TEIL C: Biodiversitätsschädigende Subventionen je Sektor
8 Entwicklung der Siedlungsfläche 149
8.2 Biodiversitätsschädigende Subventionen im Bereich Siedlungsentwick- Siedlungsentwick-lung
Aufgrund der oben dargelegten Wirkung der Siedlungsausdehnung auf Biodiversität sind Subventio-nen, die Flächenverbrauch152 und Zersiedelung fördern, als biodiversitätsschädigend einzustufen.
8.2.1 Partielle Kausalabgaben153: Öffentliche Beiträge zur Erschliessung von Grund-stücken
Artikel 19 des RPG verlangt eine zweckmässige Erschliessung von Grundstücken für die Erteilung von Baubewilligungen. Neuerschliessungen fragmentieren und versiegeln meist, insbesondere wenn ein zu erschliessendes Grundstück ausserhalb der Bauzone liegt, weil dann meist bisher wenig frag-mentierte Lebensräume betroffen sind. Die Baulanderschliessung obliegt gemäss RPG Art. 19 dem Gemeinwesen – in den meisten Kantonen sind das die Gemeinden. Sie sollte rationell und bodenspa-rend erfolgen. Dafür besteht in den meisten Kantonen eine Planungspflicht. Die Kosten der Baulander-schliessung müssen nach Art. 6 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (WEG) mittels Kau-salabgaben auf jene überwälzt werden, die davon profitieren. Nicht alle Gemeinden halten sich indes an diese Regelung, d.h., sie überwälzen unzureichend. Stattdessen übernehmen sie zur Steigerung der Standortattraktivität hohe Kostenanteile. Eine solche Kostenübernahme kann den Wert der begünstig-ten Grundstücke deutlich steigern (ESTV, 2015c). Eine Subvention einer Überbauung liegt vor, wenn die durch die Erschliessung entstehenden wirtschaftlichen Vorteile höher sind als die an eine Ge-meinde zu leistenden Abgaben oder wenn GeGe-meinden ganz auf die Erhebung solcher Kausalabgaben verzichten.
Kostenübernahmen unterscheiden sich nach Art der Erschliessungen gemäss Verordnung zum Wohn-bau- und Eigentumsförderungsgesetz (VWEG) (Frana, 2017):
1. Grunderschliessung bestehend aus übergeordnetem Strassennetz und Hauptleitungen: Aufga-benbereich des Gemeinwesens (Gemeinde).
152 Der korrekte Begriff ist «Flächeninanspruchnahme», der Einfachheit halber wird hier auch «Flächenver-brauch» verwendet.
153 Eine Kausalabgabe ist eine Abgabe an das Gemeinwesen, um vom Staat eine bestimmte Gegenleistung zu erhalten.
115 2. Groberschliessung bestehend aus Strassen, Wasser-, Energieleitungen und Abwassersystem
bis hin zum zu überbauenden Gebiet: Kosten sind gemäss Verordnung zum Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz bis max. 70 % vom Gemeinwesen zu tragen.
3. Feinerschliessung bestehend aus Anschluss eines einzelnen Grundstückes an das Erschlies-sungssystem: Wird bis max. 30 % vom Gemeinwesen übernommen (VWEG Art. 1).
4. Hausanschluss: Liegt nicht mehr im Aufgabenbereich der Gemeinde und ist von der Grund-stückbesitzerin zu tragen.154
Die bundesrechtliche Rahmenordnung zur Erschliessung gemäss RPG Art. 19 und WEG wird indes überlagert durch die Ausführungsbestimmungen von 26 kantonalen Erschliessungsrechtsordnungen.
Exemplarische Situation in Kantonen:
Im Kanton Luzern wird die Bemessung der Beitragspflicht nach § 6 der Verordnung über Grundeigentümer-Bei-träge an öffentliche Werke (Perimeterverordnung, PV) gänzlich den Gemeinden überlassen.
Im Kanton Bern werden Beiträge der Grundeigentümer nach „Massgabe ihres Vorteils, in der Regel nach den baurechtlichen Nutzungsmöglichkeiten, bestimmt“ (Baugesetz des Kantons Bern BauG Art. 112 Abs. 2). Sie de-cken je nach Erschliessungsfunktion der Infrastruktur zwischen 50 und 100%.
