Die europäische Integration lässt sich nach Ansicht von Thomas Christiansen verstehen als
„einen Prozess, der auf verschiedenen Ebenen, die hier als ‚Schichten des Wandels’ beschrie-ben werden, stattfindet“ (Christiansen 1998: 100; Übersetzung durch den Autor). Dieses Ver-ständnis von Integration als „Mehrebenen-Prozess“ will ich aufgreifen. Thomas Christiansen argumentiert, dass zwischen den Disziplinen Rechts- und Politikwissenschaft selten ein echter Austausch stattfindet; dieses langjährige wechselseitige Desinteresse müsse abgelegt werden, wenn der Blick auf den Wandel der „Verfassung“ gerichtet werden soll. Die „Verfassung“ der Europäischen Gemeinschaft kann als der „Prototyp einer dynamischen Verfassung“ (Schup-pert 1995: 96; vgl. auch Schwarze 1984) beschrieben werden. Wie für alle Verfassungen ein Spannungsverhältnis zwischen Stabilität auf der einen und der Dynamik auf der anderen Seite charakteristisch ist, gilt dies in besonderer Weise für die „Verfassung“ und die Verfassungs-werdung im Europäischen Mehrebenensystem; der Rechtswissenschaftler Gunnar Folke
Schuppert (1995) hat dieses „Sowohl-als-auch“ mit den Begriffen „Rigidität“ und „Flexibi-lität“ treffend beschrieben.
Auch vor diesem Hintergrund ist ein Dialog zwischen Politik- und Rechtswissenschaft, der bislang – von Ausnahmen freilich abgesehen – kaum stattgefunden hat, vonnöten; dass hier in der Vergangenheit eine gewisse Funkstille geherrscht hat, liegt nicht zuletzt an den in den jeweiligen Fächern gepflegten und gehegten Prämissen und Axiomen: „(...) legal science usually proceeds under the assumption that structural factors – the law – are ontologically dominant. Political science work on integration, by contrast, has habitually assumed that actors, their interests and the distribution of power among them are primary“ (Christiansen 1998: 102).20 Obwohl oder gerade weil diese Prämissen selten explizit gemacht werden, prä-gen sie das jeweilige Erkenntnisinteresse sowie die für das jeweilige Fach „typischen“ Fraprä-gen und damit notwendigerweise die Ergebnisse der wissenschaftlichen Forschung (Ruggie 1989:
32). Wenn ich in der vorliegenden Studie also nach institutionellem Wandel frage, ist es wichtig zu klären, unter welchen epistemologischen und ontologischen Prämissen diese Frage aufgeworfen und bearbeitet wird.
Im Neofunktionalismus wie auch im Intergouvernementalismus, also den beiden großen
‚Denkschulen‘ der politikwissenschaftlichen Integrationsforschung, wird der Rolle von staatlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Akteuren meist größere Beachtung geschenkt als der von Strukturen. Im Neofunktionalismus stehen die supranationalen Akteure oder auch na-tionale Wirtschaftseliten im Mittelpunkt, im Intergouvernementalismus sind es die Exeku-tiven der Mitgliedstaaten, die als „Herren der Verträge“ die Richtung der europäischen Inte-gration bestimmen (Christiansen 1998: 103). Das bedeutet nicht, dass Strukturen in solchen Untersuchungen völlig ausgeblendet würden; gemeinsam ist beiden Ansätzen jedoch, dass Akteure mit ihren Präferenzen und Interessen als die entscheidenden unabhängigen Variablen angesehen werden. Es geht hier um das Verhältnis von Akteuren und Strukturen, also um das
„Akteur-Struktur-Problem“. Die Frage, wie das Verhältnis zwischen beiden zu konzeptuali-sieren sei, wird im Bereich der Internationalen Beziehungen seit langem diskutiert, in der EU-Forschung wurde dies als analytisches Problem jedoch erst recht spät zur Kenntnis genommen
20 Einen interessanten Ansatz, die unterschiedlichen disziplinären Zugänge zum Thema Integration aus politik-, rechts-, wirtschaftswirtschaftlicher wie soziologischer Perspektive vergleichend zu präsentieren bieten Loth/Wessels (2001) und Bogdandy (1993). Zu den Ursprüngen der Integrationstheorien vgl.
