Der Planungsprozess öffentlicher Einrichtungen

Die Umsetzung dieser Zielvorstellungen auf städtischer bzw. kommunaler Ebene geschieht durch die Stadtplanung, die einen großen Einfluss auf die räumliche Umwelt und somit auf die Lebens-situation der Menschen besitzt. Ihr obliegt es, innerhalb der ihr vorgegebenen Rahmenbedingun-gen die baulichen und räumlichen Voraussetzung für das ErbrinRahmenbedingun-gen der seitens der Politik gefor-derten sozialen Dienste erst zu ermöglichen.⁴⁷² Um dem Leitmotiv einer „menschengerechten Stadt“ nachzukommen, hat sich die Stadtplanung der Bedürfnisse aller Bevölkerungsgruppen, also auch den Interessen der älteren Bewohner, z. B. den Verkehr, öffentliche und private Versor-gungseinrichtungen oder Freizeitangebote betreffend, anzunehmen.⁴⁷³ Eine ständige Aufgabe für die Stadt- und Sozialplanung ist dabei das Ausbalancieren von Bedarf und Angebot ausreichen-der Infrastruktur, wobei eine Schwierigkeit in den sich wandelnden Bedarfslagen und Funktio-nen, die soziale Infrastruktur erfüllen soll, besteht (siehe 6.3.1). Hierbei wird es nicht nur wichtig sein, in Bezug auf Änderungen des Verhaltens und demographische Entwicklungen zukunfts-orientiert zu handeln, sondern auch die vorhandenen Potenziale den neuen Anforderungen anzu-passen und gegebenenfalls zu ergänzen.⁴⁷⁴

Rechtliche Bestimmungen für den Städtebau in der Bundesrepublik liefert seit 1960 das Bun-desbaugesetz (BBauG), in dem z. B. die Bauleitplanung geregelt wird. Bereits in dieser ersten Fassung wurde dem Städtebau der Auftrag einer sozialen Stadtplanung erteilt. Die mit dem bis dahin unangetasteten Recht des Eigentümers auf die freie Verfügbarkeit über seinen Grund und Boden einhergehenden Probleme in den 60er Jahren führten dazu, dass das 1971 verabschiedete Städtebauförderungsgesetz (StBauFG) es den Gemeinden schließlich erlaubte, in die bestehenden Eigentumsrechte der Haus- und Grundbesitzer einzugreifen, um geplante Nutzungen und Bebau-ungen auch aktiv durchführen zu können. Die Eingriffsrechte der Gemeinden galten hierbei nicht generell, für jede Planung war ein eigenes Rechtsverfahren nötig.⁴⁷⁵ An die neuen Rechte der Gemeinden wurden aber auch Pflichten, wie z. B. die der Sozialplanung, gekoppelt. Das

470 vgl. SCHUBERT 1995, S. 848; ASAM u. a. 1990, S. 176 u. S. 121

471 vgl. Deutscher Bundestag 1994, S. 487; FUHRMANN 1994, S. 22; KÖSTER 1994, S. 98

472 vgl. BREUER u. a. 1991, S. 169; WALTHER 1991b, S. 156; BMRBS 1995, S. 43; WISCHER u. a. 1989, S. 278

473 vgl. SCHNEIDER 1988, S. 1; BAUER-SÖLLNER 1994, S. 62

474 vgl. WALTHER 1991b, S. 156; BREUER u. a. 1991, S. 169; FUHRICH 1989a, S. 288; NAKE-MANN 1987, S. 41ff.;

SCHULZE u. a. 1988, S. 16

475 vgl. HOLLAND 1982, S. 418

Grundlegend für eine solche Entwicklung war die Umgestaltung der politischen Landschaft („Große Koalition“), die die Durchsetzung neuer Planungsziele, z. B. dem der Lebensqualität, nach sich zog. So hoffte man auf

„planerisch gestalteten, qualitätsorientierten Wohlstand breiter Bevölkerungsschichten“ (vgl. HÜLSDÜNKER 1982, S. 3).

