Projektion der Haushaltsentwicklung in Bremen

Abbildung 9: Bremen: Finanzierungssaldo 2007 bis 2019

Bremen: Finanzierungssaldo 2007 bis 2019

-800 -600 -400 -200 0 200 400

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Mio. Euro

Szenario I (Bund,BY,BE): Abstand Ausgaben zu Steuereinnahmen 2,0%

- z.B.: Steuern +3,25% Ausgaben +1,2%

Szenario II (Bund,BY,BE): Steuern +3,65%, Ausgaben +1,2%

Landesszenario Bremen: durchschn. Steuern +2,9%, Ausgaben +1,6%

Quelle: Daten zu 2007: Statistisches Bundesamt, Vierteljährliche Kassenstatistik der staatlichen Haus-halte, Berechnungen: Bund, Bayern, Berlin, Landesszenario Bremen.

Abbildung 10: Vergleich der Projektionen - Bremen

Bund, BY, BE: Steuereinnahmen- wachstum

2,85% 3,25% 3,65% durchschn. Abstand Einnahmen - Ausgaben Szenario I max. Ausgaben-

wachstum

0,9% 1,2% 1,6% 2,0%

Szenario II Ausgaben- wachstum

1,2%

Quelle: Eigene Darstellung.

Abbildung 11: Annahmen des Landesszenarios Bremen

Land Bremen

Annahmen für Projektionszeitraum 2007/2019 (in %) *)

Durchschn. jährliche Zuwachsraten

*) Durchschnittswerte aus Finanzplanung 2007/2011 und Annahmen 2012/2019

Quelle: Bremer Darstellung.

Position Bund, Bayern, Berlin:

Das Szenario I zeigt, dass Bremen sein Ausgabenwachstum um rd. 2,0 Prozent-punkte unter dem Zuwachs der Steuereinnahmen begrenzen muss, um im Jahr 2019 einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Dieses Ergebnis bleibt auch stabil, wenn man das Steuereinnahmenwachstum variiert, wie die obige Tabelle zeigt.

Bei einem Anstieg der Steuereinnahmen von 3,25% bedeutet dies eine Obergrenze für den Ausgabenzuwachs von 1,2%. Das ist zweifellos ehrgeizig, aber machbar.

Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass in Bremen beispielsweise bei den Personalausgaben noch erhebliche Konsolidierungsspielräume bestehen. Zudem dürfte Bremen infolge seiner weit überdurchschnittlichen Investitionsausgaben in den zurückliegenden Jahren einen deutlich geringeren Investitionsbedarf haben als ande-re Länder. Das Absenken der Pro-Kopf-Investitionen auf ein unterdurchschnittliches Niveau sollte Bremen das Einhalten der oben errechneten Ausgabenlinie erleichtern.

Das günstigere Szenario II lässt erkennen, dass Bremen bei einem höheren nomina-len Wirtschaftswachstum von 3,65% und einer Ausgabensteigerung von 1,2% bereits 2017 den Haushaltsausgleich erreichen kann. Falls Bremen die im Finanzplanungs-rat bis 2009 beschlossene Ausgabenlinie von 1% dauerhaft einhielte, gelänge es dem Land bei einem BIP-Wachstum von 3,25%, seinen Haushalt im Jahr 2018 aus-zugleichen.

Die Annahmen, die der bremischen Modellrechnung zugrunde liegen, sind dagegen inkonsistent, ergebnisorientiert und insgesamt zu pessimistisch. Langfristige Progno-sen, in diesem Fall bis 2019, sind generell mit erheblichen Unsicherheiten behaftet.

Eine größere Detailliertheit und Differenzierung erhöht in der Regel nicht die Genau-igkeit, sondern täuscht Scheingenauigkeit vor.

Die Steuereinnahmen werden von Bremen deutlich unterschätzt, um die eigene fi-nanzielle Lage schlechter als tatsächlich darzustellen. Beispielsweise kann die Ent-wicklung der Bremer Steuereinnahmen der Vergangenheit nicht auf die Zukunft über-tragen werden. Dabei wird nicht berücksichtigt, dass u. a. durch den Solidarpakt I die neuen Länder in das System des bundesstaatlichen Finanzausgleichs integriert wur-den. Des Weiteren wurde 2007 die Einnahmebasis deutlich verbreitert. Es zeigt sich, dass Bremen Referenzzeiträume für eigene Berechnungen gezielt auswählt, um ein aus seiner Sicht vorteilhaftes Ergebnis zu erzielen.

