Este escenario de “MNAs” comprende de manera simultánea las siguientes simulaciones que afectan al comercio de bienes y al de servicios:
Reducciones en Medidas no Arancelarias (MNAs) al comercio de bienes
Reducciones en medidas no arancelarias (MNAs) al comercio de servicios
A continuación, explicaremos los argumentos por los que pensamos que estas simulaciones son las más apropiadas. Cuando el Acuerdo fundacional de Mercosur (Tratado de Asunción de 1991) se firmó, uno de sus objetivos era reducir las medidas no arancelarias al comercio de bienes y servicios. Una evaluación reciente de Naciones Unidas (UNCTAD, 2017) estima que no ha habido prácticamente progreso en este frente, y que incluso, se han elevado este tipo de barreras. Literalmente afirma que: “El número de medidas no arancelarias restrictivas siguió aumentando con el tiempo, y la internalización de decisiones regionales en los marcos jurídicos nacionales siguió siendo fragmentaria. Esto ha socavado las ambiciones del Mercosur y su desarrollo económico”
(UNCTAD, 2017, p. iii).
Simulación en Mercosur: 20% reducción en MNAs no técnicas + 5% reducción in MNAs técnicas (Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Barreras Técnicas al comercio) que, aunque es heterogénea entre sectores, se traduce en una reducción media simple de MNAs en Argentina del -12,8% y en Brasil del -7,2%.
Simulación en UE: 10% reducción en MNAs no técnicas + 3% reducción en MNAs técnicas (Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Barreras Técnicas al comercio) que, aunque también es heterogénea entre sectores, se traduce en una reducción media simple de MNAs en España y UE frente Argentina y frente a Brasil del -3,2%.
Recogen el compromiso en su oferta de servicios (Modo 1), que es distinta según sectores y países tanto en el lado de la UE como en el de Mercosur.
Simulación en Mercosur: aplicando los compromisos por sectores y países resulta una reducción de MNAs de servicios de la que se obtiene una media simple en Argentina del -10,7% y en Brasil del -1,9%.
Simulación en UE: aplicando los compromisos por sectores y países, resulta una reducción de MNAs de servicios de la que se obtiene una media simple en España del -5,4% común para todos los países de Mercosur en sus exportaciones a España.
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Sin embargo, el tratado comercial con la UE puede brindar la oportunidad de reducir estas barreras, gracias al compromiso adquirido con un agente, por así decirlo, “exterior” y a la vista de la comunidad internacional. Muchas veces los compromisos sellados en tratados internacionales suponen una oportunidad para acometer lo que a nivel únicamente nacional, o con países con los que se comparten ciertas idiosincrasias, no se pudo lograr. Con todo, la tarea no es sencilla, como se recoge en los informes sobre los tratados comercial que la UE presenta en el Parlamento Europeo. Estos informes indican que, tras la aplicación de los acuerdos, no se puede dar por sentado que estas barreras se reducirán en todo su potencial, sino que es necesario seguir su cumplimiento (véase, por ejemplo, Comisión Europea, 2020a, 2020c, en especial los capítulos referidos a los tratados con Latinoamérica). A este esfuerzo y seguimiento que la UE acomete con sus socios comerciales, apela el propio estudio de UNCTAD (2017), como medida para la reducción de estas barreras, que frecuentemente resultan en aumentos de precios y restricciones al comercio que a veces no están justificadas. En este sentido es de notar que el Tratado UE-Mercosur incluye no sólo un pilar referido a la relación comercial, sino también otro pilar de cooperación, con el que se promociona este seguimiento y se ponen los medios para colaborar en la reducción de las medidas no arancelarias.
UNCTAD (2017) realiza un profundo análisis de las medidas no arancelarias de los países de Mercosur, señalando una conocida diferencia entre dos de ellas:
1) Medidas técnicas: Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Barreras Técnicas al Comercio, junto con los requisitos previos a la expedición;
2) Instrumentos tradicionales de política comercial, o medidas no técnicas: como las cuotas o controles de precios, que a menudo se denominan barreras no arancelarias.
