Definition und Bezugsrahmen .1 Definition Subventionen

Ökonomische Definitionen des Begriffs Subvention können eng oder breit gefasst sein. Im engeren Sinne ist eine Subvention eine direkte Geldleistung der öffentlichen Hand zugunsten von Unterneh-men, nicht-profitorientierten Organisationen und privaten Haushalten ohne wirtschaftliche Gegenleis-tung.

Die OECD (2005, S. 16) hat ein breiteres Verständnis und definiert Subventionen als „staatliche Mas-snahmen, die Konsumenten oder Produzenten einen Vorteil verschaffen, um ihr Einkommen zu erhö-hen oder ihre Kosten zu senken.“

Um einen möglichst umfassenden Überblick über biodiversitätsschädigende Subventionen zu gewin-nen, bedient sich die vorliegende Studie einer breiten Definition des Subventionsbegriffs, die sowohl explizite wie auch implizite Subventionen einschliesst. Entsprechend werden folgende Förderinstru-mente als Subventionen verstanden (nach Valsecchi et al., 2009, S. 13-14¹²):

1a) Explizite Subventionen durch staatliche Ausgaben (On-Budget Subventionen) - Direkter Geldtransfer (Beiträge, Abgeltungen etc.)

- Potentieller Geldtransfer (Risikoübernahmen, Defizitgarantien, Kreditbürgschaften etc.) - Förderprogramme

- Finanz- /Lastenausgleich

1b) Explizite Subventionen ohne staatliche Ausgaben (Off-Budget Subventionen) - Steuer- und Abgabevergünstigungen

- Eingriffe in Marktmechanismen (Verbilligungen, Mindest- oder Höchstpreise etc.) - Zinsvergünstigungen/-erlasse

2) Implizite Subventionen

- Externe Kosten zulasten der Umwelt, Allgemeinheit, künftigen Generationen - Quersubventionierung¹³

- Bereitstellen von Gütern/Infrastruktur

Der Subventionsbegriff erstreckt sich auch auf externe Kosten, die von der Umwelt, der Allgemeinheit oder künftigen Generationen getragen und nicht den Verursachenden belastet, d.h., internalisiert, wer-den.

In Einzelfällen werden in dieser Studie auch finanzielle Fehlanreize einbezogen, denen keine Subven-tion zugrunde liegt: Beispielsweise können Zeitpunkt einer fälligen Zahlung (z.B. Aufschieben der

12 Die Studie von Valsecchi et al. wurde für die EU-Kommission erstellt.

13 (Teil-)Übernahme von Kosten durch Staat oder Dritte, weil das Verursacherprinzip nicht durchgesetzt wird.

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Grundstückgewinnsteuer, siehe Kap. 8.4.1.7) oder eine Zweckbindung von Mitteln (Verkehrsabgaben zur Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur, siehe Kap. 3.1.1.2) einen Fehlanreiz darstellen, ohne dass letztendlich ein Produkt oder eine Dienstleistung verbilligt wird.

Nicht-finanzielle Fehlanreize durch Gesetze oder Verordnungen sind nicht Thema dieser Studie. Bei der Erarbeitung dieser Studie sind aber einige solcher gesetzlichen Fehlanreize aufgefallen. Wenn die Auswirkung auf Biodiversität stark negativ ist oder sich die gesetzlichen Fehlanreize bezüglich eines Förderziels häufen, sind sie im Anhang I aufgeführt.

Nicht als Subvention betrachtet und somit in der Studie unberücksichtigt bleiben finanzielle Vorteile und Vergünstigungen, die durch Ausnahmebewilligungen oder ungenügenden Vollzug geltenden Rechts entstehen. Diese Studie geht damit weniger weit als jene der OECD, die in ihrem Verständnis von Subvention auch Ausnahmebewilligungen von staatlichen Regelungen einschliesst (siehe Va-lsecchi et al., 2009). Gleiches gilt für Subventionen mit ausschliesslich im Ausland anfallenden Aus-wirkungen. Beispielsweise werden Belastungen durch die Förderung von Rohstoffen im Ausland, die durch hiesige Subventionen ausgelöst werden, nicht untersucht.

1.5.2 Was ist eine biodiversitätsschädigende Subvention?

Biodiversität ist die Vielfalt der Gene, der Arten und der Lebensräume (CBD Art. 2). Wird diese Viel-falt beschnitten oder gestört, gefährdet dies ihre Entwicklung und ihren Fortbestand.

Auf dieser Basis wird die Definition von Subventionen, welche dieser Studie zugrunde liegt, folgen-dermassen erweitert:

Biodiversitätsschädigende Subventionen vergünstigen die Produktion oder den Konsum und erhöhen damit den Verbrauch natürlicher Ressourcen. Sie führen zu Verschmutzung, Störung sowie Verlust von Lebensräumen und darin lebender Arten sowie ihrer Vielfalt. (nach Va-lsecchi, 2009, S. 16)

Somit werden sowohl indirekte negative Effekte als auch externe Kosten als biodiversitätsschädigende Subvention betrachtet. Ein indirekter negativer Effekt entsteht zum Beispiel durch den Treibhausgas-ausstoss, der zur globalen Erwärmung beiträgt und so die Ökosysteme physikalisch (erhöhte Tempera-tur, anderes Niederschlagsregime) und biologisch (Einwanderung Neobiota, Verdrängung temperatur- und trockenheitsempfindlicher Arten) belastet. Der Fokus der Studie liegt aber nicht auf klimarelevan-ten Prozessen. Zu erwähnen ist, dass in dieser Studie auch Subventionen betrachtet werden, deren di-rektes Ziel umweltschädigende Folgen hat (zum Beispiel der Strassenbau).¹⁴