Die Annahmen zur Entwicklung der Personalausgaben sind überhöht. Einen Zu-wachs der Personalausgaben von 1,6% – und damit geringfügig oberhalb der von Bremen unterstellten Inflationsrate von 1,5% – als ehrgeizig zu beschreiben, ist un-glaubwürdig. Das Beispiel Berlin zeigt, dass auch bei den Beschäftigten die Bereit-schaft besteht, einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten. Bremen hat die Möglichkeiten der durch die Föderalismusreform I übertragenen Kompetenzen im Personal- und Versorgungsbereich bei weitem noch nicht ausgeschöpft (beispielhaft sind die unterdurchschnittliche Wochenarbeitszeit und die Besoldungsanpassung im Jahr 2008 zu nennen). Bei den Personal- und Versorgungsausgaben besteht daher noch erhebliches Einsparpotenzial.

Bremen investiert seit 1997 im Vergleich zum Länderdurchschnitt deutlich über-durchschnittlich, teilweise über 200% des Länderdurchschnitts. Damit ist ein erhebli-cher Teil auch des künftigen Investitionsbedarfs bereits im Vorgriff abgedeckt, so dass von Bremen ein deutliches Unterschreiten des durchschnittlichen Investitionsni-veaus der Referenzländer erwartet werden kann. Die Rückführung um 34% in den Jahren 2004 - 2007 nimmt sich vor diesem Hintergrund eher bescheiden aus.

Ein geringeres Wachstum der Primärausgaben im Vergleich zum übrigen Bundesge-biet ist durchaus gerechtfertigt. Länder, die in der Vergangenheit nicht ausreichend konsolidiert haben, besitzen keinen Anspruch auf die gleiche Ausgabenentwicklung wie Länder mit bereits konsolidierten Haushalten. Zudem bedeutet ein Ausgaben-wachstum von 1,7% p.a. keinen realen Ausgabenabbau, da die von Bremen unter-stellte Preisentwicklung mit 1,5% noch unterhalb dieser Marke liegt. Außerdem wir-ken sich Konsolidierungsmaßnahmen in frühen Jahren durch den Zinseszinseffekt auch positiv auf die Folgejahre aus. Sollte es Bremen gelingen, die Ausgaben z.B.

durch eine Vereinbarung mit den Beschäftigten kurzfristig spürbar zu senken, so

er-leichtert dies den Haushaltsausgleich deutlich. Ein Ausgaberückgang muss zudem nicht zwingend mit einem Leistungsabbau einhergehen. Wie die Kapitel 5 und 6 zei-gen, weist Bremen deutliche Ausgabenüberhänge auf, die abgebaut werden könnten ohne das reale Leistungsniveau zu senken.

Die Verwendung der Ergebnisse der Standardprojektion von Rheinland-Pfalz als Maßstab zur Beurteilung von Einsparungen wird dem umfassenden Ansatz des dells nicht gerecht. Bremen greift lediglich einen günstig erscheinenden Teil des Mo-dells ohne Berücksichtigung des Kontextes heraus.

Die dargestellte Entwicklung für die Ländergesamtheit geht an der Realität vorbei.

Ein kumulierter Überschuss in einer Größenordnung von einer Viertel Billion Euro für die Ländergesamtheit als Ergebnis der Berechnungen zeigt die fehlende Plausibilität deutlich.

Insgesamt bleibt festzuhalten, dass Bremen bisher nicht ausreichend konsolidiert hat und seine Planungen dies auch nicht vorsehen. Andere Bundesländer waren hier er-heblich ehrgeiziger und können auf beachtliche Erfolge verweisen. Wären die Sanie-rungs-BEZ in Höhe von 8,5 Mrd. € vom Bund zur Konsolidierung des Haushalts ver-wendet worden und nicht für eine verfehlte Investitionsstrategie, die allein Bremen zu verantworten hat, befände sich Bremen bereits heute in einer wesentlich besseren Haushaltslage. Wenn der politische Wille vorhanden ist, kann Bremen dennoch bis 2019 einen ausgeglichenen Haushalt erreichen.