Frei (1985), Herbst (1986), Teune (1984) und Thiemeyer (1998).
(Christiansen 1998: 103). Das „Agency-Structure-Problem“ betrifft im Grundsatz die alte Frage nach dem Verhältnis von Determinismus und freiem Willen des Menschen (in der phi-losophischen Variante) bzw. die Frage nach den Chancen von Akteuren, ihre soziale Umwelt nach ihren eigenen Vorstellungen und Interessen autonom zu gestalten (in der sozialwissen-schaftlichen Version).21
Versteht man Integration nicht nur als das Ergebnis individuellen oder kollektiven Handelns strategischer Akteure zum Zeitpunkt to – also etwa die Schlussverhandlungen zum Vertrag von Maastricht, der am 7. Februar 1992 unterzeichnet wurde –, sondern auch als das Ergebnis eines sich wandelnden institutionellen Umfelds, in dem Akteure handeln, muss der Untersu-chungszeitraum, der in den Blick genommen wird, entsprechend erweitert werden. Die
„strukturelle Tiefe“ des Integrationsprozesses, also die Frage, wann und wie der europäische Einigungsprozess seit den 1950er Jahren die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Gemeinschaft selbst nachhaltig verändert hat, lässt sich meiner Überzeugung nach erst dann systematisch analysieren, wenn die jeweiligen Ebenen des Wandels unterschieden und wenn deren Beziehungen zueinander in den Blick genommen werden (vgl. Olsen 2003: 47-48;
Sverdrup 2002).
Um diese breitere historische Dimension erfassen zu können, greife ich eine Differenzierung auf, die der französische Historiker Fernand Braudel (1977) vorgeschlagen hat und die aber bislang kaum in der Integrationsforschung rezipiert wurde (vgl. Christiansen 1998; Wessels 2001b: 81). Braudel unterscheidet zwischen einer „longue durée“ und einer „histoire évènement“. Während die Politikwissenschaft (und auch viele Historiker) in der Regel die europäische Einigung als eine Abfolge von einzelnen geschichtsträchtigen Ereignissen („his-tory-making decisions“) wie etwa der Unterzeichnung neuer Verträge – Andrew Moravcsik spricht in seiner Untersuchung von „big bangs“ (Moravcsik 1998) – dargestellt haben, werden die lange Vorgeschichte und die einzelnen Phasen solcher Reformprozesse nicht systematisch ausgeleuchtet. Unterscheidet man mit Christiansen drei Ebenen des Wandels, also (1) den politischen Entscheidungs-Prozess, (2) den konstitutionellen Reform-Prozess und (3) die
„strukturelle Transformation“, lassen sich die Wirkungen der „langen Dauer“ analytisch systematischer erfassen.
21 Vgl. dazu McAnulla (2002) und zur IB-Debatte u.a. Archer (1996) und Carlsnaes (1992).
In meiner Arbeit beschäftige ich mich mit „normalen“ Entscheidungsprozessen der Gemein-schaft, also dem alltäglichen Geschäft der Konsensfindung in Brüssel und anderswo als der ersten Ebene des Wandels nur am Rande. Im Mittelpunkt steht vielmehr die zweite Ebene, also die Ebene der konstitutionellen Reformprozesse. Beide Ebenen hängen jedoch eng mit-einander zusammen: Die tägliche Brüsseler Praxis kann mit Elinor Ostrom et al. als „games within rules“ und die Debatten, die im Rahmen von Vertragsrevisionen ausgetragen werden, als „games about rules“ beschrieben werden (Ostrom et al. 1994, Gardner/Ostrom 1991). Im Folgenden werde ich nun die „strukturelle Transformation“, die mit der europäischen In-tegration einhergeht, etwas näher erläutern.
