Grundsätzlich stehen zwei finanzstatistische Datenquellen zur Verfügung, die Rech-nungs- sowie die Kassenergebnisse.21 Die Rechnungsergebnisse zeichnen sich im Vergleich zu den Kassenergebnissen durch eine höhere Genauigkeit und Vergleich-barkeit, vor allem im Bereich der Ausgliederungen und Kommunen sowie zusätzlich durch eine aufgabenbezogene Untergliederung aus. Aufgrund dieser höheren Ge-nauigkeit stehen die Rechnungsergebnisse allerdings nur mit einiger zeitlicher Ver-zögerung zur Verfügung. So sind aktuell lediglich die Rechnungsergebnisse des Jah-res 2005 verfügbar. Um Brüche in der Zeitreihe zu vermeiden, werden daher im Fol-genden die vierteljährlichen Kassenergebnisse des Statistischen Bundesamtes be-trachtet. Die vierteljährlichen Kassenergebnisse für das Jahr 2007 sind vorläufig (Stand 31.03.2008). Der Schuldenstand bis einschließlich 2006 ist der Fachserie 14 Reihe 5 "Schulden der öffentlichen Haushalte" entnommen.
5.1.2 Methodik
Die ausgewiesenen Zahlen werden jeweils um die Zahlungen der Geberländer im Länderfinanzausgleich (LFA) korrigiert, um eine Vergleichbarkeit zwischen den Län-dern herzustellen. In den Darstellungen der Entwicklung von 2000 bis 2007 sind die Einnahmen aus Sanierungs-Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) für Bremen und das Saarland zwischen 1994 und 2004 enthalten. Die entsprechenden Werte ohne diese Sanierungs-BEZ sind in Tabellenform im Anhang ausgewiesen.
Grundsätzlich können die Werte nur auf die Landesebene oder auf die konsolidierte Landes- und Kommunalebene bezogen werden. Vergleiche zwischen
21Vgl. Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 3.1 (Rechnungsergebnisse) bzw. Fachserie 14, Reihe 2
dern und Stadtstaaten sind ohne eine Erfassung der kommunalen Ebene nicht sinn-voll. Ebenso sind Vergleiche zwischen Flächenländern ohne eine entsprechende Be-rücksichtigung der kommunalen Ebene nur bedingt aussagefähig, da sich sowohl der Kommunalisierungsgrad bei der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung als auch die Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs zwischen den Ländern unter-scheiden können. Um die Vergleichbarkeit soweit wie möglich zu gewährleisten, wird daher im Folgenden grundsätzlich ausschließlich die konsolidierte Ebene (Land und Kommunen ohne kommunale Zweckverbände) betrachtet.
Sollen die öffentlichen Haushalte, die zwangsläufig eine unterschiedliche Größe und Struktur aufweisen, miteinander verglichen und beurteilt werden, kann dies nur mit Hilfe von Bezugsgrößen geschehen. Dazu wird als naheliegende Bezugsgröße die Einwohnerzahl zum 30.06.2007 verwendet. Die Einwohnerzahlen werden im Finanz-ausgleichsgesetz letztlich zur Bestimmung von Finanzkraft und -bedarfen herange-zogen. Die zugehörigen absoluten Werte finden sich im Anhang. Lediglich bei aus-gewählten Kennziffern werden an geeigneter Stelle die Zahlungsströme zusätzlich noch in Bezug zu anderen Personengruppen gesetzt. So macht es für die Analyse und das evtl. Aufspüren von Konsolidierungspotenzialen z.B. durchaus Sinn, die Per-sonalausgaben nicht nur auf die Einwohner, sondern auch auf die Beschäftigtenzahl (ausgedrückt in Vollzeitäquivalenten) zu beziehen.
Die Kennzahlen unterteilen die Einnahmen- und Ausgabenströme nach Arten. Dabei werden im Folgenden die Einnahmen und Ausgaben in die wichtigsten Blöcke unter-teilt. Dies sind auf der Einnahmenseite vor allem die Primäreinnahmen, Steuerein-nahmen nach LFA, die EinSteuerein-nahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit, aus Vermögensver-äußerungen sowie aus Gebühren. Auf der Ausgabenseite werden die Blöcke Primär-ausgaben, Zins-, Personal- und Investitionsausgaben sowie konsumtive Zuweisun-gen und Zuschüsse sowie die AusgliederunZuweisun-gen betrachtet. Durch solch eine aufge-gliederte Analyse ist es möglich, Schwerpunkte und Struktur der Haushalte heraus-zuarbeiten. Die inhaltliche Beschreibung und genaue Definition der einzelnen Kenn-zahlen erfolgt in den jeweiligen Unterkapiteln.
