Instrumente zur Mobilisierung von Flächen

Mobilisierungsinstrumente sind zentrale Bausteine einer Gesamtstrategie qualitativer Innenentwicklung von Städten und Gemeinden, da sie eine Inanspruchnahme von Nut-zungspotenzialen im Bestand erst ermöglichen. Während Kommunen das vorhandene Instrumentarium für die Baulandbereitstellung und -erschließung in aller Regel als aus-reichend beurteilen, artikulieren sie einen Bedarf für zusätzliche Instrumente zur Mobi-lisierung von Flächen und Grundstücken (Schäfer, Lau, Specovious 2000, S. 2). Indes, Mobilisierungsinstrumente können sowohl zur Förderung einer qualitativen Innenent-wicklung eingesetzt werden, als auch zur Mobilisierung von Flächen für bauliche Zwe-cke, die aus stadtökologischen oder sozialen Gründen eher als Freiraum belassen werden sollten. Dementsprechend sind bei Entwicklung einer gesamtstädtischen Bau-landmobilisierungsstrategie die strategischen Innenentwicklungsplanungen einer Kommune zu berücksichtigen.

Während traditionelle Strategien der Baulandpolitik eine starke Angebotsorientierung aufweisen und vor allem neue Baumöglichkeiten im Außenbereich schaffen, werden vor dem Hintergrund der Debatte um eine nachhaltige Stadtentwicklung vermehrt An-sätze entwickelt, die vor allem auf eine Mobilisierung von Entwicklungspotenzialen im bereits besiedelten Bereich abzielen.

Bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse regeln im Sinne einer strategischen Orientie-rung des kommunalen Flächenmanagements die InstrumentieOrientie-rung und FinanzieOrientie-rung der Baulandmobilisierung. Sie bilden auf der strategischen Planungsebene eine zent-rale Voraussetzung für eine innenentwicklungsorientierte Mobilisierungsstrategie im Rahmen der kommunalen Baulandpolitik. In bodenpolitischen Grundsatzbeschlüssen kann eine kommunale Selbstbindung an quantitative und qualitative Entwicklungsziele und an bestimmte innenentwicklungsorientierte Mobilisierungsinstrumente, z. B. die Durchführung von Baulückenprogrammen erfolgen. Damit bildet der bodenpolitische Grundsatzbeschluss eine Grundlage für die Anwendung der weiteren im Folgenden aufgezeigten Mobilisierungsinstrumente.

Baulücken- und Baulandkataster liefern die informatorischen Voraussetzungen, um die gesamtstädtischen Zielvorstellungen einer qualitativen Innenentwicklung umzuset-zen. Insbesondere größere Kommunen können nur dann gezielt Innenentwicklung betreiben, wenn sie über eine genaue Kenntnis der Flächenreserven im Bestand ver-fügen. Um diese Informationen zu erheben, aufzubereiten und zu dokumentieren, ist die Erstellung eines Baulandkatasters nach § 200 BauGB ein geeignetes Informati-onsinstrument auf der strategischen Planungsebene. Dieses Baulandkataster ist um so brauchbarer für nachfolgende Mobilisierungsanstrengungen, je mehr Informationen es über die planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Nutzung der Grundstücke enthält.

Zur Verwirklichung der planerischen Zielvorstellungen bedarf es neben der Kenntnis der Innenentwicklungspotenziale auch der Aktivierung von Grundstückseigentümern und möglichen Nutzern. Informations- und Beratungsangebote für die Grund-stückseigentümer und Nutzungsinteressenten stellen ein Instrument geringer Ein-griffsintensität dar, mit dem zur Realisierung einzelner Projekte eine ziel- und adres-satengerechte Mobilisierung von Flächen im Bestand erreicht werden kann.

Baulandbörsen stellen eine umsetzungsorientierte Ergänzung der angebotsorientier-ten Bauleitplanung dar, die auf Freiwilligkeit beruht. Sie zielen darauf ab, einzelne

118 2.5 Instrumente zur Mobilisierung von Flächen

brachliegende Grundstücke einer Nutzung zuzuführen, indem zwischen verkaufsbe-reiten Eigentümern und bauwilligen Nutzungsinteressenten vermittelt wird.

Baulückenprogramme streben an, Eigentümer durch eine gezielte schriftliche An-sprache, ein umfassendes Beratungsangebot und die Androhung eines Baugebots zur Nutzung ihrer Grundstücke im Siedlungsbereich zu veranlassen. Mit der Aussprache eines Baugebots kann der Eigentümer zur Nutzung seines Grundstücks entsprechend der Festsetzungen des Bebauungsplans innerhalb einer angemessenen Frist ver-pflichtet werden. Das Baugebot sollte jedoch aufgrund seiner hohen Eingriffsintensität als „ultima ratio“ zur Mobilisierung von Baulandreserven in Form von bedeutenden Ein-zelgrundstücken herangezogen werden.

