Instrumente der Landschaftsplanung

Die Landschaftsplanung – auf der örtlichen Ebene bestehend aus dem Landschafts-plan auf der Ebene des FlächennutzungsLandschafts-plans und in zahlreichen Bundesländern dem Grünordnungsplan⁸⁷ auf der Ebene des Bebauungsplans – bildet das zentrale Pla-nungsinstrument des Naturschutzes im Rahmen der räumlichen Planung (§§ 13-17 BNatSchG). Sie dient der Umsetzung der Grundsätze und Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege.⁸⁸

Die zentrale Aufgabe der Landschaftsplanung ist es, die Erfordernisse des Naturschut-zes und der Landschaftspflege für den jeweiligen Planungsraum darzustellen und zu begründen (§ 13 Abs. 1 S. 1 BNatSchG).

Mit der Landschaftsplanung verfügen die kommunalen politischen Entscheidungsträger über ein Instrument, um naturschutzfachliche und räumlich-gestalterische Belange in der Bauleitplanung zu berücksichtigen. Die Landschaftsplanung stellt eine zentrale Grundlage für den Schutz, die Pflege und die Entwicklung von Natur und Landschaft dar. Die Landschaftsplanung bietet Ansatzmöglichkeiten hinsichtlich der Realisierung einer integrierten Freiraum- und Siedlungsentwicklung, hinsichtlich der Qualitätsver-besserung des Wohn- und Arbeitsumfelds und der Schaffung einer angemessenen baulichen Dichte, indem sie den Natur- und Landschaftsschutz sowie die Erholungs-vorsorge im Außen- und Siedlungsbereich thematisiert und Aussagen zur Umweltver-träglichkeit der Siedlungsentwicklung trifft.

2.2.1.1 Landschaftsplan

Die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschafts-pflege sind auf Grundlage des Landschaftsprogramms oder der Landschaftsrahmen-pläne in LandschaftsLandschaftsrahmen-plänen flächendeckend darzustellen (§ 16 Abs.1 BNatSchG).⁸⁹ Landschaftspläne sind demnach auch für den besiedelten Bereich aufzustellen und erlangen so Bedeutung für die Innenentwicklung von Kommunen.⁹⁰

Für das Gemeindegebiet stellt der Landschaftsplan den vorhandenen Zustand von Natur und Landschaft, seine Bewertung nach den in § 1 BNatSchG festgelegten Zie-len, den angestrebten Zustand von Natur und Landschaft und die dazu erforderlichen

87 Nähere Ausführungen zu den gesetzlichen Regelungen der Bundesländer siehe im Kapitel B.2.2.1.2 zum Instrument des Grünordnungsplans.

88 Nach § 1 BNatSchG sind die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die Natur und Land-schaft aufgrund ihres eigenen Wertes und als Lebensgrundlage für den Menschen auch in Verantwor-tung für die künftigen Generationen im besiedelten und unbesiedelten Bereich so zu schützen, zu pfle-gen, zu entwickeln und soweit erforderlich wiederherzustellen, dass (1) die Leistungs- und Funktions-fähigkeit des Naturhaushaltes, (2) die RegenerationsFunktions-fähigkeit und nachhaltige Nutzbarkeit der Natur-güter, (3) die Tier- und Pflanzenwelt einschließlich ihrer Lebensstätten und Lebensräume sowie (4) die Vielfalt, Eigenart und Schönheit und der Erholungswert von Natur und Landschaft auf Dauer gesichert sind. Neben diesen Zielen sind im Rahmen einer qualitativen Innenentwicklung insbesondere die Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen (z. B. Grundsatz zum Schutz und Erhalt des Bodens, § 2 Abs. 1 S. 3 BNatSchG; Grundsatz der Erhaltung und Entwicklung ökologischer Kleinstrukturen auch im besiedelten Bereich, § 2 Abs. 1 S. 10 BNatSchG; Grundsatz der Erhaltung unbebauter Bereiche, Entsiegelung § 2 Abs. 1 S. 11 BNatSchG).

