Bauplanungsrechtliche Rahmenbedingungen

Im Baugesetzbuch sowie in der Baunutzungsverordnung sind die zentralen rechtlichen Regelungen enthalten, die für die Planung und Umsetzung einer qualitativen Innen-entwicklung von Bedeutung sind. Das Baugesetzbuch definiert die Zulässigkeit von Vorhaben im baurechtlichen Innen- und Außenbereich. Dabei stellt die im Baugesetz-buch verankerte Bodenschutzklausel nach § 1a Abs. 1 BauGB mit ihrer Verpflichtung zum sparsamen und schonenden Umgang mit Grund und Boden sowie zur Minimie-rung der Versiegelung eine wichtige planungsrechtliche Rahmenbedingung qualitativer Innenentwicklung dar. Die Baunutzungsverordnung beinhaltet v. a. Vorschriften, die einen Einfluss auf die zu realisierende bauliche Dichte sowie den zulässigen Grad an Nutzungsmischung haben.

2.1.1.1 Baurechtliche Definition von Plangebieten, Innen- und Außenbereich Zur Bestimmung der planungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben wird zwischen drei planungsrechtlichen Gebietskategorien unterschieden, den beplanten Gebieten nach § 30 BauGB, den als unbeplanten Innenbereich bezeichneten im Zusammenhang bebauten Ortsteilen nach § 34 BauGB und dem Außenbereich nach § 35 BauGB. Ent-sprechend der bauplanungsrechtlichen Tatbestände sind Bauvorhaben auf Gebiete nach § 30 und § 34 BauGB zu beschränken, während der Außenbereich grundsätzlich von einer Bebauung freizuhalten ist.

• Als beplante Gebiete oder Plangebiete werden diejenigen Gebiete einer Gemeinde be-zeichnet, in denen ein Bebauungsplan existiert (§ 30 BauGB). Hier richtet sich die Zulässig-keit von Vorhaben nach den Festsetzungen dieses Bebauungsplanes.

• Als im Zusammenhang bebauter Ortsteil und damit als bauplanungsrechtlicher Innenbe-reich (§ 34 BauGB) wird jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde bezeichnet, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein städtebauliches Gewicht besitzt und Aus-druck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Ein Grundstück gehört dann dem Innenbe-reich an, wenn es in einem Bebauungszusammenhang liegt, der einem Ortsteil angehört (Battis, Krautzberger, Löhr 1998, § 34 Rn 1). In den im Zusammenhang bebauten Ortsteilen einer Gemeinde ist ein bauliches Vorhaben zulässig, wenn es sich in die Eigenart der nähe-ren Umgebung einfügt. Ist ein von Bebauung umgebenes Grundstück so groß, dass sich aus der Umgebung keine hinreichenden Merkmale für dessen Bebauung ableiten lassen, handelt es sich um den Außenbereich im Innenbereich (Portz, Runkel 1998, Rn 412). Für

solche Flächen ist in der Regel ein qualifizierter Bebauungsplan aufzustellen (Dieterich, Hoffmann, Junius 1981, S. 53).

• Liegt ein Grundstück weder innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils noch im überplanten Bereich, ist es Bestandteil des Außenbereichs (§ 35 BauGB). Der Außenbe-reich einer Gemeinde nach § 19 BauGB a. F. umfasst diejenigen Gebiete einer Gemeinde, die außerhalb eines qualifizierten Bebauungsplans und außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegen (Portz, Runkel 1998, Rn 410). Dieser Außenbereich ist – abgese-hen von so genannten privilegierten Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB – weitgeabgese-hend von einer Bebauung freizuhalten.

Mithilfe von Klarstellungssatzungen, die lediglich deklaratorischen Charakter haben, können die Grenzen der im Zusammenhang bebauten Ortsteile eindeutig definiert wer-den. Diese Satzungen ordnen Grundstücke eindeutig dem Innen- oder Außenbereich zu (§ 34 Abs. 4 Nr. 1; Franz 2000, S. 201). Zweifel, ob ein Grundstück dem Innen- oder Außenbereich zugeordnet werden kann, werden somit ausgeräumt (LfU 2001, Teil III, S. 31).²⁹

Dementsprechend wird Innenentwicklung in diesem Forschungsvorhaben definiert als vorrangige bauliche Entwicklung des Siedlungsraums (§§ 30, 34 BauGB) zugunsten eines weitgehenden Freiraum- und Landschaftsschutzes im Außenbereich (§ 35 BauGB).