8.2.2 Mehrwertabgabe bei Auf- und Umzonung
Das Raumplanungsgesetz (Teilrevision vom 15. Juni 2012, in Kraft seit 1. Mai 2014) setzt Anreize gegen Baulandhortung, Flächenverbrauch und Zersiedelung. Eine Massnahme, die mit der letzten Re-vision eingeführt wurde, ist die Verpflichtung, Mehrwerte auszugleichen, die durch Planungsvorteile entstehen (RPG Art. 5). Dabei wurden Kantone verpflichtet, das bundesrechtliche Minimum von 20 % Mehrwertabgabe auf Neueinzonungen gesetzlich zu verankern. Die Ausgestaltung des Mehrwertaus-gleichs über dieses Minimum hinaus, die Abgabeverwendung sowie die Rollenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden bezüglich Abgabeerhebung ist Sache der Kantone. Gewisse Kantone besteu-ern auch Mehrwerte, die durch Um- und Aufzonungen entstehen, oder gewähren diese Möglichkeit den Gemeinden (EspaceSuisse, 2019a). Einige Kantone haben das bundesrechtliche Minimum entwe-der auf kommunaler oentwe-der kantonaler Ebene erhöht (meist auf 30 % bei Neueinzonungen).155
Die Mehrwertabgabe reduziert also die Begünstigung der GrundstückseigentümerInnen durch Pla-nungsvorteile. Weil 20-30 % eine bescheidene Abschöpfung von Planungsgewinnen ist, denen öffent-liche Ausgaben (z.B. Erschliessung, Infrastrukturen für Verkehr, Entsorgung usw.) und politische Ent-scheidungen zugrunde liegen, kann argumentiert werden, dass die Planungsgewinne eine Subventio-nierung darstellen. Dies verbilligt die Kosten für Boden, fördert damit einen hohen Flächenverbrauch und stärkt das Interesse an Einzonungen zu Bauland.
Exemplarische Situation in Kantonen:
Einzelne Kantone oder Gemeinden haben die Mehrwertabgabe über das gesetzliche Mindestmass von 20% er-höht (Espace Suisse, 2019b): BS: 50% (Reduktion auf 40% in Prüfung), GR: 30 % - max. 50 %; JU, SH, TI:
30% bei Neueinzonung, 20% bei Um- Aufzonung; NE: 30%, BE auf kommunaler Ebene: 20-50% bei Neu-einzonung.
Der Schwellenwert, ab dem Mehrwertabgaben erhoben werden, liegt bei Neueinzonungen in der Regel zwischen CHF 30'000 und 50'000. Höhere Schwellenwerte hält das Bundesgericht für rechtswidrig. Anders ist dies bei Schwellenwerten für Um- und Aufzonungen: Da es dort kein bundesrechtliches Obligatorium gibt, können die
154 Gesetz über Raumentwicklung und Bauwesen (Baugesetz, BauG) vom 19. Januar 1993 (Stand 01. Januar 2011) des Kantons Aargau gestützt auf §§ 42–47 der Kantonsverfassung.
155 Die kantonalen Bestimmungen sind von EspaceSuisse zusammengestelt unter: www.espacesuisse.ch/si-tes/default/files/documents/Tabelle_Vergleich_Kantone_MWA_A3_191101_0.pdf abgerufen am 27. März 2020.
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Kantone (bzw. gegebenenfalls die Gemeinden) die Schwellenwerte freier regeln (z.B. Luzern ab CHF 100'000 (Kanton Luzern, 2017) und in einzelnen Gemeinden im Kanton Bern ab CHF 150'000).
Insgesamt ist zu beobachten, dass die Gemeinden den Mehrwert zurückhaltend abschöpfen. Dies kann als Subvention betrachtet werden, da den Planungsgewinnen öffentliche Ausgaben bzw. Entscheidun-gen zugrunde lieEntscheidun-gen.
8.2.3 Interkantonaler Lastenausgleich
Der interkantonale Lastenausgleich ist ein Element des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kanto-nen und wird vollumfänglich vom Bund finanziert. Er hat zum Ziel, strukturelle, also unbeeinflussbare Sonderlasten einzelner Kantone auszugleichen. Der geografisch-topografische Lastenausgleich trägt räumlichen Gegebenheiten Rechnung. 2020 sind CHF 364 Mio. für diesen Lastenausgleich vorgese-hen (Eidgenössisches Finanzdepartment [EFD], 2019). Die Kantone werden gemäss folgenden Indika-toren entschädigt:
1. Siedlungshöhe: Anteil der EinwohnerInnen in Wohnorten von > 800 m.ü.M. (Gewichtung 33.3 %) 2. Steilheit des Geländes: Höhenmedian der produktiven Fläche (Gewichtung 33.3 %)
3. Feingliedrige Besiedelung:
• Anteil der EinwohnerInnen in Siedlungen mit < 200 EinwohnerInnen (Gewichtung 16.7 %)
• Geringe Bevölkerungsdichte (EinwohnerInnen pro Hektare) (Gewichtung 16.7 %)
Zu 1. Basierend auf dem Teilindikator Siedlungshöhe erhalten jene Kantone jährlich CHF 120 Mio., die einen überdurchschnittlichen Bevölkerungsanteil auf über 800 m. ü. M. aufweisen. Die Zahlungen sinken, wenn sich die Bevölkerung in tiefere Lagen verlagert.