89 Nach § 16 Abs. 3 BNatSchG kann in den Ländern Berlin, Hamburg und Bremen die Aufstellung von Landschaftsplänen entfallen, wenn die örtlichen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Landschaftsprogramm oder in Landschaftsrahmenplänen dargestellt werden.

90 In Nordrhein-Westfalen ist die Aufstellung von Landschaftsplänen bislang nur für den bauplanungs-rechtlichen Außenbereich vorgesehen (§ 16 Abs. 1 Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen).

Maßnahmen dar. Auf diese Weise können die Aufgaben und Grundsätze der Bauleit-planung konkretisiert werden: Die Gewährleistung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung, die Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt sowie der Schutz und die Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen (§ 1 Abs. 5 BauGB).

Integration der Maßnahmen und Ziele des Landschaftsplans in den Flächennutzungs-plan

Die Verbindlichkeit der Landschaftspläne für die Bauleitplanung regeln die Länder (§ 16 Abs. 2 S. 1 BNatSchG).⁹¹ Die Darstellungen des Landschaftsplans entfalten, au-ßer z. B. in Nordrhein-Westfalen,⁹² für sich selbst keine Bindungswirkung nach außen (Schekahn, Grundler 2002, S. 33). Das überwiegend bestehende Modell der unver-bindlichen Landschaftsplanung entfaltet dabei auf zweierlei Weise Wirksamkeit: Zum Einen erfolgt eine Berücksichtigung des Landschaftsplans in der Bauleitplanung ohne formale Integration seiner Ziele und Maßnahmen. Hieraus ergibt sich beispielsweise eine umweltverträglichere Auswahl neuer Siedlungserweiterungen und eine Qualifizie-rung der gemeindlichen Abwägung. Zum Zweiten erhalten die landschaftsplanerischen Ziele und Maßnahmen infolge einer Integration in die Bauleitplanung Verbindlichkeit und sind somit von der Gemeinde und sonstigen Fachverwaltungen zu berücksichti-gen. Eine qualitativ hochwertige Landschaftsplanung bildet somit eine wesentliche Grundlage für eine ressourcenschonende und umweltgerechte Bauleitplanung (Reinke 2002, S. 333) und trägt auch zu einer Ökologisierung von Fachverwaltungen bei.

Die Kenntnis des Zustands von Natur und Landschaft im gesamten Gemeindegebiet ermöglicht eine stärkere Berücksichtigung der ökologischen Grenzen der Innenent-wicklung auf der Ebene der Flächennutzungsplanung. Dabei sind vor allem die im Fol-genden genannten Aspekte von Bedeutung:

Grundlage für die Freizeit- und Erholungsvorsorge: Im Rahmen der Erarbeitung eines eigenständigen Ziel- und Handlungsprogramms des Landschaftsplans ist die freiraum-bezogene Erholungsnutzung sowie die Freiraumnutzung ein originärer Bestandteil.

Demnach sind im Entwicklungsteil des Landschaftsplanes Anforderungen an Flächen mit besonderen Freizeit- und Erholungsfunktionen zu benennen (Ermer, Hoff, Mohr-mann 1996, S. 160 ff.).⁹³

Informations- und Abwägungsgrundlage für die Bauleitplanung: Da die Gemeinde ent-sprechend § 2 BNatSchG die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege im Rahmen der bauleitplanerischen Abwägung berücksichtigen muss, sind die im Land-schaftsplan enthaltenen Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen wichtige abwägungser-hebliche Belange. Dabei leistet vor allem eine parallele oder eine vorlaufende Bear-beitung zur Bauleitplanung einen Beitrag zur Qualifizierung der Flächennutzungs- und

91 Entsprechende Regelungen finden sich z. B. in § 9 Abs. 1 NatSchG Baden-Württemberg, Art. 3 Abs. 2 und 4 BayNatSchG, § 3 Abs. 3 NatSchG Bln, § 7 Abs. 2 BbgNatSchG.

92 In Nordrhein-Westfalen wird der Landschaftsplan von den Kreisen und kreisfreien Städten als Satzung erlassen und ist nach außen rechtsverbindlich (§ 16 Abs. 2 LG).