Nótese que estas cuotas son distintas de las que se aplican como barreras arancelarias y se añaden a ellas.
Esta diferenciación es importante y los datos que empleamos en el modelo (World Bank, 2019) distinguen también entre ambos tipos de Medidas no Arancelarias, lo que nos permite tratarlas de manera diferente en nuestras simulaciones, algo necesario, como vamos a explicar.
En efecto, para la estimación de las medidas no arancelarias en los sectores de bienes, usamos la última versión de medidas no arancelarias (Ad Valorem Equivalents, AVEs) estimadas por el World Bank (2019). Esta base de datos es reconocida internacionalmente como la mejor fuente para la estimación de este tipo de medidas en agricultura y manufacturas, habiendo sido utilizadas en trabajos previos sobre este tratado (LSE, 2020).
Al presentarse en términos “ad valorem” su interpretación es como la de un arancel, es decir, indica el incremento porcentual en el precio del bien o servicio que se intercambia tras el tratado UE-Mercosur. Las estimaciones del World Bank (2019) de estas barreras aparecen en las columnas 1 y 2 de la Tabla 2.3 para las exportaciones que Brasil y Argentina encuentran en España y en las columnas 5 y 6 para las que estos dos países de
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Mercosur imponen a España2. Los valores de estas columnas se refieren a la suma de las medidas no arancelarias técnicas y no técnicas, por lo tanto, expresan el total de medidas no arancelarias a ambos lados del Atlántico. Para ver la importancia de los dos tipos en las columnas 3, 4, 7 y 8, de la Tabla 2.3 se presentan los porcentajes de las medidas no arancelarias que corresponden a las medidas “no técnicas”.
Refiriéndose a las medidas “no técnicas”, Naciones Unidas también explica que “en comparación con otras regiones del mundo, el Mercosur sigue aplicando un número importante de contingentes y licencias no automáticas” (UNCTAD, 2017, p. ix). Algo que es corroborado también por un informe del Banco Mundial (Mattoo et al., 2020, p.
346) que señala: “Una encuesta anual realizada por el Representante de Comercio de los Estados Unidos (...) plantea una preocupación por las “licencias de importación no automáticas de Paraguay sobre productos de higiene personal, cosméticos, perfumes y artículos de tocador, textiles y prendas de vestir, insecticidas, productos agroquímicos y aves de corral. La obtención de una licencia requiere la revisión del Ministerio de Industria y Comercio y, en ocasiones, del Ministerio de Sanidad. El proceso es lento, y tarda hasta 30 días en el caso de las mercancías que requieren un certificado sanitario.
Una vez emitidos, los certificados son válidos durante 30 días”.
Realmente la Tabla 2.3 muestra que para la mayor parte de los sectores las medidas no arancelarias no técnicas en Brasil y Argentina superan en gran medida a las de la UE, donde son prácticamente inexistentes. Las medidas no técnicas son además especialmente gravosas en Argentina, aunque en Brasil también son elevadas en sectores importantes para las exportaciones españolas como maquinaria y automóvil. Naciones Unidas (UNCTAD, 2017) explica que en Argentina durante muchos años estuvo en vigor la denominada “Declaración Jurada Anticipada de Importación (DJAI)”, de aplicación horizontal, que ha causado controversia y fue impugnada en la Organización Mundial del Comercio (OMC). En combinación con los controles de divisas, la DJAI se ha considerado un gran obstáculo para el comercio. En 2017, un nuevo Gobierno de Argentina puso fin a la DJAI e introdujo un nuevo sistema de control de las importaciones.