Der Wandel im Sinne von „Transformation“ ist das „missing link“ zwischen dem ‚normalen‘
politischen Entscheidungsprozess und den Verfassungsreformen (ähnlich Olsen 2003: 46;
Olsen 1997) – also zwischen den europäischen „Gipfeln“ einerseits und den „Tälern“ der All-tagspolitik andererseits. „Transformation“ bedeutet, dass sich der politische Handlungsraum und die „Staatlichkeit“ der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft im Zuge der Inte-gration und der damit einhergehenden Einbettung in ein „supranationales“ politisches System nachhaltig verändert haben – aus ursprünglich mehr oder weniger souveränen europäischen Nationalstaaten sind „Mitgliedstaaten“ einer Gemeinschaft geworden (Hrbek 1989; Sbragia 1992; Wessels 2000).
Die Herausbildung einer supranationalen Ordnung lässt sich als „quasi-föderale Politie“
(Stone Sweet/Sandholtz 1998: 1) beschreiben. Diese neue politische Ordnung hat die europäi-schen Nationalstaaten nicht ersetzt und diese nicht aufgelöst wie das Stück Zucker im Kaffee.
Gemeinschaft und Mitgliedstaaten bestehen fürderhin parallel, sie sind komplementäre und ineinander verschachtelte politische Teilsysteme in einem „Mehrebenensystem“22 – mit weitreichenden Folgen für die Definition von Staatlichkeit der beteiligten Staaten und der supranationalen Strukturen: „Studying the longue durée of integration, therefore, goes beyond the modelling of different states‘ modes of behaviour and opens up to questioning the very nature of the system in which they operate“ (Christiansen 1998: 108).
22 Der Begriff „Mehrebenensystem“ bzw. das Konzept des „Multi-level Governance“ ist in den 1990er Jahren in der EU-Forschung prominent geworden (vgl. Kohler-Koch/Jachtenfuchs 2003, Marks/
Hooghe/Blank 1996); die ersten Arbeiten dazu finden sich bereits in den 1970er Jahren (vgl. dazu Hrbek 2001b).
Die Frage nach den institutionellen Besonderheiten der Europäischen Gemeinschaft und ihr sprichwörtlicher „sui generis“-Charakter beschäftigt die rechts- und politikwissenschaftliche Integrationsforschung seit Anfang an. Eine Vielzahl von Begriffen und Neologismen prägen seit jeher die akademische Debatte (vgl. u.a. Diez 1995; Schmitter 1996; Caporaso 1996). Die Frage, welche Konsequenzen die Einbettung der Mitgliedstaaten in den supranationalen Ordnungsrahmen, also die Verflechtung von nationalstaatlichen und gemeinschaftlichen Entscheidungsebenen, Ressourcen und Akteuren (Olsen 2003: 48),23 mit sich bringt, wurde – von wenigen Ausnahmen abgesehen24 – nicht untersucht. Die neue Form nationaler
„Staatlichkeit“ und „Souveränität“ unter den Bedingungen der Mitgliedschaft in einer supranationalen Organisation bringt es mit sich, dass nationale Interessen und sogar die Identität einer Nation – in manchen Fällen mehr, in anderen weniger – neu definiert werden (Risse 2001; Schild 2001). Versteht man Integration als Prozess, der zu einer engen Verflechtung von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft der Mitgliedstaaten und damit zu einer neuen Form von Staatlichkeit führt, dann muss eine Analyse von Reformprozessen in der EU insbesondere auch diesen Zusammenhang in den Blick nehmen: „(...) it might make better analytical sense to emphasise the membership, not the statehood, of EU member states“
(Christiansen 1998: 110; Hervorhebung im Original).
