B Instrumente und Methoden der kommunalen Planung
1 Elemente einer Strategie der qualitativen Innenent- Innenent-wicklungInnenent-wicklung
1.3 Kommunale Planungsinstrumente und Methoden
Um eine qualitative Innenentwicklung zu unterstützen, steht den Kommunen ein breites Spektrum an planerischen Instrumenten und Methoden zur Verfügung. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit werden u. a. die informellen Instrumente (z. B. Stadtentwicklungs-pläne, Dichtemodelle) und die formellen, gesetzlich festgeschriebenen Instrumente (z. B. Bauleitplanung, Landschaftsplanung) betrachtet. Damit werden zentrale planeri-sche Instrumente der Kommunen thematisiert (vgl. für eine ähnliche Auswahl und Systematisierung MSWV 1999). Zur Verbesserung der Informationsgrundlage im Rahmen der Innenentwicklung sind vor allem die beiden methodischen Ansätze „Frei-raumversorgungsanalyse“ und „Baulandpotenzialmodell“ von Interesse (siehe Abbil-dung B.3).23
Städtebauliche Planung
Instrumente der städtebaulichen Planung zielen auf die räumliche Ordnung des Ge-meindegebiets ab. Sie tragen vor allem zur Erreichung einer angemessenen baulichen Dichte, zur Erhöhung der Qualität des Wohn- und Arbeitsumfelds sowie zu einer Stär-kung der Nutzungsmischung bei. Verschiedene querschnittsorientierte und sektorale Nutzungsansprüche (z. B. Wohnen, Arbeiten, Versorgung, Freiraum, Verkehr) an den Raum werden dabei in einer integrierten Perspektive behandelt.
• Zur querschnittsorientierten Berücksichtigung der räumlichen Nutzungsansprüche eignen sich v. a. informelle städtebauliche Pläne (Stadtentwicklungspläne, Dichtemodelle). Diese ermöglichen es den Kommunen, strategische Ziele und Prioritäten für die Innenentwicklung des Gemeindegebiets relativ unabhängig von formal-rechtlichen Bestimmungen zu definie-ren. Aufgrund des geringeren formal-rechtlichen Aufwands können Kommunen mithilfe von informellen städtebaulichen Plänen flexibel auf aktuelle Herausforderungen reagieren.
• Die Erstellung von Baulandpotenzialmodellen bildet eine Grundlage für die genannten in-formellen städtebaulichen Pläne, indem sie das ökologisch vertretbare und nach räumlich-funktionalen Aspekten sinnvoll nutzbare Baulandpotenzial eines Planungsraums ermittelt.
23 Dabei sind Instrumente aufzufassen als „Wege oder Handlungsmöglichkeiten zur Verwirklichung von Zielen“ (Brösse 1996, S. 507). Methoden als „Arten des Vorgehens, um Antworten auf die von ihnen gestellten oder die ihnen aufgegebenen Fragen zu erhalten“ (Ritter, Wolf 1998, S. 1), dienen dazu, die informatorischen und evaluativen Grundlagen für den Einsatz von Instrumenten zu schaffen sowie die Transparenz und Überzeugungskraft zu erhöhen. Für eine qualitative Innenentwicklung sind vor allem die kommunalen Planungsinstrumente von Bedeutung, weil es – wie die Praxisbeispiele aus der Ein-führung in diese Arbeit in Teil A illustrieren – für eine qualitative Innenentwicklung eher auf die Lösung von Interessenkonflikten durch eine verbesserte und zielorientierte Kombination von formellen, infor-mellen und kooperationsorientierten Instrumenten ankommt als auf die methodengestützte Verarbei-tung von Informationen.
• Die Bauleitplanung (Flächennutzungsplan, Bebauungsplan, Vorhabenbezogener Bebau-ungsplan) konstituiert die rechtlich regulierte räumliche Planung für das Gemeindegebiet auf der strategischen und projektbezogenen Ebene (Braam 1999, S. 49). Ihre Aufgabe be-steht darin, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke unter Abwägung einer Viel-zahl einzelfachlicher Aspekte vorzubereiten und zu leiten (vgl. § 1 Abs. 5 S. 2 Nrn. 1-10 BauGB).
