Planerische Instrumente innerhalb der bestehenden finanzpolitischen Rahmenbedingungen optimal einsetzenRahmenbedingungen optimal einsetzen

Eine finanzpolitische Reformperspektive, wie sie in Teil C entwickelt wird, zielt nicht auf die Steuerung der kommunalen Strategiebildung, sondern auf die Gewährleistung von finanzpolitischen Rahmenbedingungen durch die übergeordneten Gebietskörper-schaften. Die verhaltenssteuernden Anreize für Kommunen sind so zu gestalten, dass sie a) einer qualitativen Innenentwicklung nicht entgegenstehen, indem sie bauliche Vorhaben im Außenbereich gegenüber der Ausrichtung auf den Bestand systematisch finanziell bevorzugen, und b) auch erwünschte Wirkungen im Sinne der Kriterien einer qualitativen Innenentwicklung entfalten.¹⁵⁴

Doch bereits bei den bestehenden finanzpolitischen Rahmenbedingungen können auch die Kommunen Beiträge zur verbesserten Abstimmung von kommunaler Planung und Finanzpolitik leisten (allgemein dazu Junkernheinrich 1996). Hierfür müssen sie ihre planerischen Handlungsansätze auf die lokal relevanten, vor allem einnahmeseitig weitgehend vorbestimmten finanzpolitischen Bedingungen abstimmen.¹⁵⁵

154Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine solche – aus flächenschutzpolitischer Sicht – zielführende Ausgestaltung Zielverzichte bei anderen wesentlichen gesellschaftlichen Aufgaben bedeutet.

155Die untersuchungsrelevanten kommunalen Planungsinstrumente und Methoden wurden in Kapitel B.2 ausführlich dargestellt. Die finanzpolitischen Instrumente sind Gegenstand von Teil C.

150 3.1 Postulate und Hauptergebnisse der Fallstudien im Überblick

Hintergrund

Es gibt zahlreiche Versuche, Modelle der Koordination von planerischen und finanziel-len Instrumenten zu entwickeln. Der Begriff „Raumfinanzpolitik“ verdeutlicht das Anlie-gen, räumliche Planungen und Finanzpolitik im Ansatz zusammenzuführen. Scharpf und Schnabel diskutierten bereits vor mehr als zwanzig Jahren die begrenzten Mög-lichkeiten einer stärkeren Integration von Budgetplanung und räumlicher Planung als Versuch einer Gesamtplanung im öffentlichen Sektor (Scharpf, Schnabel 1979).

Eine Koordination von planerischen und finanziellen Instrumenten ist besonders auf der strategischen Ebene schwierig. Sie kann – auch im Allgemeinen – nur insoweit erfolgen als die Kommune finanzpolitische Anreize als eigene instrumentelle Aktions-parameter einsetzen kann. Dies trifft nur für einen sehr kleinen Teil der relevanten fi-nanzpolitischen Anreizsysteme zu, wie z. B. die kommunalen Förderprogramme. Dar-über hinaus ist die „planende“ Kommune an den von Landes- und/oder Bundesseite vorgegebenen Rahmen gebunden. Sie kann bestehende Förderprogramme zur Reali-sierung ihrer Planungsziele in Anspruch nehmen. Dabei ist für die Entwicklung einer kommunalen Strategie qualitativer Innenentwicklung vor allem eine projektorientierte Koordination von kommunalen Planungsinstrumenten mit den bestehenden finanziellen Rahmenbedingungen realistisch (Benz 1998).

Konkrete Aufgaben

Trotz der begrenzten Handlungsmöglichkeiten von Kommunen zur Optimierung ihrer planerischen Handlungsstrategie im Rahmen der bestehenden finanzpolitischen Be-dingungen ergeben sich einige konkrete Aufgaben zur Förderung einer qualitativen Innenentwicklung auf der lokalen Ebene:

• Instrumentenwahl: Auswahl der erfolgversprechendsten Kombination formeller und infor-meller Planungsinstrumente einerseits sowie von kommunalen finanzpolitischen Instru-menten andererseits;¹⁵⁶

• Situative Erfolgsbedingungen: Berücksichtigung der lokalen, zeitpunktgebundenen Bedin-gungen („Nutzung von Gelegenheiten“, vgl. Jänicke 1995);

• Institutionelle Erfolgsbedingungen: Institutionelle Absicherung eines – im geschilderten Sin-ne – koordinierten Einsatzes von plaSin-nerischen und finanzpolitischen Instrumenten, bei-spielsweise durch die Einrichtung von ämterübergreifenden Koordinationsgremien und zwi-schen Stadtverwaltung, lokalen und übergemeindlichen öffentlichen und intermediären In-stitutionen.

Anwendung des Postulats

Im Rahmen jeder Einzelstudie wurde jeweils ein Projektbeispiel unter dem Gesichts-punkt des Postulats „Planerische Instrumente innerhalb der bestehenden finanzpoliti-schen Rahmenbedingungen optimal einsetzen“ untersucht:

156Wie bereits erwähnt, sind für die Anwendung dieses Postulats vor allem kommunale Förderinstrumente oder die Inanspruchnahme übergemeindlicher förderpolitischer Programme von Bedeutung. Die Fall-studienstädte setzen allerdings eigene kommunale Förderprogramme nur sehr begrenzt für eine qua-litative Innenentwicklung ein, vgl. unten Abschnitt C.4.4.1.4.