StBauFG enthielt bereits eine Reihe von Regelungen, die 1976 in die novellierte Fassung des BBauG eingearbeitet wurden. Ziel war es, die für die kommunale Planung in bebauten Gebieten benötigten Handlungsmöglichkeiten festzuschreiben. Auch in dieser Fassung des BBauG wurde der soziale Auftrag der Bauleitplanung wiederholt.

Eine erneute Novellierung des BBauG und des StBauFG im Jahre 1979 nahm einige Reform-elemente aus der Fassung von 1976 wieder zurück. Zu diesen Rücknahmen gehörte beispiels-weise die erweiterte Beteiligung der Bürger an der Planung. Begründet wurde dies damit, dass Planungsprozesse verzögert und Investitionen, auch die der öffentlichen Hand im Rahmen von

„Konjunkturprogrammen“, damit blockiert würden. Hier wird u. a. deutlich, dass Stadtplanung

„immer wieder in den Konflikt der Sicherung der Loyalität benachteiligter Bevölkerungs-schichten und der Durchsetzung gesamtstaatlicher Stabilitäts- und Wachstumspolitik“⁴⁷⁶ gerät.

Den bislang letzten Schritt stellt das Baugesetzbuch (BauGB) von 1986 dar, in dem das BBauG und das StBauFG zu einem Gesetzbuch zusammengefasst wurden. Hierbei entfiel § 9a des BBauG (Sicherung der Infrastruktur), in dem die Einrichtungen des Gemeinbedarfs beson-ders erwähnt wurden. Im BauGB wird davon ausgegangen, dass sich die Befugnisse und Ver-pflichtungen der Gemeinden allein aus § 1 (Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung) ergeben, in dem das Wohl der Allgemeinheit, die Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt und der Schutz der natürlichen Umwelt als Absicht formuliert werden. Die Einrichtungen des Gemeinbedarfs können sich nur noch in § 1 Abs. 5 Nr. 3 BauGB widerspiegeln. Dort heißt es, dass bei der Aufstellung der Bauleitpläne „die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölke-rung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen und alten Menschen und der Be-hinderten, die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung“ zu berück-sichtigen sind.

Da das Aufgabengebiet der Stadtplaner sehr heterogen ist und es somit für die Entschei-dungsträger immer schwieriger wird, die komplexen Zusammenhänge und Wechselwirkungen abzuschätzen, ist es notwendig geworden, bei der Entwicklung von konkreten Planungszielen auch wissenschaftliche Erkenntnisse, etwa der Sozialwissenschaften, der Gerontologie, der Geo-graphie, der Psychologie und der Medizin, mit einzubeziehen.⁴⁷⁷ Solche wissenschaftlich erar-beiteten Entscheidungsmodelle können sowohl dem Politiker eine wirkliche Hilfestellung sein als auch dem Wissenschaftler die Möglichkeit geben, sich bei der Vorbereitung politischer Ent-scheidungen kritisch einzubringen.⁴⁷⁸ Trotz allem sind es eher die „technischen“ Ergebnisse der Wissenschaft, die in die Stadtplanung und den Städtebau aufgenommen werden, während viele der wissenschaftlich fundierten Konzepte und Erkenntnisse der Sozialwissenschaften bisher nur wenig Anwendung finden.

Die Durchsetzung der Planungsziele in allen Bereichen der Lebensumwelt gestaltet sich je-doch problematisch, da das Gliederungsprinzip kommunaler Verwaltungen in verschiedene Res-sorts, die unabhängig voneinander und nebeneinander arbeiten, nur schwer eine übergeordnete Koordination gestattet. Statt dessen werden nur isolierte Einzelmaßnahmen von den Fachplanun-gen verwirklicht, die zudem oft lediglich körperlichen Gebrechen Rechnung traFachplanun-gen, ohne auf die anderen Bedürfnisse älterer Menschen einzugehen.⁴⁷⁹ Eine allseitige Verbesserung der Lebens-bedingungen älterer Menschen lässt sich in seiner Komplexität jedoch nur durch die fachüber-greifende Zusammenarbeit von Stadtplanung, die meist von Architekten und Städtebauern