Zu 2. Basierend auf dem Teilindikator Steilheit erhalten jene Kantone jährlich CHF 120 Mio., deren produktive Fläche überdurchschnittlich hoch liegt. Dieser Faktor bildet eine unbeeinflussbare Sonder-last ab und kann keine Fehlanreize auslösen.
Zu 3. Basierend auf dem Teilindikator feingliedrige Besiedelung erhalten jene Kantone jährlich CHF 60 Mio., in denen a) überdurchschnittlich viele Menschen in Siedlungen < 200 EinwohnerInnen leben und b) in denen die Bevölkerungsdichte gering ist (Einwohner pro Hektar). Kantone, die eine Ab-nahme von kleinen Siedlungen verzeichnen werden weniger abgegolten (Vergleich 2014/2018): Ob-walden (-6.6 %), Jura (-4.8 %), Schwyz (-3.9 %) sowie Appenzell Ausserrhoden (-3.7 %). Umgekehrt steigen die Zahlungen bei einer Zunahme kleiner Siedlungen wie im Kanton Glarus (+6.6 %) (EFV, 2019h). Die Anpassung der Zahlungen kann nicht als Anreiz bezeichnet werden, kleine Siedlungen <
200 EinwohnerInnen zu fördern, aber sicherlich als Anreiz, die bestehende dezentrale Siedlungsstruk-tur zu erhalten. Handelt es sich dabei um nicht historisch gewachsene dezentrale Wohnungssiedlun-gen, liegt ein Fehlanreiz vor, die Zersiedlung zu erhalten.
Die Teilindikatoren 1 und 3a stehen im Widerspruch zu den Zielen des Raumkonzeptes Schweiz und den Biodiversitätszielen (UVEK, 2012; siehe auch Ecoplan, 2013). Zudem basieren sie auf beeinfluss-baren Grössen und greifen damit nicht strukturelle Sonderlasten auf. Es können folglich CHF 180 Mio. des geografisch-topografischen Lastenausgleich als potentiell biodiversitätsschädigend bezeich-net werden.
117 Allerdings geht von agrarpolitischen Direktzahlungen ein stärkerer Anreiz zur dezentralen Besiede-lung der höheren Lagen aus als vom innerkantonalen Lastenausgleich.156 Die Direktzahlungen werden u.a. damit begründet, dass andernfalls die Flächen verganden würden (Schüpbach et al., 2013). Gleich-zeitig findet aktuell eine Intensivierung der landwirtschaftlichen Produktion gerade auch in der alpinen Zone statt, welche diese Gebiete stark belastet (BAFU, 2017f; siehe auch Kapitel 4). Die Wirkung auf Biodiversität, die von Anreizen zur dezentralen Besiedelung höherer Lagen ausgeht, ist demzufolge gebietsspezifisch zu beurteilen.
8.2.4 Innerkantonaler Lastenausgleich
Die meisten Kantone kennen in ihrem innerkantonalen Lastenausgleich ähnliche geografisch-topogra-fische Indikatoren.
Einige Beispiele geografisch-topografischer Indikatoren des innerkantonalen Lastenausgleichs:
Der Kanton Graubünden subventioniert 49 Gemeinden mit einem Gebirgslastenausgleich von jährlichen CHF 20 Mio. (Kanton Graubünden, 2019: Finanzausgleich).
Der Kanton Uri kennt einen Landschaftsausgleich (Höhe, Weite und Gebirge) und entschädigt anspruchsberech-tigte Gemeinden mit jährlich CHF 2.2 Mio. (Kanton Uri, 2019: Finanz- und Lastenausgleich).
Der Kanton Luzern hat einen innerkantonalen topografischen Lastenausgleich und entschädigt Gemeinden mit CHF 20.3 Mio. Relevant sind landwirtschaftliche Nutzfläche nach Zonen, Länge der Güter- und Gemeindestras-sen sowie der Fliessgewässer (Kanton Luzern, 2018a).
Der Kanton Bern kennt unter der Rubrik «Massnahmen zugunsten besonders belasteter Gemeinden» einen Zu-schuss für geografisch-topografische Lasten. Dieser betrug im Jahr 2019 CHF 38.7 Mio. und berechnet sich auf-grund der Gemeindefläche und der jeweiligen Strassenlänge (Kanton Bern, 2019: Finanz- und Lastenausgleich).