93 Zur Sicherung der Erholungsvorsorge im Landschaftsplan siehe die folgenden Ausführungen zum Landschaftsplan Leipzig.

80 2.2 Planungsinstrumente des Natur- und Umweltschutzes

Bebauungsplanung (BMU 1997, S. 18).⁹⁴ Zur verbesserten Integration in den Fläche-nutzungsplan bestehen die folgenden Anforderungen:

• Berücksichtigung der Wertigkeiten von Natur und Landschaft: Da die Wertigkeiten von Na-tur und Landschaft eine wesentliche Abwägungsgrundlage darstellen, sollten diese im Flä-chennutzungsplan dargestellt werden. Diese Darstellung sollte über die Schutzgebiete (§§

22-29 BNatSchG) und die besonders geschützten Biotope (§ 30 BNatSchG) hinausgehen und Aussagen zu allen Naturgütern sowie dem Landschaftsbild umfassen (Reinke 2002, S.

283).

• Integration der landschaftsplanerischen Aussagen in das formal beschlossene Planwerk:

Die Aussagen, die im Flächennutzungsplan für Naturschutz und Landschaftspflege von Be-deutung sind, sollten als Darstellung in das eigentliche Planwerk, das alleine Rechtsver-bindlichkeit erreicht, aufgenommen werden.⁹⁵

• Umweltentlastende Darstellungskategorien: Der Katalog der Darstellungsmöglichkeiten im Flächennutzungsplan in § 5 Abs. 2 BauGB ist nicht abschließend, so dass weitere umwelt-entlastende Darstellungskategorien aufgenommen werden können, wenn sie sich im Rah-men der Bauleitplanung konkretisieren lassen (Ermer, Hoff, Mohrmann 1996, S. 242). So kann eine weitere Differenzierung der Darstellungsmöglichkeiten vorgenommen werden, z. B. der Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft in „extensiv genutzte Grünländer“ oder „Gehölzanpflanzungen“

(Reinke 2002, S. 286).

Lenkung der Siedlungsentwicklung auf die am wenigsten konfliktbehafteten Flächen:

Auf der Grundlage der Bestandsaufnahme und der Bewertung des gegenwärtigen Zu-standes von Natur und Landschaft lassen sich diejenigen Flächen im Siedlungs- und Außenbereich identifizieren, deren bauliche Inanspruchnahme mit den wenigsten Kon-flikten verbunden sind (Ermer, Hoff, Mohrmann 1996, S. 172 ff.). Weiterhin sollte der Landschaftsplan Aussagen enthalten, welche geeigneten Maßnahmen zur Steigerung der Umweltverträglichkeit geplanter Siedlungserweiterungen in den Flächennutzungs-plan übernommen werden können (Reinke 2002, S. 107 ff.). Die Darstellungen des Landschaftsplanes sind hierzu an den Darstellungsmöglichkeiten der Bauleitplanung zu orientieren, da die Umsetzung der Landschaftsplanung im wesentlichen durch ihre Integration in die Bauleitplanung erfolgt (Ermer, Hoff, Mohrmann 1996, S. 180; Reinke 2002, S. 107 ff.).⁹⁶

Berücksichtigung kumulativer Effekte der Verminderung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes: Da nicht nur einzelne Vorhaben, sondern eine Summe verschiedener Maßnahmen zu einer Verminderung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes füh-ren, bedarf es einer koordinierenden Landschaftsplanung, die die Summe bestehender und geplanter Nutzungen hinsichtlich existierender und voraussichtlicher Wirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen untersucht. Erforderlich ist, dass die

94 Aussagen des Landschaftsplanes werden vor allem bei einer Parallelaufstellung in den Flächennut-zungsplan integriert. Die geringste Integration findet – so eine Untersuchung der Qualität der sächsi-schen Landschaftsplanung – statt, wenn rechtsgültige Flächennutzungspläne auf der Grundlage eines Landschaftsplans überarbeitet werden (Reinke 2002, S. 319).

95 Gemäß § 4 Abs. 3 SächsNatschG ist eine im Flächennutzungsplan vom Landschaftsplan abweichende Darstellung im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan zu begründen. Mit der Neuregelung des BNatschG vom April 2002 ist bei Planungen und Verwaltungsverfahren eine Nichtberücksichtigung von den Inhalten der Landschaftsplanung generell begründungspflichtig (§ 14 Abs. 2 BNatSchG).