Eine mobilisierende Wirkung, die über die kommunale Angebotsplanung hinausgeht, haben weiterhin die städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen, die sowohl die Bauleitplanung als auch die Bodenordnung und Planverwirklichung beinhalten.¹²⁹

2.5.1 Bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse

In den vergangen Jahren haben sich die Rahmenbedingungen der kommunalen Sied-lungs- und Flächenpolitik entscheidend verändert. Der enorme Flächenverbrauch in der Vergangenheit hat Fläche in vielen Regionen zu einem knappen Gut werden las-sen. Die weitere Expansion der Siedlungsfläche in den land- und forstwirtschaftlich genutzten Freiraum trifft auf immer stärkere Restriktionen. Andererseits bedrohen Schrumpfungsprozesse in ostdeutschen Kommunen die Funktionsfähigkeit von Stadt-und Siedlungsstrukturen. Die traditionelle Bereitstellung von Bauland in Form einer Angebotsplanung steht dabei keineswegs allein vor ökologischen, sondern auch vor finanziellen Vorbehalten. Viele Kommunen versuchen die erheblichen Kosten für die Bereitstellung und Unterhaltung technischer und sozialer Infrastrukturen zu vermeiden.

Hinzu kommt, dass die über eine reine Angebotsplanung geschaffenen Baurechte re-gelmäßig nicht mit durchsetzbaren Baupflichten verbunden sind (Runkel 2002, S. 140).

Die angebotsorientierte Baulandbereitstellung gilt daher als teuer und ineffektiv (Davy 2000).

Vor diesem Hintergrund sind viele Kommunen bemüht, ihre Baulandpolitik durch ein integriertes Flächenmanagement zu qualifizieren. Ziel des Flächenmanagements ist die umsetzungsorientierte Vernetzung der den Gemeinden zur Verfügung stehenden formellen und informellen Planungs-, Sicherungs- und Mobilisierungsinstrumente. Eine aktuelle Umfrage unter deutschen Kommunen hat ergeben, dass zwar immer noch die Mehrzahl der befragten Gemeinden die klassische Angebotsplanung favorisiert. Aber bereits ein erheblicher Anteil der Gemeinden setzt auf eine aktivere Baulandpolitik, z. B. in Form eines Zwischenerwerbs der Flächen durch die Gemeinde oder die Koope-ration mit privaten Entwicklungsträgern, abgesichert durch vertragliche Bindungen (Schäfer, Lau, Specovius 2001, S. 13 f.). Eine zentrales Ziel besteht dabei darin, die Begründung von Baurechten an vertragliche Baupflichten zu binden (Runkel 2002, S.

144).¹³⁰

129Da mit diesen Instrumenten vor allem städtebauliche Ziele einer angemessenen baulichen Dichte und einer hohen Qualität des Wohn- und Arbeitsumfeldes verfolgt werden, werden diese beiden Instru-mente des Besonderen Städtebaurechts bereits in Kapitel B.2.1.5 abgehandelt.

130Dies wird zum Beispiel mit einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan erreicht. Zum vorhabenbezo-genen Bebauungsplan s. Kapitel B.2.1.4.3.

Besondere Kennzeichen des kommunalen Flächenmanagements sind (Kötter 2001, S. 149 f.):

• Ein Verzicht auf die klassische Aufgabenteilung zwischen der Angebotsplanung der Kom-mune und der privaten Realisierung von Bauvorhaben,

• die Integration und Parallelität von Planung und Umsetzung,

• die Kooperation von privaten und öffentlichen Akteuren,

• ein Bedeutungszuwachs informeller, konsensorientierter Planungsinstrumente und

• der Einsatz von informellen Leitbildern als Brücke zwischen einzelnen Maßnahmen und langfristigen Orientierungsmustern der Stadtentwicklung.

Vor dem Hintergrund der Debatte um eine nachhaltige Stadtentwicklung wurden in jüngster Zeit Ansätze für bestandsorientierte Mobilisierungsstrategien entwickelt, die sich im Gegensatz zu den herkömmlichen Ansätzen eines eher außenentwicklungsori-entierten Flächenmanagements einer Reduzierung der Flächeninanspruchnahme ver-pflichtet sehen.¹³¹

Die strategische Orientierung des Flächenmanagements wird in vielen Kommunen in bodenpolitischen Grundsatzbeschlüssen mit selbstbindender Wirkung verankert (Schäfer, Lau, Specovius 2001). Der zentrale Regelungsinhalt dieser Dokumente be-zieht sich auf die Baulandentwicklung – geregelt werden Fragen der Instrumentierung und Finanzierung der Bereitstellung und Mobilisierung von Bauland (Schäfer, Lau, Specovius 2001, S. 12 f.):

• Mit welchen Instrumenten soll die Bereitstellung und Mobilisierung von Bauland vorrangig erfolgen?