Ein Ansatz, der die Besonderheiten von mitgliedstaatlicher Verflechtung in den Blick nimmt, ist die von Wolfgang Wessels entwickelte „Fusions“-These (Wessels 1992a; 1997; 2000: 122-142). Im Mittelpunkt dieses theoretischen Konzeptes steht die Idee, dass im „fusionierten Föderalstaat“ eine spezifische „Logik und Dynamik gegenseitiger Teilnahme- und Mitgestal-tungsformen“ prägend ist für die Gemeinschaft und ihre institutionelle Struktur. Der Begriff der „Fusion“, der dies analytisch erfassen soll, beschreibt einen Prozess, bei „dem Regie-rungen und Verwaltungen mehrerer Ebenen (quasi-) staatliche Handlungs-, Steuerungs- und Regelungsinstrumente gemeinsam nutzen“ (Wessels 2000: 123). Der Interaktionsstil im fusio-nierten Föderalstaat zeichnet sich durch zwei Merkmale aus: zum einen durch eine
23 In der systemtheoretischen Terminologie würde man hier von „Interpenetration“ (nach Talcott Parsons, Niklas Luhmann und Richard Münch) sprechen; der Begriff verweist auf eine spezifische Art der
„strukturellen Kopplung“, wonach Systeme sich – vereinfacht ausgedrückt – in Form einer Ko-Evolution entwickeln; das bedeutet, dass das eine System ohne das andere nicht existieren kann; vgl.
dazu ausführlich Luhmann (1984: 286-345).
24 Vgl. dazu die Arbeiten, die die „Europäisierung“ nationaler politischer Systeme und ihre Komponenten, also den durch die europäische Integration induzierten Wandel in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, untersuchen; u.a. Große Hüttmann/Knodt (2000), Hrbek (1997), Hrbek/Wessels (1984), Knodt/Kohler-Koch (2000), Wessels/Maurer/Mittag (2003).
dere Mischung von rechtlich festgelegten Regeln für den Politikzyklus“ und zum anderen
„durch eine intensive Nutzung informeller Netzwerke“. Prägend für den gemeinschaftlichen Entscheidungsprozess sind „quasi-konstitutionelle Grundentscheidungen in Form von ein-stimmig verabschiedeten globalen Verhandlungspaketen und durch Konsenssuche unter dem
‚Druck‘ möglicher Mehrheitsabstimmungen bei Folgebeschlüssen“ (Wessels 2000: 129).
Eine zentrale Prämisse des Wessels’schen Konzeptes ist es, dass die Nationalstaaten im Zuge der Integration ihre zentrale politische Bedeutung nicht verlieren, sie heben sich durch die Mitgliedschaft in einem supranationalen Verbund nicht dialektisch auf. Wolfgang Wessels zufolge ist der fusionierte Mehrebenenstaat vielmehr das Ergebnis eines historischen Trans-formationsprozesses, der nach der Herausbildung des Territorial-, National-, Verfassungs- und Wohlfahrtsstaates eine „neue Phase in der Entwicklung europäischer Staaten“ (Wessels 2000: 134) darstellt.
Thomas Christiansen (1998: 108) beschreibt diesen Wandel ganz ähnlich, er spricht hier von
„struktureller Transformation“. Diese Ebene des Wandels führt – im Unterschied zu den anderen beiden – zu sehr weitreichenden strukturellen Veränderungen. Alle drei Ebenen und Dimensionen des Wandels müssen, so meine These, in ihren wechselseitigen Bezügen zuei-nander betrachtet werden, wie es das folgende Schaubild illustrieren soll. Das Dreiecksmodell soll die kreisläufigen Effekte auf die jeweils andere Dimension illustrieren (Vgl. Abb. 1): Es bedeutet, dass der Brüsseler Normalbetrieb („Policy Process“) konkrete Auswirkungen hat auf die regelmäßig stattfindenden Verfassungsänderungen („Constitutional Reform“), das heißt, dass in der politischen Praxis Erfahrungen mit den vorhandenen Strukturen und Institu-tionen des EG-Systems gesammelt werden und solche Erfahrungen zu Lernprozessen führen.