• Instrumente des besonderen Städtebaurechts (städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, städtebauliche Sanierungsmaßnahme) sind zur Verfolgung einer bestandsorientierten Siedlungsstrategie und zur Erhöhung des Gebrauchswertes des Siedlungsbestands geeig-net.
Für eine kommunale Strategie zur qualitativen Innenentwicklung kommt den Instru-menten der städtebaulichen Planung eine Schlüsselrolle zu. Ob eine Kommune konse-quent eine qualitative Innenentwicklung anstrebt und realisiert, verdeutlicht deshalb in besonderem Maße die Qualität ihrer städtebaulichen Planung.
Abbildung B. 3: Kommunale Planungsinstrumente und -methoden der Innenentwicklung (Eige-ne Darstellung)
Planungsinstrumente des Natur- und Umweltschutzes, Verkehrsentwicklung, Lärmmin-derungsplanung
Natur- und Umweltschutz, Verkehrsentwicklung und Lärmminderungsplanung sind sektorale Ansätze, die sich mit speziellen fachlichen Fragen einer qualitativen Innen-entwicklung beschäftigen. Einzelfachliche Instrumente und Methoden haben für die Realisierung einer qualitativen Innenentwicklung zwei Hauptfunktionen: (1) Bereitstel-lung von Grundlageninformationen für die querschnittsorientierten städtebaulichen Pla-nungen und (2) Berücksichtigung von Einzelaspekten einer qualitativen Innenentwick-lung.
20 1.3 Kommunale Planungsinstrumente und Methoden
Je nach kommunaler Situation stehen sehr unterschiedliche Ansätze im Vordergrund der Bemühungen um eine qualitative Innenentwicklung. Hier sollen allein diejenigen planerischen Instrumente behandelt werden, die gegenwärtig und mittelfristig von ge-nereller Bedeutung für die Kommunen sind.
• Planungsinstrumente des Natur- und Umweltschutzes (Landschaftsplanung, UVP in der Bauleitplanung, Eingriffsregelung nach BauGB, Freiraumversorgungsanalyse) sichern öko-logische Qualitäten im Siedlungs- und Außenbereich, gewährleisten eine angemessene Versorgung der örtlichen Bevölkerung mit Freiräumen und tragen zu einer integrierten Frei-raum- und Siedlungsentwicklung bei.
• Instrumente der Verkehrsentwicklung sind von ihrer Funktion her nicht primär auf die Ver-wirklichung einer qualitativen Innenentwicklung bezogen. Sie können aber – aufgrund der vielfältigen Wechselwirkungen zwischen Verkehrs- und Siedlungsstrukturentwicklung – zu einer bestandsorientierten und integrierten Siedlungs- und Verkehrsentwicklung sowie zu einer Minimierung der vom Verkehr ausgehenden Belastungen beitragen.
• Lärmminderungsplanungen streben auf der strategischen Planungsebene eine Reduzie-rung der Lärmbelastungen und der damit verbundenen Einschränkungen für die Bewohner an. Damit können sie einen entscheidenden Beitrag zur Verbesserung der Aufenthalts- und Lebensqualitäten in innerstädtischen Gebieten und damit auch zur Verringerung von Ab-wanderungen leisten. Die Lärmminderungsplanung steht dabei in einem engen Zusam-menhang zu anderen kommunalen Planungen wie z. B. der Bauleitplanung, der Verkehrs-entwicklungsplanung und der Landschaftsplanung (Rosert et al. 1994, S. 28).
Mobilisierung von Flächenpotenzialen für eine qualitative Innenentwicklung
Maßnahmen der Innenentwicklung beziehen sich auf bestehende Siedlungsstrukturen beziehen mit besonderen Anforderungen an die Mobilisierung. Auf der strategischen Planungsebene geht es vor allem darum, die Quantität und Qualität sowie räumliche Verortung von Innenentwicklungspotenzialen zu ermitteln und eine gesamtstädtische Strategie zur Mobilisierung dieser Potenziale zu formulieren. Die Grundlage dieser Mo-bilisierung von Innenentwicklungspotenzialen bilden zum einen die Verabschiedung von bodenpolitischen Grundsatzbeschlüssen, die eine kommunale Mobilisierungsstra-tegie im Hinblick auf das Ziel einer qualitativen Innenentwicklung ausrichten, und zum anderen der Aufbau von Baulücken- und Baulandkataster, die über das verfügbare Innenentwicklungspotenzial einer Kommune informieren.