• Instrumentenwahl: Das Projekt „Kreativkai“ in Münster zeigt, dass und wie durch Konzent-ration des Instrumentenverbunds auf die Qualitätssteigerung der öffentlichen Räume private Investitionen zur Umgestaltung eines strategisch relevanten Gebiets im Hafenbereich ange-regt werden konnten.

• Situative Erfolgsbedingungen: Das Projekt „Coschütz-Gittersee“ in Dresden ist vor allem im Hinblick auf die lokalen situativen Erfolgsbedingungen von Interesse. Interne kommunale Bedingungen, insbesondere die ämterübergreifende Kooperation sowie externe Bedingun-gen, wie beispielsweise die günstigen Förderbedingungen Anfang der 1990er Jahre in den ostdeutschen Ländern, führten im Verbund zu einem erfolgreichen Projektverlauf.

• Institutionelle Erfolgsbedingungen: Institutionen stellen situationsübergreifende Bedingun-gen für wissensbasierte Interaktionen dar. In Leipzig wurde mit diesem institutionellen An-spruch das Koordinationsgremium „Beirat für integrierte Stadtteilentwicklung“ eingerichtet.

Er soll auch der Koordination planerischer und finanzieller Entscheidungen durch ämter-übergreifende Kooperation und die Einbeziehung von privaten bzw. intermediären Instituti-onen auf der Führungsebene dienen.

Die Beispiele verdeutlichen damit das Spektrum an grundsätzlich relevanten Erfolgs-bedingungen, um übergemeindliche Reformperspektiven durch kommunale Leistungs-beiträge zu flankieren.

3.1.5 Fazit

Aus den vier kommunalen Fallstudien zu den Städten Dresden, Münster, Leipzig und Monheim ergeben sich folgende zusammenfassende Schlussfolgerungen:

• Das Postulat „Lokalspezifisches Leitbild der Innenentwicklung bestimmen“ zeigt, dass die Kommunen ihr lokalspezifisches Verständnis von Innenentwicklung sowohl im Unterschied zu anderen Kommunen als auch im Anschluss an ihre Traditionslinien formulieren müssen.

Für west- und ostdeutsche Städte ist dabei von einem breit gefassten qualitativen Ver-ständnis von Innenentwicklung auszugehen. Die Bedeutung von Maßnahmen der quantita-tiven Innenentwicklung variiert stärker in Abhängigkeit situativer Bedingungen der Stadt-und Regionalentwicklung.

• Die empirische Illustration des Postulats „Konkrete strategische Planaussagen formulieren und anwenden“ zeigt, dass die Kommunen die Möglichkeiten der strategischen Planung entsprechend ihrer lokalen Rahmenbedingungen und Präferenzen nutzen können. Proble-matisch sind die Fälle, in denen strategische Planung einer qualitativen Innenentwicklung rein zielorientiert ohne Bezug zur Umsetzung erfolgt, oder in denen auf konkrete (implizite oder explizite) Strategieaussagen gänzlich verzichtet wird.

• Das Postulat „Projekte sowohl pro- als auch reaktiv steuern“ ermuntert dazu, die Reichhal-tigkeit der Erkenntnisse aus der Realisierung eigner Vorhaben oder von Projekterfahrungen Dritter zur Formulierung strategischer Schlussfolgerungen zu nutzen, auch um neue Pro-jektinhalte oder die Grenzen der Innenentwicklung zu bestimmen. Qualitative Innenent-wicklung setzt voraus, wie eine kommunale EntInnenent-wicklungspolitik generell, dass die Kommu-nen vorhandene Kreativitätspotenziale nutzen und neue entwickeln.

• „Planerische Instrumente innerhalb der bestehenden finanzpolitischen Rahmenbedingun-gen optimal einsetzen“: Für eine erfolgreiche Koordination planerischer und finanzieller Ent-scheidungen auf der lokalen Ebene müssen zahlreiche Erfolgsbedingungen im Zuge der Projektplanung und Umsetzung berücksichtigt werden. Von einer Koordination auf der

lo-152 3.1 Postulate und Hauptergebnisse der Fallstudien im Überblick

kalen Ebene sollte deshalb in der Summe – also gesamtwirtschaftlich – nicht zu viel erwar-tet werden. Wichtiger ist eine grundsätzliche Reform der finanzpolitischen Rahmenbedin-gungen kommunalen Handelns.

Insofern stützen die Fallstudienergebnisse die zentrale Arbeitshypothese dieses Vor-habens, dass sowohl die Kommunen als auch die übergemeindlichen Akteure spezifi-sche Leistungsbeiträge zur Realisierung einer qualitativen Innenentwicklung erbringen können. Verbesserungen der kommunalen Strategien für eine qualitative Innenent-wicklung sind bereits bei den bestehenden planungsrechtlichen und finanzpolitischen Rahmenbedingungen möglich. Städte und Gemeinden können die bestehenden plane-rischen Instrumente und Methoden kreativ und lernorientiert zur Entwicklung einer lo-kalspezifischen, Handlungsstrategie nutzen.

Auf der übergemeindlichen Ebene sollten zumindest diejenigen finanzpolitischen Re-gelungen reformiert werden, die einer Innenentwicklung entgegenlaufen. Ein wirklich zielführendes finanzpolitisches Reformkonzept, wie es in Teil C entwickelt wird, könnte zwar größere Erfolgsbeiträge leisten. Seiner Realisierung stehen jedoch vielerlei Vor-behalte entgegen. Insbesondere könnten andere, wesentliche Ziele, wie z. B. Woh-nungsbau, nicht mehr im bisherigen Umfang verfolgt werden.