Position Bremen:

Die vorstehenden Projektionen des Bundes, Bayerns und Bremens stellen rein for-malistische Modellrechnungen dar, die - unabhängig von zu berücksichtigenden zwangsläufigen Entwicklungen und der konkreten Ausgangslage (Gestaltbarkeit) der Haushalte – ausschließlich den mathematischen Nachweis bis 2019 ausgleichbarer Haushalte liefern sollen. Mit dieser Zielsetzung

o gehen sie von unrealistisch hohen Einnahmenerwartungen aus,

o ignorieren die identischen Auswirkungen von Preiseffekten auf Einnahmen- und Ausgabenseite, in deren Folge die für realisierbar gehaltenen Ausgabenbegren-zungen tatsächlich einen massiven realen Leistungsabbau widerspiegeln würden, und

o verdecken durch undifferenzierte Betrachtung der Ausgabenseite, dass die wei-terhin stark überproportional ansteigenden Zinslasten eine deutlich unter den Be-reinigten Ausgaben liegende Zuwachsrate der Primärausgaben erfordern würde (0,5% statt 0,9% bei 2,85% Steuereinnahmen-Anstieg pro Jahr; vgl. Projektionen des Bundes).

Schon Anfang der neunziger Jahre (Modellrechnungen zur Wirksamkeit der damali-gen Sanierungshilfen) wurde Bremen vom Bund durch unrealistische Setzundamali-gen (insbesondere überzogene Steuereinnahmenansätze) in die schwierige Lage ge-bracht, rechnerisch als möglich eingestufte Sanierungsfortschritte seiner Haushalte in der Realität nicht annähernd erreichen zu können. Die Freie Hansestadt Bremen ist vor allem auch vor dem Hintergrund dieser Erfahrungen darum bemüht, die mögli-che längerfristige Haushaltsentwicklung ab 2012 – aufsetzend auf eine bereits äu-ßerst ambitionierte Finanzplanung – mit möglichst realistischen und differenzierten Annahmen darzustellen, die die Entwicklungsperspektiven der Haushalte weder be-schönigen noch dramatisieren:

o Die steuerabhängigen Einnahmen werden im Finanzplan-Zeitraum bis 2011 den Prognosen des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ (Schätzungen vom Mai und November 2007) entsprechen und anschließend parallel zur unterstellten Ent-wicklung des Wirtschaftswachstums (nominales BIP) mit 2,5% p.a. steigen. Eine jährliche Zuwachsrate der steuerabhängigen Einnahmen von 2,5% ist dabei als eher optimistisch einzustufen, da die durchschnittliche BIP-Entwicklung im Zeit-raum 1996/2006 bundesweit + 2,2% p.a. betrug und Bremen seit Anfang der neunziger Jahre eine wesentlich stärkere Entkopplung der steuerabhängigen Einnahmen von der BIP-Entwicklung als die Ländergesamtheit verzeichnete (1992/2006: + 0,2% gegenüber + 2,2% p.a.).

o Die Primärausgaben des Stadtstaates sind nach Ablauf der Finanzplan-Periode auf ein derart geringes Niveau zurückgefallen (einwohnerbezogen auf 115% des Flächenländerdurchschnitts (einschließlich Gemeinden) und deutlich unter die Vergleichswerte von Hamburg und Berlin), dass anschließend zur Wahrung der verfassungsgemäßen Aufgaben, d. h. zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Landes, statt einer weiteren Entkopplung zumindest eine parallele Ausgabenent-wicklung zum übrigen Bundesgebiet zwingend erforderlich ist. Die Zuwachsrate der Primärausgaben kann daher nicht dauerhaft unterhalb der Inflationsrate an-gesetzt, d. h. ein über weitere zwölf Jahre (2007/2019) fortlaufender realer Leis-tungsabbau als realisierbar unterstellt werden. Bremen geht bei den Leistungs-ausgaben dementsprechend von folgenden längerfristigen Entwicklungen aus:

o Die Personalausgaben werden bis 2011 (einschließlich Versorgung und Beihilfe) bei einem jahresdurchschnittlichen Personalabbau von 1,5%

gegenüber dem Basiswert (2006) um knapp 1,2% p.a. steigen. An-schließend ist – allein aufgrund von Struktur-, Tarif- und Versorgungsef-fekten – zumindest ein Anstieg der Personalausgaben um 1,6% erfor-derlich, der einen weiteren kontinuierlichen Personalabbau voraussetzt und damit zu erheblichen Realisierungsproblemen führen wird.