Gourdon et al. (2018, Figura 2, p. 13) ofrece una estimación global para varios países donde se puede confirmar la importancia de las medidas no arancelarias no técnicas, particularmente en Argentina y, en menor medida, en Brasil, en concordancia con la información de nuestra Tabla 2.3. La importancia de estas medidas no técnicas supera con mucho la de los países europeos analizados en esa Figura, como España, Alemania y
2 Como ocurría con los aranceles y con el resto de barreras que incluimos en las simulaciones, nuestro modelo incorpora también las medidas no arancelarias y resto de obstáculos al comercio, a la inversión y a la contratación pública que se dan en Paraguay, Uruguay y el Resto de la Unión Europea. Recogemos así todas las barreras a las que se enfrentan los flujos entre todos los países que han firmado el acuerdo UE-Mercosur, aunque no aparezcan expresamente en las tablas de este capítulo. Si bien, las medidas no arancelarias en bienes estimadas por el World Bank (2019) son iguales para toda la región europea, por lo que sus niveles son muy similares en la UE y España, y las reducciones de la Tabla 2.3, son exactamente iguales para España y el Resto de la UE. No son exactamente iguales en nivel, como ocurría con los aranceles porque las medidas no arancelarias difieren por país de Mercosur, mientras que los aranceles de Nación Más Favorecida eran iguales para todo Mercosur.
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Francia en los que la incidencia de medidas no técnicas es sumamente reducida.
Claramente en el lado europeo la mayor parte de las Medidas no arancelarias son técnicas (ligadas a medidas sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio). Estos últimas son más importantes cuantitativamente según la figura de Gourdon et al. (2018, Figura 2, p. 13), algo que de nuevo concuerda con la información de nuestra Tabla 2.3 basada en los datos del Banco Mundial (World Bank, 2019). Adicionalmente, Cadot et al. (2015, Tabla A2, p. 27) muestra similares conclusiones ofreciendo cierta desagregación sectorial, si bien, el detalle sectorial es considerablemente menor que el del Banco Mundial. La Tabla A2 del apéndice de Cadot et al. (2015) de nuevo confirma lo que vemos en nuestra propia Tabla 2.3, en la que la incidencia de medidas no arancelarias no técnicas en América Latina es mucho mayor en Argentina, sobre todo, y en ciertos sectores de Brasil, siendo en los sectores de España en general mucho menores.
Además, nos informa de que, aunque las medidas sanitarias y fitosanitarias son muy importantes para los sectores agroalimentarios, la incidencia de los obstáculos técnicos al comercio es mayor, pues afecta a la mayor parte de los sectores manufactureros que es donde tiene lugar el grueso del comercio.
A pesar de las importantes coincidencias entre distintas fuentes, como ya se ha dicho, el detalle sectorial es mucho mayor en la información del Banco Mundial. Además, estas barreras son específicas para las exportaciones de la región de la UE hacia cada uno de los cuatro países de Mercosur, y a su vez, los cuatro países de Mercosur encuentran barreras distintas en la UE. A pesar de que son iguales para España y el Resto de la UE, las estimaciones están disponibles en términos bilaterales, lo que hace el análisis más fino y específico para cada uno de los países que conforman Mercosur.
Cabe esperar reducciones en las barreras no técnicas a raíz del acuerdo UE-Mercosur. El
“Principio de acuerdo” menciona expresamente que se prohibirán las licencias no automáticas, salvo las necesarias para aplicar las medidas de este acuerdo (por ejemplo, los contingentes arancelarios para productos no totalmente liberalizados, que son muy pocos). El “Principio de acuerdo” indica también varias medidas que tienden a agilizar el comercio, y que van más allá de lo acordado en el Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC (2017), que los países de Mercosur y los de la UE han firmado e implementado prácticamente en su totalidad. Así, se afirma también la intención de simplificar la burocracia en las aduanas, el reconocimiento mutuo de “Programas de operadores económicos autorizados”, la creación de ventanillas únicas de trámites3, la promoción de la predictibilidad y transparencia y ayudas en la información a las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs), entre otros.