2.1.1.2 Bodenschutzklausel

Im Zusammenhang mit der Förderung einer Innenentwicklung kommt der o. g. Boden-schutzklausel des § 1a Abs. 1 BauGB besondere Bedeutung zu. Die Bodenschutzklau-sel besteht aus dem Sparsamkeits-, dem Schonungs- und dem Versiegelungsbegren-zungsgebot (Franz 2001, S. 447). Damit sind die Gemeinden zur quantitativen Be-schränkung des Bodenverbrauchs für Siedlungszwecke verpflichtet, mit der Folge, vor-rangig Innenentwicklung zu betreiben, bevor neue Freiflächen im Außenbereich in An-spruch genommen werden (Schink 2001, S. 163 f.).³⁰ Entsprechend der Forderung eines sparsamen Umgangs mit Boden sind demzufolge im Zuge der Ausweisung wei-terer Siedlungs- und Verkehrsflächen zunächst Bebauungsmöglichkeiten im Bestand – z. B. in Baulücken, auf Militär- oder Bahnbrachen oder als Nachverdichtungsmöglich-keiten in locker bebauten Gebieten – zu berücksichtigen, bevor eine Inanspruchnahme bisher nicht genutzter Freiflächen erfolgt (Schink 2001, S. 163; Hinzen, Bunzel 2000, S. 28; Apel, Henckel 1995, S. 62).

Die Überwindung der Bodenschutzklausel erfordert im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung einen besonderen Begründungsaufwand. Dementsprechend ist von den Kommunen darzulegen, „dass sie die Bedeutung des Freiraums erkannt hat und aus

29 Neben der Klarstellungssatzung bietet § 34 BauGB auch die Möglichkeiten zum Erlass von Ent-wicklungs- und Einbeziehungssatzungen. Diese müssen allerdings vor dem Hintergrund einer qualitati-ven Innenentwicklung, vor allem des Kriteriums einer integrierten Freiraum- und Siedlungsentwicklung, als kritisch eingeschätzt werden, da sie mit einem formal einfachen Verfahren die Einbeziehung von Außenbereichsflächen in den Innenbereich ermöglichen und so die Vorschriften zum Schutz des Au-ßenbereichs aufweichen (Franz 2000, S. 201 ff.).

30 Schink konstatiert insofern eine „erhebliche Darlegungslast“ für die Gemeinden, wenn sie statt einer vorrangigen Innenentwicklung für die bauliche Nutzung neue Freiflächen in Anspruch nehmen will.

28 2.1 Städtebauliche Planung

welchen Gründen sie sich gleichwohl für eine bauliche Inanspruchnahme von Freiraum entschieden hat“ (Franz 2001, S. 447, s. auch Schink 2001, S. 163).³¹

Auch wenn davon ausgegangen werden kann, dass auch unabhängig von einer Modi-fizierung der Bodenschutzklausel ausreichende planungsrechtliche Möglichkeiten für eine qualitative Innenentwicklung bestehen, könnte von einem in der Bodenschutz-klausel manifestierten Innenentwicklungsvorrang eine erhebliche politische Signalwir-kung ausgehen. Eine stärker auf den Vorrang der Innenentwicklung bedachte Boden-schutzklausel betont die Innenentwicklung als Normalfall und verstärkt die Begrün-dungspflicht für ein Abweichen von diesem Vorgehen im Rahmen einer bestandsorien-tierten Entwicklung. Zu fordern ist eine solche nachvollziehbare Begründung bei weite-rer Flächeninanspruchnahme durch die Kommunen (Krautzberger 2002a, S. 3).

2.1.1.3 Baunutzungsverordnung

Die Baunutzungsverordnung enthält für die Darstellung in Flächennutzungsplänen vier Bauflächentypen (§ 1 Abs. 1 BauNVO) und für Bebauungspläne elf Baugebietstypen (§§ 2-11 BauNVO). Diese unterscheiden sich nach ihrer Zweckbestimmung und den in ihnen allgemein zulässigen sowie ausnahmsweise zulassungsfähigen Anlagen. Mit der Festsetzung eines Baugebiets werden diese Zulässigkeitsvorschriften in der jeweiligen Fassung der Baunutzungsverordnung Bestandteil des Bebauungsplans. Die Gemeinde kann unter bestimmten Voraussetzungen (§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO) Abweichendes festsetzen.

Die Vorschriften über das Maß der baulichen Nutzung (§§ 16 bis 21a BauNVO) haben einen entscheidenden Einfluss auf den sparsamen Umgang mit Grund und Boden und damit auf den Freiraumschutz sowie eine angemessene bauliche Dichte.