o Die sonstigen konsumtiven Primärausgaben werden nach Berücksich-tigung eines Einmaleffektes zur Abdeckung gesetzlich verpflichteter Mehrbedarfe im Jahr 2008 in den Restjahren der Finanzplanung nur noch marginale Zuwachsraten (2009: - 0,3%; 2010 und 2011: 0,5%) aufweisen und ab 2012 nominal um 1,7% p.a. steigen, d. h. real nahe-zu konstant ausfallen.

o Die Investitionsausgaben werden - nach zwischenzeitlicher Zurückfüh-rung um 34 % (2004/2007) - mit jahresdurchschnittlichen Kürzungen um 4,9 % im Zeitraum 2007/2011 bis zum Endjahr der Finanzplanung unter das einwohnerbezogene Vergleichsniveau der Flächenländer (einschließlich Gemeinden) gebracht (Investitionsquote: 10,0 %) und ab 2012 von diesem niedrigen Niveau ebenfalls mit 1,7% p.a. fortge-schrieben.

Die Primärausgaben der bremischen Haushalte werden dementsprechend schon allein aufgrund von Preiseffekten, die in dieser Größenordnung auch für die Ein-nahmenseite gerechnet werden, im Zeitraum 2007/2019 um 1,1% p.a. (ab 2012:

+ 1,66% p.a.) steigen müssen. Angesichts der bestehenden überproportionalen

strukturellen Vorbelastungen (vgl. 5.4.9) und der im übrigen Bundesgebiet fest-stellbaren Ausgabenplanungen stellt schon diese Vorgabe eine außergewöhnli-che Herausforderung dar: Die geplante durchschnittliaußergewöhnli-che Primärausgaben-Zuwachsrate der Länder und ihrer Gemeinden im Finanzplan-Zeitraum 2007/2011 beträgt hingegen 2,3% (Quelle: ZDL).

Mit dem dargestellten Haushaltsverlauf könnte es dem Stadtstaat Bremen zwar ge-lingen, bis 2019 den Primärsaldo der Haushalte auf knapp 600 Mio. € zu verbessern, einen nahezu ausgeglichenen konsumtiven Haushalt zu erreichen, die Zins-Steuer-Quote und die Schuldenstandsquote zumindest zu stabilisieren und das Finanzie-rungsdefizit um rd. 400 Mio. € geringer ausfallen zu lassen, als bei Normalentwick-lung ohne eigene Konsolidierungsanstrengungen zu erwarten (vgl. Standardprojekti-on Rheinland-Pfalz). Zu einem ausgeglichenen Gesamthaushalt fehlen allerdings auch 2019 noch immer über 400 Mio. €. Gleichzeitig ist zu berücksichtigen, dass sich die Haushaltslage Bremens in diesem Zeitraum so dramatisch weiter von der bun-desdurchschnittlichen Entwicklung entkoppeln würde, dass selbst ein zu einem spä-teren Zeitpunkt eventuell möglicher Ausgleich des Gesamthaushaltes angesichts der bis dahin aufgelaufenen Schulden- und Zinslasten weder eine wirkliche Befreiung aus der Haushaltsnotlage darstellen noch die Einhaltung von Verschuldungsgrenzen ermöglichen würde:

o Während Länder und Gemeinden – bei Realisierung der dem Finanzplanungsrat vorgelegten Projektionen bis 2011 und anschließend gleichen Entwicklungsan-nahmen wie für Bremen – bundesweit bis 2019 gegenüber 2006 einen Schulden-abbau um 246 Mrd. € (- 51%) realisieren könnten, steigt die Verschuldung der bremischen Haushalte gleichzeitig um knapp 7 Mrd. € (+ 52%).

o Auf Dauer sind 20% der bremischen Ausgaben durch Zinslasten blockiert. Der korrespondierende Anteilssatz im gesamten Bundesgebiet beträgt im Jahr 2019 rd. 3,1%. Die Zinsausgaben pro Einwohner (bei jeweils konstant gesetzten Ein-wohnerzahlen) übersteigen den Bundesdurchschnitt im Endjahr der Modellrech-nung gleichzeitig um den Faktor 9.

o Der Abstand der Zins-Steuer-Quote zum Länder- und Gemeindedurchschnitt (2006: 11,5%-Punkte) erreicht bereits 2015 über 20%-Punkte und schließlich im Jahr 2019 sogar 22,3%-Punkte.