• Wie werden Investoren an der Finanzierung der Erschließung oder Entwicklung von Stand-orten beteiligt?

• Wie lässt sich eine zügige bauliche Nutzung erschlossenen Baulands absichern?

• Wie können kommunalpolitische Anliegen (wie die Baulandversorgung für bestimmte Be-darfsgruppen oder ökologische und infrastrukturelle Zielsetzungen) im Rahmen der Bau-landbereitstellung und -mobilisierung gewährleistet werden?

Derartige Fragen sind für eine langfristig orientierte Strategie einer qualitativen Innen-entwicklung von hoher Relevanz.

In bodenpolitischen Grundsatzbeschlüssen können die Kommunen – im Rahmen eines kommunalen Flächenressourcen-Managements – zunächst ihren grundsätzlichen Wil-len für eine vorrangige Entwicklung des Siedlungsbereichs zum Ausdruck bringen. Ei-ne solche Willensbekundung schafft insbesondere Handlungssicherheit für die Ver-waltung. Auch kann so der „strukturellen Neigung“ (Schäfer, Lau, Specovius 2001, S. 15) politischer Akteure zu einzelfallorientierten Entscheidungen mit möglicherweise konterkarierenden Wirkungen in Bezug auf die qualitative Innenentwicklung entgegen getreten werden.

131In diesem Zusammenhang steht auch die Debatte um ein Kommunales Flächenressourcen-Management, das die „vollständige Erfassung vorrangig innerörtlicher Entwicklungspotenziale, ihre laufende Einspeisung in notwendige Planungsmaßnahmen und ihre kontinuierliche Fortschreibung“

beinhaltet (StMLU 2002, S. 2).

120 2.5 Instrumente zur Mobilisierung von Flächen

In bodenpolitischen Grundsatzbeschlüssen können weiterhin Einzelheiten der instru-mentellen Ausgestaltung der kommunalen Baulandmobilisierungsstrategie geregelt werden. Von strategischer Bedeutung ist dabei die Entscheidung der Kommune zur Erstellung und Laufendhaltung eines Baulücken- und Brachflächenkatasters, als Grundlage für die Mobilisierung von innenentwicklungsrelevanten Flächen. Auch kann festgelegt werden, unter welchen Bedingungen die Stadt von hoheitlichen Instrumen-ten wie dem Baugebot oder der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme Gebrauch machen will oder inwiefern sie durch Beratung oder die Durchführung von Baulandbör-sen aktiv auf die Grundstückseigentümer zugeht. Für Investoren und Eigentümer wird auf diese Weise Transparenz hergestellt; es wird die Grundlage für eine Gleichbe-handlung aller vom bodenpolitischen Handeln der Kommune Betroffenen gelegt (siehe hierzu auch Schäfer, Lau, Specovius 2001, S. 15).

Schließlich kann die Gemeinde auch den Zielrahmen der Innenentwicklungsstrategie fixieren. Denkbar wäre die Verankerung eines quantifizierten Innenentwicklungsziels (z. B. Innen- zu Außenentwicklung im Verhältnis von drei zu eins wie in den „Städten der Zukunft“). Auch qualitative Ziele der städtischen Flächenpolitik können in bodenpo-litischen Grundsatzbeschlüssen formuliert werden.

Schäfer, Lau und Specovius (2001, S. 36) weisen auf die erheblichen, in ihrem Aus-maß noch kaum abschätzbaren bodenpolitischen Folgen der Bevölkerungsrückgänge in Ostdeutschland (und perspektivisch auch in Westdeutschland) hin und fordern eine konzeptionelle Vorbereitung von Anpassungs- und Auffangstrategien ein. Mittels eines bodenpolitischen Grundsatzbeschlusses kann der Verwaltung der Auftrag für eine systematische Überprüfung der mittel- und langfristigen Baulandstrategie erteilt wer-den. Dies beinhaltet vor allem eine Überprüfung von Möglichkeiten zur Rückwidmung bisheriger Bauflächendarstellungen im Flächennutzungsplan unter Beachtung mögli-cher Entschädigungsleistungen. Denkbar wäre auch die Bereitstellung von kommuna-len Liegenschaften für systematische Flächentauschaktionen (Aufgabe eines Außen-bereichsvorhabens zugunsten eines innerörtlichen Standorts).