Es werden sowohl die Daten der drei zu untersuchenden Länder als auch verschie-dener Vergleichsländer bzw. Ländergruppen dargestellt. Bei einem Vergleich über al-le Länder bzw. mit dem Land mit den geringsten Ausgaben bzw. den höchsten Ein-nahmen pro Bezugsgröße würden insbesondere bestehende Unterschiede wie z.B.
zwischen Stadt- und Flächenstaaten oder noch immer bestehende Strukturunter-schiede zwischen ost- und westdeutschen Ländern negiert. In den Graphiken werden diese beiden Vergleichsmaßstäbe daher nur informativ dargestellt. Zur Analyse
müs-sen daher auch andere Vergleichsmaßstäbe herangezogen und etwaige statistische Verzerrungen berücksichtigt werden.
Diese Vergleichsmaßstäbe sind im vorliegenden Bericht der Durchschnitt der west-deutschen Flächenländer sowie der Stadtstaaten Hamburg, Berlin und Bremen.
Ebenso werden die Mittelwerte von spezifisch ausgewählten Vergleichsgruppen er-mittelt. Für die Analyse des Saarlands und Schleswig-Holsteins ist dies der Durch-schnitt der niedersächsischen und rheinland-pfälzischen Pro-Kopf-Werte als finanz-schwächere westdeutsche Flächenländer sowie für die Betrachtung von Bremen der Durchschnitt von Berlin und Hamburg als grundsätzlich vergleichbare Stadtstaaten.
Die jeweilige Differenz zu den verschiedenen Benchmarks (Stadtstaaten und Ber-lin/Hamburg bzw. Niedersachsen/Rheinland-Pfalz und Flächenländer West) stellen mögliche rechnerische Konsolidierungsvolumen pro Kopf dar. Durch Multiplikation mit der momentanen Bevölkerungsstärke erhält man ein mögliches Einspar- bzw.
Einnahmensteigerungspotenzial für den jeweiligen konsolidierten Landes- und Kom-munalhaushalt, soweit die Unterschiede nicht auf statistischen Verzerrungen beru-hen.
Es sei darauf hingewiesen, dass Vergleiche zwischen den Ländern grundsätzliche Schwierigkeiten aufwerfen können. So können aufgrund unterschiedlicher Verbu-chungspraktiken und Abgrenzungen Unterschiede in der Datenbasis bestehen. Zu-dem bilden die Daten lediglich den Ist-Zustand ab und liefern keine Hinweise auf ggf.
bestehende strukturelle Unterschiede zwischen den Ländern. Auch spezielle Son-dersituationen in einzelnen Jahren werden durch die Daten nicht abgebildet. Da auf-grund des begrenzten Zeitrahmens eine rechnerische Bereinigung der Daten nicht möglich war, musste für die Untersuchung auf das vom Statistischen Bundesamt ge-lieferte Basismaterial zurückgegriffen werden. Rein rechnerische Schlussfolgerungen sind insofern problematisch. Daher bedürfen die vorgelegten Graphiken und Ergeb-nisse zusätzlich der Interpretation und Erläuterung, die im Einzelnen vorgenommen werden, soweit es der begrenzte Zeitrahmen, der für die Untersuchung zur Verfü-gung stand, ermöglicht hat. Auf die jeweiligen Kommentierungen wird ausdrücklich hingewiesen.
Teile der Arbeitsgruppe weisen auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 19. Oktober 2006 zur Haushaltsnotlageklage des Landes Berlin hin, worin die Auffassung vertreten wird, dass für eine Haushaltsanalyse keine vollständig vergleichbaren Daten notwendig seien. Etwaige Verzerrungen der Zahlen würden al-le Länder betreffen (Urteil vom 19.10.2006 - 2 BVF 3/03).
Durch den Einbezug der Gemeindeebene bleiben dagegen Aufgabenverlagerungen auf die lokale Ebene (oder entgegengesetzt) ohne verzerrende Auswirkung auf den Ausgabenvergleich, so dass zumindest eine der wesentlichen Ursachen für Verzer-rungen zwischen den Ländern ohne Kommunen in der vorliegenden Analyse keine Rolle spielt.
Position Bund, Bayern, Berlin:
Ein sachgerechter Vergleichsmaßstab für Saarland und Schleswig-Holstein können nur die beiden Länder Niedersachsen und Rheinland-Pfalz sein. Ein Vergleich mit dem Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer ist nicht angemessen, da dieser Wert maßgeblich von den finanzstarken westdeutschen Flächenländern geprägt ist.
Diese Länder sind als Vergleichsmaßstab nicht geeignet, weil ihnen zum einen auf-grund ihrer höheren Wirtschafts- und Finanzkraft größere finanzielle Spielräume zur Verfügung stehen. Zum anderen sind die Landes- und Kommunalhaushalte in diesen Ländern bereits vollständig oder zumindest weitgehend ausgeglichen, so dass weite-re Konsolidierungsmaßnahmen weniger dringend sind als in den dweite-rei Ländern. Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Berlin-Urteil festgestellt, dass an Län-der, die Unterstützung der bundesstaatlichen Gemeinschaft anstreben, strengere Maßstäbe anzulegen sind als an andere.