476 EGGELING 1982, S. 87; vgl. auch HOLLAND 1982, S. 418f.

477 vgl. BMRBS 1995, S. 41; STIENS 1989, S. 34; BMJFFG 1977, S. 11

478 vgl. DEITERS 1986, S. 175ff.; DEITERS 1973, S. 141; BÖKEMANN 1967, S. 1

479 vgl. DV 1993a, S. 64; WALTHER 1991b, S. 150 u. S. 156

Das Problem der Verwirklichung übergeordneter Planungsziele wird noch verstärkt durch die vom Subsidiaritätsprinzip bedingte Vielfalt der Träger der Maßnahmen, die nicht an das kommunale Planungskonzept gebunden sind (siehe 6.1.4).

trieben wird, sowie Sozialplanung und auch der Altenhilfeplanung erreichen, wobei auch die knappen finanziellen Mittel effizienter eingesetzt werden können.⁴⁸⁰ Die fach- und ressortüber-greifende Stadt- und Sozialplanung für ältere Menschen gewinnt vor dem Hintergrund der demo-graphischen Entwicklung immer mehr an Bedeutung, und zieht auch zunehmend die Aufmerk-samkeit der Verantwortlichen auf sich. Dennoch scheinen die Kommunen noch nicht ausreichend auf die Folgen der Durchalterung und die immer umfangreichere und somit auch heterogenere Lebensphase „Alter“ eingerichtet zu sein, da oft lediglich eine Anpassungsplanung der Fachres-sorts betrieben wird, ohne übergeordnete Ansätze zu verwirklichen. Auch die neuen Probleme der aktuell alternden Vorortgemeinden erfordern von vornherein eine Planung, bei der die Aspekte Wohnen, Freizeit und Alter miteinander verbunden werden.⁴⁸¹

Ein wesentlicher Bestandteil der Stadtplanung ist die Einordnung konkurrierender Standort-ansprüche wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Art.⁴⁸² Dabei weisen zum einen funktionale Bedingungen denjenigen Anlagen und Einrichtungen eine Fläche zu, die sich am Markt behaup-ten müssen und dies auch können, weil sie eine „Wirtschaftskraft“ besitzen. Das Rentabilitäts-prinzip, das der Standortsuche von Wirtschaftsbetrieben stets zugrunde liegt, kann aber für öffentliche Einrichtungen nur bedingt Anwendung finden, weil sie keine monetär meßbaren Leistungen erbringen. Für die Standortbestimmung öffentlicher Einrichtungen müssen daher an-dere, nicht auf monetärer Basis aufbauende Methoden der Verteilung gefunden werden, da hier eine zu berechnende Standortoptimierung ausfällt. So werden zum anderen Flächen für Einrich-tungen von öffentlichem Nutzen aus normativen Ansprüchen bereitgehalten. Dies trifft auf so-ziale Dienstleistungen wie beispielsweise Schulen, Krankenhäuser und auch Seniorentagesstätten zu. Entsprechende Normen sind meist nicht gesetzlich festgelegt; sie ergeben sich einerseits aus dem, was die Gesellschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt als angemessen betrachtet, und ande-rerseits aus staatlichen Richtlinien, die ihre Wirkung vor allem dadurch entfalten, dass eine finanzielle Förderung der Anlagen und Einrichtungen nur gewährleistet wird, wenn die Richt-linien beachtet werden.⁴⁸³

