch die Verbesserung der sozialen und ökonomischen Bedingungen von Men-schen, welche von der Bewässerungslandwirtschaft abhängig sind; vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, IV. 42.

Bei den Maßnahmen zur Desertifikationsbekämpfung wird der integrierte Ansatz¹⁶ direkt, aber auch indirekt erwähnt, sei es in Form von Formulierungen wie ‚integrated systems of production’¹⁷ oder im Sinne einer Begriffsklärung: „Integration means that all the recommendations are seen to be as linked in a multidimensional inter-relation-ship“.¹⁸ Obwohl die Formulierungen sehr vage sind, könnte es sich um einen ersten Schritt handeln, welcher auf zunehmende Flexibilität von Entwicklungsprojekten hin-deutet.

Der Begriff der Partizipation¹⁹ taucht im Zusammenhang mit der Lokalbevölkerung mit 15mal recht häufig auf. Das ist prinzipiell im Sinne des partizipatorischen Struk-turaufbaus zu bewerten, jedoch muß man einschränkend feststellen, daß er in 8 Fäl-len (zumeist zu Beginn des Dokuments) in sehr vager, allgemeiner Form verwendet wird, z.B. „It is recommended that public participation be made an integral element of the prevention and combating of desertification…“²⁰. Partizipation, wie sie im Sinne in dieser Arbeit definiert wird, kommt insbesondere an zwei Stellen zum Tragen.²¹ Im ersten Fall wird ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die Partizipation bereits im Planungsstadium stattfinden sollte. An einer zweiten Stelle ist gar von einer organi-sierten breiteren Partizipation die Rede, wobei die Lokalbevölkerung an Vorberei-tung, Durchführung und Bewertung der Programme zur Desertifikationsbekämpfung teilhaben soll.

In vier Fällen allerdings wird der Begriff der Partizipation zum reibungslosen Ablauf von Programmen eher ‚verordnet’.²² So spricht beispielsweise der Plan of Action von

Mass-educational programmes aimed at harmonizing socio-cultural tra-ditions with appropriate environmentally sound designs of human set-tlements, and at optimizing the constructive and continuing participation of their inhabitants;…²³

16. Vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, IV. 42.

17 . Übersetzung: Integrierte Produktionssysteme; vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, IV. 34.

18 . Übersetzung: Integration bedeutet, daß man alle Empfehlungen in Verbindung mit einer multi-dimen-sionalen Wechselbeziehung begreift; vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, S. 9, IV. 18.

19. Vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, IV. 27; IV. 28. (b)(c)(d); IV. 45. (a)(i), IV. 46. (h), 62. (c).

20 . Übersetzung: Es wird empfohlen, daß die Partizipation der Öffentlichkeit zu einem integralen Element der Verhinderung und Bekämpfung von Desertifikation gemacht wird; vgl. IV.27.

21. Vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, IV. 32. (b)(iv); IV. 56.

22. Vgl. UN Conference on Desertification: Plan of Action 1978, IV. 64. (c)(iv), IV. 79., 80. (f).

23 . Übersetzung: Bildungsprogramme für die Massen, welche auf die Harmonisierung sozio-kultureller Traditionen mit geeigneten umweltfreundlichen Gestaltungen menschlicher Niederlassungen abzielt, und auf die Optimierung der konstruktiven und kontinuierlichen Partizipation ihrer Bewohner...; vgl. UN Conference on De-sertification: Plan of Action 1978, IV. 64. (c)(iii).

Ein paar Stellen im Text deuten ansatzweise auf einen lokalen Strukturaufbau im or-ganisatorischen Bereich²⁴ hin, einschließlich eines Hinweises zur Dezentralisie-rung²⁵. Zum finanziellen und kommunikativen Bereich finden sich allerdings prakti-sche keine Angaben zu Strukturveränderungen:

PARTIZIPATORISCHER STRUKTURAUFBAU AUF INTERNATIONALER EBENE