Auf der Projektebene steht die Flächenmobilisierung für die Realisierung spezifischer Projekte im Vordergrund. Die Mobilisierungsinstrumente auf der Projektebene weisen eine unterschiedliche Eingriffsintensität auf: Unterschieden werden kann zwischen in-formationsorientierten und auf Freiwilligkeit beruhenden Instrumenten (Beratung, Bau-landbörsen), gezielter Ansprache (Baulückenprogramme) und regulativen Ansätzen mit hoher Eingriffsintensität (Baugebote).
Ebenenübergreifende Erfolgsbedingungen: Erfolgskontrolle, Kooperation
Für eine erfolgversprechende kommunale Handlungsstrategie zur Innenentwicklung können generelle Erfolgsbedingungen bestimmt werden. Zu diesen Bedingungen zäh-len die Durchführung von Erfolgskontrolzäh-len und ein kooperatives Vorgehen auf alzäh-len Ebenen der Strategiebildung.
Erfolgskontrolle: Da es sich bei der Realisierung von Innenentwicklung um einen lang-fristigen Lernprozess handelt, sollte die Zielerreichung von Innenentwicklungskonzep-ten regelmäßig eingeschätzt werden, um gewählte Handlungsstrategien ggf. zu modifi-zieren. Im Rahmen der internationalen Diskussion um eine nachhaltige Entwicklung haben Indikatorenkonzepte einen Bedeutungsgewinn erfahren. Solche Indikatorenkon-zepte eignen sich vor allem für eine Erfolgskontrolle der formulierten quantitativen und qualitativen Ziele auf der strategischen Planungsebene. Im Rahmen der strategischen Erfolgskontrolle kann z. B. eine Vorrangentscheidung „Innen- vor Außenentwicklung“
mit jährlichen Bilanzen der Bautätigkeit und Flächennutzung im Hinblick auf ihre Um-setzung kontrolliert werden.24. Auf der Projektebene kann mit Hilfe von Indikatoren die ökologische und soziale Verträglichkeit einzelner Innenentwicklungsmaßnahmen über-prüft werden.
Kooperation: In der kommunalen Planung finden kooperative Ansätze vor dem Hinter-grund einer stärkeren Umsetzungsorientierung von Planungen mehr und mehr Berück-sichtigung (Hüchtker et al. 2000, S. 55; Selle 1995, S. 241). Dabei bezeichnet Koope-ration die Zusammenarbeit zwischen Akteuren, die auf eine gemeinsame Konsensbil-dung zielt (ARL 1998, S. 117). Ganzheitlich angelegte Stadtentwicklungsprozesse und insbesondere Maßnahmen der Innenentwicklung werden ihrem Anspruch auf Verände-rung nur gerecht, wenn sich von ihnen ein großer Teil der Bürgerschaft einbinden lässt (Holthöfer 2001, S. 37; Bischoff, Selle, Sinning 1996, S. 17). Es geht darum, Bedürfnis-se, Wünsche und Ängste herauszuarbeiten, planungsrechtliche Vorgaben und Rah-menbedingungen zu erläutern, Politiker, Planer und Bürger direkt miteinander ins Ge-spräch zu bringen, Konflikte zu lösen und letztendlich gemeinsam eine für alle Seiten tragfähige Lösung zu finden (Grüger, Schäuble 2001, S. 55). Formen der Kooperation und Beteiligung spielen vor allem bei der Formulierung von Zielen und Maßnahmen eine Rolle. Neben diesen Ansätzen auf der strategischen Planungsebene ist weiterhin die Kooperation in der Projekt- und Umsetzungsphase von Bedeutung, da erst wäh-rend der Realisierung eine Reihe von Problemen entsteht, die durch Planungen auf der strategischen Ebene nicht vorhersehbar war (Sperling 1999, S. 53). Kooperation dient ebenso der Finanzierung und zügigen Durchführung von Innenentwicklungsprojekten.