En su análisis de Mercosur, Naciones Unidas comenta que: “Ir más allá de la mera eliminación de las barreras no arancelarias directas, como los contingentes y las licencias no automáticas, es por tanto esencial” (UNCTAD, 2017, p. xi). No obstante, en sus conclusiones, apunta a la dificultad y esfuerzo que supone reducir las barreras técnicas y
3 Aunque en España existe una herramienta de facilitación de la tramitación aduanera, la “ventanilla única”
a nivel europeo es uno de los elementos que se desean poner en marcha a raíz de un reciente Plan de Acción de Aduanas. Tampoco existe en Mercosur.
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a la importancia de recurrir a estándares internacionales (UNCTAD, 2017, p. 45):
“Mientras que la eliminación de las barreras no arancelarias (o medidas no arancelarias tradicionales, no técnicas), sólo requiere la aplicación de los compromisos adquiridos hace una década, avanzar en la convergencia normativa en el Mercosur requiere una voluntad y un compromiso políticos duraderos.
La transparencia de las medidas no arancelarias aún puede mejorarse en Mercosur. Las medidas no arancelarias discrecionales deberían regirse por criterios técnicos claros y por métodos de evaluación razonables. Las normas internacionales deben servir de sólidos principios rectores fuertes a la hora de armonizar la regulación en el Mercosur”.
Las medidas técnicas están relacionadas con importantes objetivos no comerciales relacionados con la protección de la salud y el medio ambiente. “Las medidas reguladoras son necesarias y cumplen importantes objetivos de política pública, como la protección de la salud humana, animal y vegetal, así como del medio ambiente. Por lo tanto, no pueden ser eliminadas. En cambio, la armonización regulatoria puede reducir los costes manteniendo los beneficios reglamentarios de estas medidas” (UNCTAD, 2017, p. x), o también se pueden reducir mediante el reconocimiento mutuo de estándares. En este sentido, Naciones Unidas aconseja algo por lo que se ha apostado en el acuerdo UE-Mercosur, a saber, que los países firmantes del tratado adopten “los estándares internacionales” para las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Barreras Técnicas al Comercio. Adicionalmente, el Tratado UE-Mercosur también incorpora mecanismos para reducir las medidas no arancelarias técnicas.
Es importante señalar que el legítimo mantenimiento de los niveles de protección de la salud del consumidor, animales y plantas es compatible con la reducción de barreras no arancelarias derivadas de medidas sanitarias y fitosanitarias. Esta reducción viene propiciada por el establecimiento de mecanismos más ágiles para la apertura de mercados (por ejemplo, pre-listados para la autorización de establecimientos4), gracias a un mayor alineamiento con las normas internacionales, reconocimiento de la equivalencia de los sistemas, reducción de costes derivados de duplicidades…. todo ello sin menoscabar la protección de los consumidores.
Así pues, este acuerdo no impone a Mercosur adoptar los estándares y regulación europea, sino que sus textos indican que los países firmantes tenderán a tomar como referencia los estándares internacionales, si así lo estiman oportuno. Varios trabajos de la literatura derivan que la adopción de estándares internacionales tiene efectos comerciales beneficiosos para el comercio Sur-Norte y Sur-Sur (Disdier et al., 2013; Piertamini y Budetta, 2009). Se trata de un objetivo importante para eliminar barreras innecesarias al comercio. Si los países adoptan crecientemente las normas internacionales en vez de
4 Estos listados previos y, en general, la aplicación del “pre-listing principle” que la UE promueve para determinados productos en sus tratados comerciales facilita que las empresas recogidas en determinados listados sean automáticamente reconocidas por las autoridades sanitarias y fitosanitarias de los países, sin tener que inspeccionar cada producto que cruza las fronteras.
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normas nacionales y reconocen las medidas de otros países miembros como equivalentes a las propias, se reducirán barreras y costes en el comercio internacional.