96 Gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG ist auf die Verwertbarkeit der Darstellung für die Bauleitpläne Rücksicht zu nehmen.

schaftsplanung den Blick über die Effekte des Einzelvorhabens hinaus auf die kumula-tiven Umweltwirkungen lenkt, die sowohl bei einer weiteren Siedlungsentwicklung im Außenbereich als auch bei baulichen Vorhaben der Innenentwicklung zu berücksichti-gen sind (BMU 1997, S. 10, S. 16).

Grundlage für die Durchführung der Eingriffsregelung: Der Landschaftsplan liefert Grundlagen und Maßstäbe für die Beurteilung von Planungen und Maßnahmen und bildet damit auch eine fachliche Voraussetzung für die Durchführung der Eingriffsre-gelung in der Bauleitplanung.⁹⁷ Der Landschaftsplan ermöglicht es zum Einen, Kon-flikte mit den Belangen von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung frühzeitig zu vermeiden, indem bei der Darstellung neuer Bauflächen im Flächennutzungsplan die Sicherung der Leistungsfähigkeit von Naturhaushalt und Landschaft beachtet wird (Ermer, Hoff, Mohrmann 1996, S. 243; Hinzen, Bunzel 2000, S. 36; BMU 1997, S. 10).

Zum Anderen können die im Flächennutzungsplan dargestellten Kompensationsmaß-nahmen aus dem naturschutzfachlichen Konzept des Landschaftsplans abgeleitet wer-den. Basierend auf den Aussagen des Landschaftsplans können damit Siedlungser-weiterungen in der Bauleitplanung so geplant werden, dass erstens die Vermeidung von Beeinträchtigungen durch eine Wahl von geeigneten Siedlungsstandorten entspre-chend der Kriterien einer qualitativen Innenentwicklung ermöglicht wird und zweitens ein Ausgleich nicht vermeidbarer Beeinträchtigungen durch die Bauleitplanung ge-währleistet wird (Reinke 2002, S. 110 ff.).⁹⁸

Beispiel „Landschaftsplan Leipzig - Bedeutung für die Freiraum- und Erho-lungsvorsorge“

Die Stadt Leipzig verfolgt im Rahmen des Landschaftsplans⁹⁹ das schon im Regional-plan Westsachsen festgelegte Ziel der Innenentwicklung. Insbesondere gilt: „In der Stadtregion Leipzig ist (...) einer weiteren Zersiedlung des Freiraumes entgegenzuwir-ken. Dazu sind (...) die regionalen Grünzüge wirksam vor einer Bebauung im Sinne von Besiedlung zu schützen“ (Stadt Leipzig 2001e, S. 7).

Die landschaftsplanerischen Aussagen für die Stadtentwicklung von Leipzig sind im Integrierten Entwicklungskonzept¹⁰⁰ konzentriert. Dazu gehören die Entwicklungsaus-sagen zu den Schutzgütern¹⁰¹ ebenso wie die Umwelterheblichkeitsbeurteilung und die Ausweisung von Räumen für Kompensationsmaßnahmen im Rahmen der

97 Bei der Festsetzung von Art und Umfang der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sind Landschafts-programme und Landschaftsrahmenpläne sowie Landschaftspläne zu berücksichtigen (§ 19 Abs. 2 S. 4 BNatSchG).

98 Zur einer weitergehenden Auseinandersetzung mit dem Instrument der naturschutzrechtlichen Ein-griffsregelung siehe Kapitel B.2.2.3.

99 Der Landschaftsplan der Stadt Leipzig wurde 1999 beschlossen. Der Flächennutzungsplan der Stadt wurde aufgrund der starken Bau- und Siedlungstätigkeit schon vor dem Landschaftsplan aufgestellt (1994).

100In der sächsischen Landschaftsplanung haben sich schutzgutbezogene Konzepte für Boden, Wasser usw. etabliert. Diese werden abschließend zu Integrierten Entwicklungskonzepten verknüpft.