Folgende Funktionen und Anwendungsformen kooperativer Ansätze lassen sich zwi-schen der strategizwi-schen Ebene und der Projektebene unterscheiden:
Kooperative Ansätze der strategischen Planungsebene orientieren sich an der gemein-schaftlichen Entwicklung von Problemlösungen. Ziel ist es, mögliche Konflikte voraus-schauend zu lösen und nicht erst beim Auftreten akuter Konflikte zu handeln (Kester-mann 1997, S. 68). Neben den formal definierten Beteiligungsinstrumenten (Ausle-gung, Anhörung, Petition u. a.) ist auf der strategischen Planungsebene vor allem eine aktivierende Öffentlichkeitsarbeit z. B. durch Ausstellungen, Pressearbeit und öffentli-che Diskussionsveranstaltungen von Bedeutung (Planwerk Innenstadt Berlin in B.2.1.2.1). Eine weitere Kooperationsmöglichkeit bei der Entwicklung strategischer Planungsziele stellt die Durchführung von Workshops oder Planungswerkstätten dar, in denen ausgewählte Repräsentanten bestimmter Gruppen gemeinsam Planungsziele entwickeln (Planwerk Innenstadt Berlin, Stadtentwicklungskonzept Verden (Aller) in B.2.1.2.1).
24 Dies geschieht z. B. in den Städten der Zukunft, indem ein Verhältnis von Innen- zu Außenentwicklung von 3 : 1 vorgesehen wird (Fuhrich 2001).
22 1.3 Kommunale Planungsinstrumente und Methoden
Projektbezogene Kooperationen erfüllen die unterschiedlichsten Funktionen: Sie die-nen der Lösung von akuten Konflikten bei Eingriffen in den Siedlungsbestand (Quartier Von-Witzleben-Straße in der Fallstudie Münster B.3.3.2.1), der Entwicklung und Pla-nung von Projekten, die die Bedürfnisse bestimmter Zielgruppen befriedigen (Tübingen Französisches Viertel B.2.1.4.2; Freiburg-Vauban B.2.1.5.1) und der Mobilisierung von Flächen für bestimmte Projekte (Baulandbericht und Bauplatzbörse in Rottenburg am Neckar B.2.5.4).25
Illustration und Beurteilung kommunaler Instrumente und Methoden anhand von Pra-xisbeispielen
Die Berücksichtigung von kommunalen Praxisbeispielen soll zweierlei Zielen dienen:
Einerseits veranschaulichen die Praxisbeispiele die Anwendungsmöglichkeiten, Er-folgsbedingungen und Grenzen des bestehenden Instrumentariums. Die Beispiele sol-len die Instrumentenanwendung durch eine bestimmte Kommune illustrieren und auf-zeigen, wie eine qualitative Innenentwicklung planerisch wirkungsvoll zu unterstützen ist.26
Zum anderen zielt die Darstellung planerischer Praxisbeispiele auf die generalisierende These, dass es für eine qualitative Innenentwicklung weniger um grundlegende Refor-men des Planungsrechts geht als um eine konsequent an den Kriterien qualitativer Innenentwicklung ausgerichtete Anwendung des bestehenden Instrumentariums. Das existierende planerische Instrumentarium kann hierbei grundsätzlich als leistungsfähig beurteilt werden.27
Die untersuchten Praxisbeispiele zeigen, dass in der Kommunalpraxis erfolgverspre-chende Ansätze der Innenentwicklung auf der strategischen Ebene und der Projekt-ebene zur Anwendung kommen. Es handelt sich hierbei zumeist um punktuelle Ver-besserungen der planerischen Handlungsstrategien von Kommunen, die sich insbe-sondere durch einen qualitätsorientierten Einsatz von Planungsinstrumenten und Me-thoden der städtebaulichen und umweltbezogenen Planung auszeichnen. Zum Teil können aber auch Grenzen und Hemmnisse identifiziert werden, die vor allem durch die in Teil C näher behandelten (finanzpolitischen) Rahmenbedingungen gesetzt wer-den.