Die Baunutzungsverordnung enthält – ebenso wie das Baugesetzbuch – keine Rechts-pflicht für die Gemeinde, nur solche Festsetzungen über das Maß der baulichen Nut-zung zu treffen, die dem Leitbild einer optimalen baulichen Auslastung des Siedlungs-raums gerecht werden. Durch Festsetzungen entsprechend der Baunutzungsverord-nung kann eine angemessene bauliche Dichte sowohl behindert als auch gefördert werden (Franz 2000, S. 180 ff.):

• Den materiellen Rahmen zur Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung bilden die in der Tabelle des § 17 BauNVO festgelegten Obergrenzen, die in ihrer Funktion als Ober-grenzen der Verdichtung eine möglichst optimale Flächenausnutzung eher verhindern (§ 17 Abs. 2 BauNVO).³²

• Von den Tabellenwerten kann allerdings abgewichen werden. Weiterhin ergibt sich die Möglichkeit in Bezug auf die Geschossflächenzahl, die Größe der Geschossfläche, die Zahl

31 Abweichende Meinungen existieren allerdings über die Stärke der Bodenschutzklausel in der Abwä-gung. Während einige Autoren (z. B. Hinzen, Bunzel 2000, S. 27; Schink 2001, S. 162 f.) die Boden-schutzklausel als Optimierungsgebot mit einem vorrangigen Belang in der Abwägung ansehen, argu-mentiert Franz dafür, dass sich in der Paragraphenüberschrift zu § 1 a BauGB und den Gesetzge-bungsmaterialien der Wille des Gesetzgebers des BauROG ausdrückt, die Bodenschutzklausel als einfachen Belang der Abwägung zu unterwerfen (Franz 2000, S. 511).

32 So stellt Feldtkeller fest, dass dichte und urbane Quartiere bei einer Einhaltung dieser Obergrenzen nicht geschaffen werden können. Zu diesem Ergebnis kommt er durch die Untersuchung einer Reihe von Quartieren (Viktoria Quartier Berlin, Zürich West, Weststadt Essen und Tübingen Französisches Viertel), deren Dichten die in der Baunutzungsverordnung gesetzten Normen um das Zweieinhalbfache überschreiten (Feldtkeller 2001, S. 37).

der Vollgeschosse und die Höhe der baulichen Anlagen eine Untergrenze festzusetzen und damit die optimale Ausnutzung von Grundstücken zu fördern (§ 16 Abs. 4 BauNVO).³³

• Förderlich im Hinblick auf eine angemessene bauliche Verdichtung erweisen sich weiterhin die Möglichkeiten zur Festsetzung einer geschlossenen Bauweise (§ 22 Abs. 1 BauNVO) und die Möglichkeit zur Festsetzung von Flächen, auf denen nur verhältnismäßig flächen-sparende Doppelhäuser oder Hausgruppen zulässig sind (§ 22 Abs. 2 BauNVO) (Franz 2000, S. 177 ff.).

Über Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung können die Gemeinden den Grad der Nutzungsmischung bestimmen. In den §§ 2 bis 11 BauNVO sind hierzu Bauge-bietsarten festgelegt, die einen generellen Nutzungszweck sowie die generelle und ausnahmsweise Zulässigkeit von Anlagen und Nutzungen enthalten. Diese Typisierun-gen können die Gemeinden unverändert übernehmen. Es besteht allerdings auch die Möglichkeit, durch eine Ausweitung oder Einschränkung der Nutzungstypen die Bau-gebietsarten im Rahmen von Festsetzungen weiter auszudifferenzieren (Braam 1999, S. 29).

Hinsichtlich der ausreichenden Eignung der Regelungsmöglichkeiten der Baunut-zungsverordnung zur Realisierung von Nutzungsmischung existieren unterschiedliche Meinungen. Einige Autoren gehen davon aus, dass eine feinkörnige Nutzungsmi-schung durch die Festsetzung von Mischgebieten und Kerngebieten erreicht werden kann. Zur Gewährleistung einer grobkörnigen Nutzungsmischung eignet sich hingegen eine Gliederung von Allgemeinen Wohngebieten, Gewerbegebieten, Mischgebieten und Sondergebieten (Breuer, Müller, Wiegandt 2000, S. 3; Bunzel, Hinzen 2000, S. 39 ff.). Feldtkeller ist allerdings der Meinung, dass durch die bestehenden Regelun-gen eine Nutzungstrennung gefördert wird, da über die nach der Baunutzungsverord-nung zulässigen Gebietsarten NutzungstrenBaunutzungsverord-nung die Norm und Nutzungsmischung eine Abweichung von dieser Norm darstelle (Feldtkeller 2001, S. 36).

Die in der Baunutzungsverordnung enthaltenen Vorschriften zum Maß und zur Art der baulichen Nutzung können jedoch als ausreichend angesehen werden um eine quali-tative Innenentwicklung umzusetzen, auch wenn die Baunutzungsverordnung unter den derzeitigen Rahmenbedingungen sicherlich anders ausgestaltet würde (Krautzber-ger 2000, S. 18 f., Krautzber(Krautzber-ger 2002b, S.32). Bedeutsamer als eine Reform der Bau-nutzungsverordnung erscheint daher eine qualitätsorientierte Nutzung der derzeitigen Regelungsmöglichkeiten durch die Kommunalpraxis (z. B. Überschreitung der in § 17 BauNVO festgelegten Obergrenzen des Maßes baulicher Nutzung, Festsetzung von Mindestgrößen für die bauliche Ausnutzung).³⁴