Bei der praktischen Ausgestaltung des Netzes von Infrastrukturangeboten und -einrichtungen müssen konkrete Quartiere als Standorte ausgewählt werden, wobei die generelle Entscheidung zu treffen ist, wie groß die funktionale Vielfalt der einzelnen Quartiere sein muss. Diese hängt jedoch von der Angebotsart der Einrichtung ab: Handelt es sich um einander ergänzende Funk-tionen, die verschiedene Lebensbereiche betreffen (z. B. Freizeit und Gesundheit) oder die auf verschiedene Gruppen der Bewohnerschaft des selben Quartiers ausgerichtet sind (z. B. Jugend-zentren und Altentagesstätten), so sind sie zur Erhaltung gleichwertiger Lebensbedingungen in jedem Quartier anzubieten. Dem gegenüber stehen Funktionen, die einen austauschbaren Cha-rakter haben, da sie sich an die gesamte Bevölkerung richten und für denselben Lebensbereich von Belang sind (z. B. Schwimmbäder und Turnhallen), so dass eine funktionale Arbeitsteilung zwischen Stadtteilen erfolgen kann und sie nur in einzelnen von ihnen vorgehalten werden müs-sen. Ebenso ist darüber zu entscheiden, ob die Standorte mehrerer Angebote zusammengefasst werden können, wobei eventuell auftretende Konflikte zwischen den unterschiedlichen Nutzun-gen zu beachten sind. Während die Konzentration von zentralen EinrichtunNutzun-gen WegekopplunNutzun-gen ermöglicht, kann die Verteilung von Bildungs-, Kultur-, Sport- und Gesundheitseinrichtungen (die nicht notwendig alle im Stadtzentrum angesiedelt sein müssen) auf verschiedene Stadtteile eine Aufwertung des jeweiligen Quartiers bewirken. Letztendlich gilt es, einen sinnvollen und finanzierbaren Kompromiss zwischen funktionaler Vielfalt und Funktionsteilung zu finden. Bei

480 vgl. BMRBS 1995, S. 13; Deutscher Bundestag 1994, S. 485; STOLARZ u. a. 1993, S. 354; FUHRICH 1989b, S. 171; RIKER 1991, S. 31; SCHULZE u. a. 1988, S. 18

481 vgl. FRIEDRICH 1995, S. 63; HUMMEL 1991, S. 58; WALTHER 1991b, S. 151 u. S. 156

482 vgl. BÖKEMANN 1967, S. 1

483 vgl. ALBERS 1992, S. 187f.; LAUX u. a. 1973, S. 12

der Auswahl der einzelnen Standorte der Infrastrukturangebote ist zudem nicht nur die derzeitige, sondern gleichfalls die prognostizierte räumliche Verteilung der Zielgruppe (etwa der älteren Be-völkerung) zu berücksichtigen.⁴⁸⁴

Seit Ende der 60er Jahre gibt es in vielen Gemeinden und Kommunen eine kommunale Ent-wicklungsplanung, obwohl hierfür weder gesetzliche Vorschriften bestehen noch einheitliche Verfahrensgänge festgelegt sind. Im Gegensatz zur früheren Anpassungsplanung verfolgt die kommunale Entwicklungsplanung das Ziel, ressortübergreifend und verschiedene (gleichgestellte und auch übergeordnete) Planungen integrierend, aus der Gesamtheit aller planerischen Zielvor-gaben sowohl einen AufZielvor-gabenplan der öffentlichen Hand als auch einen Orientierungsrahmen für alle gesellschaftlichen Gruppen zu schaffen und ansatzweise auch zu steuern. Ausgelöst durch sich ändernde Ziele in der Bauplanung (weg vom Neubau am Stadtrand, hin zur erhaltenden Innenstadtsanierung) ist dabei eine teilräumliche Betrachtung der Gemeinden notwendig gewor-den. Hierzu bedarf es vor allem kleinräumlicher Bestandsaufnahmen, um Ziele formulieren und Maßnahmen definieren zu können, die dann direkt vor Ort umgesetzt werden. Die daraus ent-standene Stadtteilentwicklungsplanung versucht, die politischen Globalziele für die Entwicklung der ganzen Gemeinde durch Feinziele für einzelne Quartiere zu konkretisieren. Für die soziale Stadtteilarbeit bedeutet dies, dass Stadtteile mit sozialen Defiziten besondere Aufmerksamkeit erfahren sowie Ziele und Maßnahmen des sozialen Bereichs eine verstärkte räumliche Dimension erhalten.⁴⁸⁵