25 Fragen der Erfolgskontrolle stehen im Rahmen dieser Studie nicht im Vordergrund. Kommunale Ko-operationsansätze werden aufgrund ihrer hohen Bedeutung für die Steuerung der Raumentwicklung (vgl. Fürst, Müller 2000) im Kontext des formellen und informellen planerischen Handlungsinstrumenta-riums auf den verschiedenen Ebenen der Strategiebildung thematisiert. Kommunale Kooperationsan-sätze werden vor allem bei der Darstellung der Praxisbeispiele sowie im Rahmen der Fallstudien näher betrachtet.
26 Wirkungshypothesen basieren dabei auf Plausibilitätsüberlegungen zu den einzelnen Praxisbeispielen.
27 Diese generalisierende Vermutung basiert neben der Auswertung von Praxisbeispielen auch auf den Ergebnissen aktueller empirischer Arbeiten zur kommunalen Planungspraxis (z. B. Hinzen, Bunzel (2000) zur Flächennutzungsplanung; Bunzel, Hinzen (2000) zur Bebauungsplanung; Mitschang (2002) und Spannowsky (2002) zur Nachverdichtung; zur dörflichen Situation Janssen (1999); zur Land-schaftsplanung vgl. die Arbeit von Reinke (2002); MSWV Brandenburg (1999) zu Instrumenten zum Flächenmanagement).
Tabelle B. 1: Die untersuchten Praxisbeispiele im Überblick (Eigene Darstellung)
Städtebauliche Planung
Stadtentwicklungsplan „Planwerk Innenstadt Berlin“
„Stadtentwicklungskonzept und Teilrahmenplan Innenstadt Verden (Aller)“
Dichtemodell „Baudichtenplan und Städtebaulicher Leitplan Heidelberg“
„Neue Nutzungsmischung und neue bauliche Dichten für das Siedlungs-potenzial im Gebiet der Landeshauptstadt München – Dichtemodell Mün-chen“
„Zielkonzept ÖPNV und Siedlungsentwicklung Karlsruhe“
Baulandpotenzialmodell „München – kompakt, urban, grün“
Flächennutzungsplan „Flächennutzungsplan Flensburg, Teilplan Wohnen“
Bebauungsplan „Tübingen Französisches Viertel: Bebauungspläne Hindenburgareal-West und Lorettoareal-Ost“
Städtebauliche
Entwicklungsmaß-nahme „Freiburg-Vauban“
Planungsinstrumente des Natur- und Umweltschutzes
Landschaftsplan „Landschaftsplan Leipzig – Bedeutung für die Freiraum- und Erholungs-vorsorge “
UVP in der Bauleitplanung „UVP in der Flächennutzungsplanung Erlangen“
Eingriffsregelung nach BauGB „Ökokonto Göllheim“
Freiraumversorgungsanalyse „Ermittlung der Freiraumversorgung in der Flächennutzungsplanung Berlins“
„Spielflächenanalyse Heidelberg“
Instrumente der Verkehrsentwicklung
Verkehrsentwicklungsplan „Verkehrsentwicklungsplan Heidelberg“
Nahverkehrsplan „Nahverkehrsplan Münster“
Instrumente zur Mobilisierung von Flächen
Baulücken- und Baulandkataster „Baulückenkataster der Stadt Bamberg“
Beratung „Eigenheimgebiete: Arbeitshilfe zur Bebauung gering genutzter Grundstü-cke (Berlin)“
Baulandbörse „Baulandbericht und Bauplatzbörse in Rottenburg am Neckar“
Baulückenprogramm und Baugebot „Baulückenaktion der Stadt Köln“
24 1.3 Kommunale Planungsinstrumente und Methoden
Eine qualitative Innenentwicklung bedarf vor allem der Verknüpfung von einzelnen pla-nerischen Handlungsansätzen. Dies beinhaltet erstens die Integration sektoraler und querschnittsorientierter Planungen auf der strategischen Planungsebene, zweitens die Kombination unterschiedlicher Instrumente und Methoden bei der Realisierung von Projekten und drittens die Berücksichtigung der Wechselwirkungen zwischen der Leit-bild- und strategischen Planungsebene und der Projektebene. Während die ersten bei-den Aspekte sowohl in diesem Abschnitt als auch im Rahmen der Fallstudien behan-delt werden, erfolgt eine Berücksichtigung der Beziehungen zwischen strategischer Ebene und Projektebene im Rahmen der Fallstudien (vgl. Abschnitt B.3).