Solche Lernprozesse wiederum können zu Revisionen des Primärrechts und zum Beispiel zur Etablierung neuer Entscheidungsverfahren führen; diese Anpassungen der Gemeinschafts-verträge werden dann wieder Auswirkungen auf den „normalen“ Politikprozess im Mehrebe-nensystem der Gemeinschaft – und damit schließt sich der Kreis:
Abb. 1: Dynamisches Modell des Wandels im europäischen Integrationsprozess Policy Process
Constitutional Reform Structural Transformation
(Schaubild nach Christiansen 1998: 110)
Ein zweiter Ansatz, der den Zusammenhang von Akteuren und Strukturen in den Blick nimmt, sich also mit dem Agency-Structure-Problem beschäftigt, ist die Strukturierungs-Theorie des Soziologen Anthony Giddens (1977, 1984, 1991). Giddens’ Konzept ist geeignet, den Wandel, der auf verschiedenen Ebenen beobachtet werden kann, unter der Perspektive der Beziehung von Akteuren und Strukturen zu betrachten. Im Kern der Theorie der Struktu-rierung steht die Idee einer „Dualität von Strukturen“25; Giddens erhebt damit den Anspruch, Handlungs- und Systemtheorien gewissermaßen zu „versöhnen“:
„The constitution of agents and structures are not two independently given sets of phenomena, a dualism, but represent a duality. According to the notion of the duality of structure, the structural properties of social systems are both medium and outcome of the practices they recursively organize“
(Giddens 1984: 25).
Was hier allgemein und abstrakt beschrieben wird, kennzeichnet auch den Prozess der eu-ropäischen Integration (vgl. Christiansen 1998: 115): Die große Zahl der Akteure, die an Re-gierungskonferenzen beteiligt sind, sind einerseits in die Brüsseler Strukturen und Netzwerke eingebunden und bedienen sich ihrer (medium); andererseits sind die vorhandenen supranatio-nalen Strukturen auch das Ergebnis vorangegangener Entscheidungen (outcome) der – zum Teil identischen – Akteure und Netzwerke. Die Akteure sind also einerseits die „Schöpfer“
von (neuen) Strukturen und andererseits „schaffen“ die Strukturen die Akteure, weil sie ihnen bestimmte Regeln, Perspektiven und Handlungsspielräume zuweisen (Sverdrup 2002). Das ist der Kern der Strukturierungs-Theorie; Anthony Giddens (1991: 204) hatte sie später einmal so beschrieben: „In seeking to come to grips with problems of action and structure,
25 Obwohl der Begriff der „Struktur“ ein Schlüsselkonzept in sozialwissenschaftliche Analysen ist, wird er nicht einheitlich verwandt; er kann und soll hier nach Talcott Parsons synonym mit „Institution“ im Sinne von Regeln und Regelmäßigkeiten sozialen Handelns gebraucht werden (vgl. Reckwitz 1997).
turation theory offers a conceptual scheme that allows one to understand both how actors are at same time the creators of social systems yet created by them“.
Im nächsten Teilkapitel will ich vor dem Hintergrund dieser Ausführungen die Errichtung von Gemeinschaftsstrukturen als „Konstitutionalisierung“ und „Institutionalisierung“ beschreiben, ehe ich dann im darauffolgenden Kapitel die einzelnen konstitutionellen Reformen, also den Wandel der europäischen „Verfassung“ seit den Römischen Verträgen im Einzelnen aufzei-gen werde. „Verfassung“ soll hier nicht in einem enaufzei-gen formell-rechtlichen Sinne nur als nor-mativ aufgeladene und historisch legitimierte Verfassungsurkunde mit den dort niederge-schriebenen Normen und Werten oder als Symbol traditioneller „Staatlichkeit“ verstanden werden, sondern vielmehr als ein unter einen gewissen Bestandsschutz gestellten „Rahmen“
und als Sammlung von politischen „Spielregeln“, wie es etwa in dem Begriff der „Politeia“
zum Ausdruck kommt.26 In der Darstellung wird deutlich werden, dass die Verträge der Euro-päischen Gemeinschaft einem permanenten Wandel unterworfen sind. Dieser Wandel wird jedoch erst auf den zweiten Blick sichtbar.