Der Kanton Wallis berechnet einen geografischen Indikator basierend auf der Strassenlänge von kantonalen und kommunalen Strassen (km/Einwohner) auf dem jeweiligen Gemeindegebiet (Ecoplan, 2013).
Der Kanton Schwyz entschädigt kleine Gemeinden < 1200 EinwohnerInnen (Kanton Schwyz, 2018).
Tabelle 12: Indikatoren und Fehlanreize des Innerkantonalen Lastenausgleichs nach Ecoplan 2013.
Indikator basierend auf Fehlanreiz Kantone
Strassenlänge Disperse Siedlungen und Siedlungen in abgelegenen Gebieten werden gefördert. Anreiz besteht, Strassen zu bauen, was zu einer Erhöhung des Indikators führt und somit zu mehr Mitteln aus dem Lastenausgleich.
BE, LU, VS
Siedlungen in hohen Lagen Siedlungen in hohen Lagen werden erhalten GR, UR Kleinheit der Gemeinde157 Subventionierung ineffizienter Kleinstrukturen;
kleine Gemeinden werden nicht fusioniert, was Inef-fizienz von Raumplanung und Service Public bedeu-ten kann.
SZ
156 Beitrag zur dezentralen Besiedlung ist gemäss Bundesverfassung eine Aufgabe der Landwirtschaft (BV Art.
104). Gemäss RPG Art. 1 unterstützen Bund, Kantone und Gemeinden eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung.
157 Dieser Indikator wird aktuell kantonsintern überprüft.
118
8.2.5 Mögliche Lösungsansätze
In diesem Kapitel genannte Subventionen und Fehlanreize sollten wie folgt umgestaltet werden:
Tabelle 13: Mögliche Lösungsansätze im Bereich Siedlungsentwicklung
Subvention Mögliche Lösungsansätze Kostenübernahme für
Er-schliessung Die ganze oder teilweise Übernahme der Kosten durch die Gemein-den für die Erschliessung von Grundstücken stellt eine Subvention dar, die Neuerschliessungen begünstigt. Deshalb sollten sich die Ge-meinden auf die Grunderschliessung beschränken, die Grober-schliessung zu max. 50 % unterstützen, die FeinerGrober-schliessung aber nicht.
In der Folge dürften sich Erschliessungen verteuern, so dass weniger Interesse an dezentralen Einzonungen bestünde und bestehende Er-schliessung besser genutzt würden.
Zu tiefe Mehrwertabgabe Zu tiefe Mehrwertabgaben für Neueinzonungen sind zu vermeiden.
Geografisch-topographi-scher interkantonaler Las-tenausgleich
Eine Eliminierung hätte – je nach Bedingung – verschiedene Wir-kungen:
Teilindikator 1 Siedlungshöhe: Wandert die Bevölkerung aus höhe-ren in niedrigere Lagen und wird folglich die Bewirtschaftung in hö-heren Lagen aufgegeben, so ist dies positiv für Biodiversität im Fall einer bis anhin zu intensiven Bewirtschaftung, doch negativ, wenn Vergandung folgt.
Teilindikator 3a Siedlungen < 200 EinwohnerInnen: Fehlanreize könnten beseitigt werden, indem auf diesen Teilindikator verzichtet, bzw. dieser durch andere, unbeeinflussbare Indikatoren ersetzt würde. Die Strassenlänge pro Gemeindefläche sollte keinesfalls Indi-kator zur Berechnung der Abgeltungshöhe sein, weil dies Anreize zum Strassenausbau schafft (siehe Kap. 8.2.4)
Demgegenüber könnte sich die Berechnung der Zahlung auf die Siedlungsstruktur in einem bestimmten, dauerhaft festgesetzten Jahr beziehen. Somit würde der Indikator unbeeinflussbar von Bevölke-rungsbewegungen bzw. Politiken, die dies fördern (Ecoplan, 2013).
Innerkantonaler Lastenaus-gleich
Indikatoren, die Strassenlänge pro EinwohnerIn oder pro Gemeinde-fläche beinhalten, sollten ersetzt werden, da dies ein Anreiz zum Strassenbau und – erhalt ist. Indikatoren, die sich auf die Höhe einer Siedlung beziehen, sind einzufrieren (sieh Kap. Interkantonaler Las-tenausgleich). Indikatoren, die Gemeindefusionen behindern, sind zu ersetzen.
8.3 Biodiversitätsschädigende Subventionen im Bereich Flächenverbrauch