101Die Analyse und Bewertung sowie die Aufstellung von Zielvorstellungen erfolgte zunächst schutzgut-bezogen (Schutzgüter: Boden, Wasserhaushalt, Klima, Arten und Lebensräume, Erholung und Land-schaftsbild). In einem nächsten Schritt wurden die Raumansprüche überlagert, um eine gleichrangige Betrachtung der jeweiligen schutzgutbezogenen Zielaussagen zu ermöglichen. Für das integrierte Entwicklungskonzept wurden die Zielaussagen zu den Einzelpotenzialen soweit verdichtet und qualifi-ziert, dass sie Wechselwirkungen des Naturhaushaltes erfassen.

82 2.2 Planungsinstrumente des Natur- und Umweltschutzes

gelung (Stadt Leipzig 2001e, S. 6). Damit bildet der Landschaftsplan die Grundlage für die zielgerichtete und umfassende ökologische Entwicklung der Stadt und ist auf die Verbesserung der Lebensqualität und der Standortfaktoren gerichtet (Stadt Leipzig 2001e, S. 5).

Vor dem Hintergrund der Fragestellung, inwiefern der Landschaftsplan neben seiner primären Aufgabe zur Sicherung ökologischer Qualitäten auch zur Sicherung der Auf-enthalts- und Lebensqualität beitragen kann, wird seine Bedeutung als Grundlage für die Freizeit- und Erholungsvorsorge im Folgenden besonders betrachtet. Dabei stellt die Beschreibung von Landschaftsbildtypen eine geeignete Methode dar, um im städti-schen Bereich eine Bewertung des Landschaftsbildes und der Erholungseignung ver-schiedener Räume vorzunehmen und um auf dieser Grundlage Maßnahmen abzulei-ten.

Erholungsvorsorge

Ein vorrangiges Ziel der Stadtentwicklung der Stadt Leipzig ist die Erholungsvorsorge mit der Aufgabe sowohl im Siedlungs- als auch im Außenbereich ein feinmaschiges und differenziertes Netz aus Angeboten zu schaffen und den bebauten Stadträumen und Grüngebieten zuzuordnen (Stadt Leipzig 2001e, S. 59).

Das Landschaftsbild ist eine Voraussetzung für die Erholung und eines der Schutzgü-ter nach § 1 SächsNatSchG. Für die Landschaftsbildbewertung im Rahmen des Land-schaftsplans Leipzig wurde ein pragmatischer Ansatz gewählt. Nach einer ausführli-chen Landschaftsbildanalyse für das gesamte Stadtgebiet wurden zum einen Einzel-merkmale und zum anderen anhand typischer, wiederkehrender Vegetations- und Bauformen im Stadtgebiet, 12 Landschaftsbildtypen unterschieden (siehe Tabelle B. 9).

Neben dieser Bewertung des Landschaftsbildes für die Erholungseignung analysiert der Landschaftsplan Leipzig die Angebote für die Erholung und ermittelt den Hand-lungsbedarf unter Berücksichtigung der Nachfragesituation unter quantitativen und qualitativen Gesichtspunkten.

Naherholungsgebiete im Leipziger Umland sind aufgrund der intensiven landwirtschaft-lichen und bergbaulandwirtschaft-lichen Nutzung derzeit in nur geringem Maße vorhanden. Die Ent-wicklung dieser Angebote stellt Forderungen an die StadtentEnt-wicklung (Stadt Leipzig 2001e, S. 67):

• Vermeidung einer weiteren intensiven Außenentwicklung, da diese einen weiteren Verlust an stadtnahem Offenland und ein erhöhtes Verkehrsaufkommen bedeutet,

• Schaffung einer Beziehung zum Südraum der Stadt mit den neu entstehenden Naherho-lungsmöglichkeiten und

• Erschließung der Naherholungsräume im Umland durch den ÖPNV.

Tabelle B. 9: Landschaftsbildtypen und ihre Bedeutung für die Freiraum- und Erholungsvorsor-ge im Landschaftsplan Leipzig (EiErholungsvorsor-gene Darstellung nach Stadt Leipzig 2001e, S. 63 f.)

A. Vegetationsbestimmte Räume der Stadt bilden die Grundlage für das Grünflächensystem (Unbebaute