2.5.2 Baulücken- und Baulandkataster

Ein Baulandkataster ist ein systematisch aufgebautes Verzeichnis von Baulandpoten-zialen, das insbesondere die für die Innenentwicklung wichtigen Flächen erfasst (Zinke 2000, S. 6). Mit dem Instrument des Baulandkatasters kann sich eine Kommune einen umfassenden Überblick über vorhandene Baulandreserven verschaffen, so dass sie über eine sichere Informationsbasis für Stadtentwicklung und Bauleitplanung verfügt.

Mit der Novelle des Baugesetzbuchs von 1998 wurde § 200 Abs. 3 als Ermächtigungs-vorschrift für die Erstellung von Baulandkatastern in das BauGB aufgenommen. Damit wurde die bisher gängige Praxis der Erstellung von Baulückenverzeichnissen oder Baulandatlanten datenschutzrechtlich abgesichert (Zinke 2000, S. 10). Inhalt des Bau-landkatasters sind nach § 200 Abs. 3 BauGB Karten oder Listen der sofort oder in ab-sehbarer Zeit bebaubaren Flächen mit der Angabe der Flur- oder Flurstücksnummer, des Straßennamens und der Grundstücksgröße. Enthalten sein dürfen entsprechend der datenschutzrechtlichen Vorschriften weiterhin Informationen, die anderweitig be-reits veröffentlicht sind oder in naher Zeit veröffentlicht werden, wie z. B. die in den Bebauungsplänen und Flächennutzungsplänen angegebenen Nutzungsvorstellungen.

Nach Schmidt-Eichstaedt (2000, S. 63) bestehen publikationsfähige Baulandkataster aus den folgenden drei Teilen:

• Dem eigentlichen Baulandkataster i. S. des § 200 Abs. 3 BauGB, das die sofort oder in absehbarer Zeit bebaubaren Flächen enthält,

• Informationen zur planungsrechtlichen Situation der relevanten Flächen, d. h. über den Inhalt und Geltungsbereich von rechtsverbindlichen Bebauungsplänen nach § 30 BauGB und Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB und

• Informationen zu Flächen, die im Flächennutzungsplan als Bauflächen dargestellt sind.

Hinzuweisen ist darauf, dass eine Aufnahme von Baulandreserven in das Baulandka-taster nicht als vorweggenommene Genehmigung von Bauvorhaben verstanden wer-den darf. Mit der Aufnahme in das Baulandkataster wird keine Aussage über die Zuläs-sigkeit einer Bebauung dieser Fläche getroffen (Zinke 2000, S. 14). Für jedes ange-strebte Vorhaben in einer Baulücke muss separat eine Baugenehmigung beantragt werden.

Hinweise zur Erstellung eines Baulandkatasters

Vor der Erstellung eines Baulandkatasters ist zunächst zu klären, welche Flächen Be-standteil dieses Katasters sein sollen. Weiterhin ist die Erhebung der Baulandreserven vorzubereiten und durchzuführen. Letztendlich sind die gesammelten Informationen in der Darstellung des Baulandkatasters zusammenzuführen.

1. Typisierung der zu erhebenden Flächen

Zunächst ist zu ermitteln, welche Arten von Flächen im Rahmen des Baulandkatasters zu erheben sind. Hierfür bieten sich die Baulandtypisierungen von Schmidt-Eichstaedt oder Dieterich an (siehe Tabellen B.14, B.15). Beide Typisierungen gehen auf die Grö-ße und derzeitige Nutzung der Baulandreserven ein. Vor allem ist für die Typisierung von Bedeutung, welcher Aufwand der Bodenordnung und der Erschließung erforderlich ist, um die Baulandreserven einer Nutzung zuzuführen. In der kommunalen Praxis wird die Baulandtypisierung von Dieterich häufig als zu differenziert und aufwendig angese-hen (Zinke 2000, S. 9). Hier bietet die einfachere Systematik von Schmidt-Eichstaedt eine sinnvolle Alternative (siehe Tabelle B.14). Welchen Typisierungsansatz eine Kommune wählt, hängt zum einen davon ab, welche Mittel sie bereit ist, für die Erhe-bung der Informationen zu den Baulandreserven aufzuwenden. Zum anderen ist die spezifische Fragestellung von Bedeutung, zu deren Beantwortung die Typisierung der zu erhebenden Flächen beitragen soll (z. B. vollständige Erhebung, Erhebung vor al-lem der schnell mobilisierbaren Flächen).

122 2.5 Instrumente zur Mobilisierung von Flächen

Tabelle B. 14: Baulandtypisierung nach Schmidt-Eichstaedt (Schmidt-Eichstaedt 2000, S. 32, S. 98)