Según los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio, las medidas técnicas deben tener una base científica y no restringir el comercio más de lo necesario. Además, la mayoría de ellas también se aplican de forma no discriminatoria tanto a los productores nacionales y no sólo a los extranjeros. Naciones Unidas señala que “como la mayoría de los países de ingresos medios y altos, los miembros del Mercosur aplican medidas técnicas a gran parte de los productos” (UNCTAD, 2017, p. 11). Y también señala que se da un elevado predominio de medidas técnicas que son auténticas prohibiciones o medidas discrecionales en los países de Mercosur, medidas que suelen requerir muchos trámites burocráticos, retrasos y decisiones caso a caso de la autoridad competente con la consiguiente incertidumbre para los exportadores.
Todos los trabajos que venimos analizando apuntan a que hay mayor margen en la reducción de barreras “no técnicas” en Mercosur y que reducir las de tipo técnico requiere de voluntad política, diálogo y un trabajo de años. En este sentido conviene recordar de nuevo que el acuerdo UE-Mercosur incorpora tres pilares fundamentales, uno de ello el ámbito comercial, pero a éste se añaden uno en el ámbito de cooperación y otro en el diálogo político, por lo que la voluntad política de avanzar en la armonización de estándares es evidente.
Es bien conocido que los estándares regulatorios en la Unión Europea se encuentran entre los más elevados del mundo (Blasetti, 2004; Disdier et al., 2013, Gourdon et al. 2018;
Cadot et al., 2015; UNCTAD, 2017). Esto es perfectamente legítimo pues, como se recoge en el artículo 3.3 del Acuerdo sobre la aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial de Comercio: “Los Miembros podrán establecer o mantener medidas sanitarias o fitosanitarias que representen un nivel de protección sanitaria o fitosanitaria más elevado que el que se lograría mediante medidas basadas en las normas, directrices o recomendaciones internacionales pertinentes si existe una justificación científica o si ello es consecuencia del nivel de protección sanitaria o fitosanitaria que el Miembro de que se trate determine adecuado de conformidad con las disposiciones pertinentes de los párrafos 1 a 8 del artículo 5”. La distancia regulatoria entre la UE y Mercosur implica que son mayores los costes para los países de Mercosur de cumplir con las normas europeas que al revés. La propuesta de adoptar los “estándares internacionales” resulta una meta algo menos costosa para los países de Mercosur que el adoptar los más exigentes estándares europeos.
En resumen y en línea con lo modelizado en el trabajo de la LSE (2020), el margen de reducción de medidas no arancelarias pasa en el lado europeo por reducciones en medidas sanitarias y fitosanitarias u obstáculos técnicos al comercio que son más complejos de reducir puesto que requieren de un proceso de armonización o de reconocimiento mutuo de estándares. Por el lado de Mercosur hay un mayor margen de barreras técnicas, no muy justificadas, y más aún para barreras no técnicas que se pueden reducir con mayor facilidad.
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Por todo ello, en nuestras simulaciones incorporamos una reducción de medidas no arancelarias no técnicas de un 20% en Mercosur y de las un 5% para las técnicas. En el lado de la UE, las no técnicas podrían reducirse en un 10%, que en realidad se aplica a las barreras de algún sector aislado, porque las predominantes son las técnicas que simulamos podrían reducirse en un 3%. Cuando se aplica este doble criterio, el resultado en términos de reducción de las medidas no arancelarias totales (técnicas y no técnicas) viene reflejado en los porcentajes de reducción que figuran en la Tabla 2.4. En concreto, en las columnas 1 y 2 de la Tabla 2.4 para España frente a Argentina y Brasil, respectivamente, y en las columnas 7 y 8 las reducciones que España encontraría en Argentina y Brasil, respectivamente5.
Como se puede observar, las reducciones son especialmente elevadas en Argentina, que cuenta con gran margen de reducción en medida no técnicas, donde se aplican los descuentos del 20%. Las siguientes reducciones más elevadas se darían en Brasil, aunque son considerablemente menores que las de Argentina para la mayor parte de los sectores.
No obstante, en sectores especialmente importantes para el comercio español como
No obstante, en sectores especialmente importantes para el comercio español como