Das Ergebnis all dieser Planungsüberlegungen wird schließlich durch die Bauleitplanung fest-gelegt, die nach den Vorschriften des BauGB den Flächennutzungsplan (F-Plan), eine grobe Pla-nung für das gesamte Gemeindegebiet, und den Bebauungsplan (B-Plan) für einzelne, oft kleine Gemeindeteile, der einzelnen Gemeindestücken einen bestimmten Nutzungszweck zuschreibt, umfasst. Die Auswahl und Festlegung der Standorte von Einrichtungen sozialer Notwendigkeit wird im Handbuch der örtlichen Sozialplanung als ein von oben nach unten durchstrukturierter Planungsprozess dargestellt, bei dem bis zur Realisierung einer Planung entsprechend der Verfei-nerung der sozialpolitischen Zielsetzung eine zunehmende Konkretisierung der beabsichtigten Maßnahme stattfindet.⁴⁸⁶ Die Mitwirkung an der Bauleitplanung hat für die Sozialplanung in den Gemeinden besondere Bedeutung. Der Sozialplaner kann hier seinen Einfluss geltend machen, um sicherzustellen, dass der Bebauungsplan genügend Gemeinbedarfsflächen für soziale Ein-richtungen vorsieht; darüber hinaus obliegt es ihm, festzustellen, ob die dort getroffenen Fest-stellungen dem Sozialgefüge insgesamt und den sich daraus ergebenden Bedarfslagen gerecht werden.⁴⁸⁷ Da das Verfahren zur Erstellung eines Bauleitplans erst mit dem Beschluss des Rates beginnen kann (§ 2 Abs. 1 BauGB), ist die Verwaltung auf die Initiative des Gemeinderates an-gewiesen, um tätig zu werden.⁴⁸⁸

Als Datenbasis für die F-Planung genügt es, eine grobe Situations- und Bedarfsanalyse zu er-stellen. Nachdem ein bestimmter Planungsbezirk als sinnvoller und notwendiger Standort für eine Infrastruktureinrichtung erkannt wurde und erste Überschlagskosten sowie Vorstellungen über den Fertigstellungstermin vorliegen, ist im F-Plan zu fixieren, dass in diesem Planungs-bezirk eine solche Einrichtung entstehen soll (Makrostandort). Für die weiteren Schritte, also die Erstellung des B-Plans, ist es notwendig, genauere Situations- und Bedarfsanalysen zu erstellen.

484 vgl. HEUWINKEL 1981, S. 66; Handbuch zur örtlichen und regionalen Familienpolitik, S. 95; KUNST 1989, S. 49

485 vgl. Handbuch der örtlichen Sozialplanung, S. 1201ff.

486 vgl. Handbuch der örtlichen Sozialplanung, S. 1221

487 vgl. Sozialplanung und Bundesbaugesetz, S. 140

488 FÜRST (1984, S. 17) gibt hier jedoch zu bedenken, dass aufgrund der institutionellen Schwäche des Rates die Dominanz der Kommunalverwaltung nicht unterschätzt werden sollte. STIENS (1989, S. 32) spricht von einer versteckten Machtausübung zentraler Bürokratien.

Hierzu werden bestehende Fachsozialpläne herangezogen bzw. neue erstellt. Auf diese Weise sind innerhalb des Planungsbezirks als Standort geeignete Flächen genauer zu bestimmen (Mikrostandort), wobei die Verflechtung mit anderen städtebaulichen Elementen wie Verkehrs-anschlüssen, Fußwegführung, Pkw-Stellplätzen usw. zu beachten ist.⁴⁸⁹ Parallel dazu müssen die Kosten und Finanzierungsprobleme sowie die Trägerschaft definitiv geklärt werden. Ist dann auch noch der Zugriff auf das Grundstück gesichert, so kann man sagen, dass dort eine Infra-struktureinrichtung entstehen wird.

In der Praxis verläuft der beschriebene Prozess jedoch oft nicht so geradlinig, da Grundstücke dann erworben werden, wenn sie zum Verkauf anstehen, und nicht erst, wenn das langwierige B-Plan-Verfahren abgeschlossen ist. So kann die Vorgehensweise auch umgekehrt, also von unten nach oben erfolgen. Maßgeblich hierfür sind Kenntnisse über Standorte, Flächen oder Altge-bäude, die bereits im Besitz „basisnah arbeitender Organisationen“ sind (hierunter sind z. B. Kir-chengemeinden, Wohlfahrtsverbände oder andere Gruppierungen zu verstehen). Diese Organisationen sind dann entsprechend des in 6.1.4 beschriebenen Subsidiaritätsprinzips zu mobilisieren, sich der Bedürfnisse der Bevölkerung anzunehmen.