Bei der Beurteilung einer Subvention im Hinblick auf ihre biodiversitätsrelevante Wirkung stellt sich nicht nur die Frage, ob sie der Biodiversität schadet, sondern auch, was die Alternative, d.h., der sub-ventionsfreie Zustand, für die Biodiversität bedeuten würde (OECD, 2005). Oftmals würde eine er-satzlose Abschaffung einer Subvention nicht unbedingt einen besseren Zustand herbeiführen, was fol-gende Beispiele verdeutlichen:

Es gibt Subventionen, deren Förderziel die Situation in einem Bereich des Umweltschutzes verbes-sern, deren Nebeneffekte hingegen Biodiversität schädigen, indem Lebensräume verdrängt oder ge-stört werden (Beispiele: a) energetische Sanierungen von Gebäudehüllen, welche den Energiever-brauch reduzieren: dadurch gehen Nischen verloren, welche Pflanzen und Tieren als Lebensraum die-nen; b) Ausbau der Kleinwasserkraft, die fossile und atomare Energieträger ersetzen soll: der Ausbau

14 Diese Kategorie von Subventionen ist in Schweizerischer Bundesrat (2013) ausgeklammert; dieser betrachtet sie nicht als Fehlanreiz, s.o.

27 belastet Gewässerhabitate stark). Diese Subventionen beinhalten einen Konflikt zwischen unterschied-lichen Anliegen des Umweltschutzes, d.h. einen innerökologischen Zielkonflikt. In diesen Fällen muss, statt einer Abschaffung, eine Umgestaltung oder Umleitung von Subventionen geprüft werden.

Manche Zielkonflikte lassen sich entschärfen, wenn an die Subventionsvergabe Biodiversitätskriterien geknüpft werden oder eine Subvention in ähnliche Förderbereiche, bei gleichbleibendem Förderziel, umgeleitet wird (z.B. Energie sparen).

1.5.3 Charakter und Wirkung biodiversitätsschädigender Subventionen

Eine Subvention setzt bei der Produktion (input) oder dem Konsum (output) an und verbilligt diese.

Subventionen können im Hinblick auf ihre Modifikation nach mindestens zwei Kriterien unterschie-den werunterschie-den: a) hinsichtlich der Elastizitäten, also die Reaktionen auf Subventionsänderungen: Wie verändern sich Angebot oder Nachfrage, wenn sich die Subvention und damit die Kosten oder Preise ändern? Die Elastizität ist bestimmt vom Subventionsgegenstand, von Verhaltensmustern, von der zeitlichen Dauer der Subvention sowie Anpassungsmöglichkeiten; b) hinsichtlich der Wirkung, die eine Eliminierung auf Biodiversität hat: hohe Wirkung oder kaum/keine Wirkung, letzteres z.B. weil die Aktivität auch ohne Subvention ausgeführt wird.¹⁵

Die Auswirkung einer Subvention auf Biodiversität ist von verschiedenen Faktoren abhängig:

• Relevant sind in erster Linie die Flächenwirkung (wie viel und welche Flächen sind betroffen) so-wie die Wirkungsintensität (so-wie und so-wie stark wird Biodiversität geschädigt). Dabei ist zu vermer-ken, dass auch bei geringer Flächenwirkung, also wenn eine Subvention nur lokal und auf einzelne Lebensräume schädigend wirkt, dies starke Wirkungen auf Biodiversität haben kann, gerade bei seltenen Biotopen oder Arten.

• Weiter relevant für die Wirkung ist, wie lange die Subvention andauert (z.B. Schadstoffbelastung), ob sie sich häufig wiederholt (z.B. Störung durch Tourismus) oder irreversibel schädigt (z.B. In-stallieren von Infrastruktur).

• Schliesslich kann die Wirkung direkt stattfinden (z.B. Fragmentierung durch Strassenbau) oder indirekt (z.B. erhöhter Energiekonsum und dadurch Störung und Lebensraumverlust durch Was-serkraft oder Treibhausgasbelastung durch fossile Energieproduktion).

Finanztheoretisch werden hauptsächlich zwei Kategorien von Subventionen unterschieden: Ausgaben-seitige Subventionen (On-Budget) und Abgabevergünstigungen (Off-Budget). Erstere sind i.d.R.

transparenter und effektiver; zweitere sind nicht im öffentlichen Budget nicht ersichtlich. Es ist einfa-cher, On-Budget Subventionenzu prüfen, sie zeitlich zu limitieren oder die Zahlungen an Auflagen zu knüpfen. Bei On-Budget Subventionen sind daher auch die Mitnahmeeffekte seltener als bei Steuer-vergünstigungen. Zudem können Steuervergünstigungen (Off-Budget) den Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verletzen. Insbesondere wenn Steuerabzüge bei progres-siver Einkommensbesteuerung geltend gemacht werden können, profitieren Personen mit höheren Ein-kommen stärker als Personen mit tieferen EinEin-kommen¹⁶ (EFV, 2019a).

15 Dann bestehen Mitnahmeeffekte: das subventionierte Verhalten/die subventionierte Aktivität erfolgt auch ohne Subvention.

16 So heisst es daher auch im SuG Art. 7g: «Auf Finanzhilfen in Form von steuerlichen Vergünstigungen wird in der Regel verzichtet.»

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