Bisherige Forschung zu biodiversitätsschädigenden Subventionen Festzustellen ist, dass es in der Schweiz bereits Studien zu umweltschädigenden Subventionen in der

Schweiz gibt, bei denen die Wirkung auf Biodiversität eine der betrachteten Umweltwirkungen ist. Es fehlt bislang jedoch eine sektorübergreifende Erhebung biodiversitätsschädigender Subventionen.

Auch gehen die meisten der bisherigen, partiellen Erhebungen nicht über Bundessubventionen hinaus.

Im Folgenden werden Studien vorgestellt, die biodiversitätsschädigende Subventionen sowie umwelt-schädigende Subventionen untersuchen. Der Fokus liegt auf Schweizer Studien, es werden aber auch internationale Studien aufgeführt.

7 www.cbd.int/sp abgerufen am 04. Mai 2020.

8 Bundesblatt 2012. Strategie Biodiversität Schweiz, S. 55, 61:

«7.1.9 (…) Dazu gehören insbesondere die Beseitigung von umweltschädlichen Subventionen (…).»

«7.5 Finanzielle Anreize überprüfen… Negative Auswirkungen von bestehenden finanziellen Anreizen auf die Biodiversität werden bis 2020 aufgezeigt und wenn möglich vermieden. Wo sinnvoll werden neue positive An-reize geschaffen.»

9 Art. 1d will «die einheimische Tier- und Pflanzenwelt sowie ihre biologische Vielfalt und ihren natürlichen Le-bensraum ... schützen».

23 1. Schweizer Studien zu biodiversitätsschädlichen Subventionen:

Ecoplan (2010a) untersucht für den WWF Schweiz existierende und mögliche Instrumente zur Erhal-tung und Förderung der Biodiversität und vertieft in einer Folgestudie (2010b) Beispiele von biodiver-sitätsschädlichen Subventionen in folgenden vier Bereichen: Steuerabzüge von Berufskosten für Pend-lerfahrten, Neue Regionalpolitik, Subventionen an Bergbahnen, Direktzahlungssystem der Landwirt-schaft. Die Untersuchung zeigt Zielkonflikte zwischen den Sektoralpolitiken auf und identifiziert in-volvierte Akteure.

Eine weitere Studie von Ecoplan (2013; zuhanden des BAFU), welche das Ziel 5 der Strategie Bio-diversität Schweiz (SBS) im Hinblick auf den Aktionsplan SBS konkretisiert, kommt zu einer Liste mit knapp 40 biodiversitätsschädigenden Fehlanreizen und verbesserungswürdigen Anreizinstrumen-ten zugunsAnreizinstrumen-ten Biodiversität. Die Untersuchung beschränkt sich nicht auf Bundessubventionen, sondern stellt auch Berechnungen zum Umfang von Kantons- und Gemeindesubventionen an. Folgende sechs Bereiche wurden vertieft analysiert: 1. NFA-Lastenausgleich; 2. Lastenausgleich der Kantone; 3.

Langfristige Sicherung und Weiterentwicklung der Kompensations- und Ersatzmassnahmen nach NHG Art. 6 und 18; 4. Ersatzmassnahmen in den Kantonen: Austausch von Erfolgsmodellen; 5. Neue Regionalpolitik; 6. Kantonale und kommunale Tourismus-Unterstützung.

Eine unveröffentlichte Arbeit im Auftrag des BAFU (Haberthür, 2009) analysiert die quantitativen Ziele der schweizerischen Biodiversitätspolitik und untersucht dabei auch Bundesausgaben zulasten der Biodiversität, aufgeschlüsselt nach Zustand, Belastung, Treiber. Haberthür kommt auf öffentliche Ausgaben von CHF 14.2 Mrd., die für Biodiversität relevant sind: 84 % (CHF 11.9 Mrd.) fliessen in biodiversitätsschädigende Aktivitäten der Sektoren Landwirtschaft, Verkehr, Tourismus und Forst-wirtschaft (Treiber); 4 % (CHF 580 Mio.) fliessen in Aktivitäten, welche die Biodiversität belasten (u.a. Abwasser, Altlasten, Wasserbau, Hochwasserschutz, Naturgefahren, Lärmschutz, wobei der Au-tor CHF 125 Mio. als belastungsneutral für Biodiversität klassiert) und 12 % (CHF 1.7 Mrd.) fliessen in die Finanzierung von Zustandszielen (davon CHF 443 Mio. für die ökologischen Ausgleichsflächen und CHF 58 Mio. für den Biotopschutz). Die Studie nennt Handlungsoptionen und gibt Reformemp-fehlungen.

2. Schweizer Studien zu umweltschädlichen Subventionen:

Die Motion Studer Heiner von 2006 (Vorlage für die Einführung einer ökologischen Steuerreform) beantwortet der Bundesrat mit einem Bericht (Schweizerischer Bundesrat, 2013), in dem u.a. die The-matik der umweltschädigenden finanziellen Fehlanreize bearbeitet wird. Anhand einer Liste der Steu-ervergünstigungen der Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV, 2011) sowie der Subventionsdaten-bank der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV, 2019f) wurden ökologische Fehlanreize¹⁰ in den Bereichen Verkehr, Landwirtschaft und Ernährung, Landesverteidigung und Wirtschaft identifiziert.

Auswirkungen auf die Biodiversität wurden zwar allgemein benannt, aber nicht explizit fokussiert. 22 potentielle Fehlanreize wurden vertieft untersucht, für zehn Fehlanreize wurden mögliche Reformmas-snahmen vorgeschlagen. Dabei wurden Subventionen, deren direktes Ziel umweltschädigend ist, nicht als Fehlanreize klassiert (zum Beispiel der Strassenbau). Fehlanreize wurden v.a. in den Bereichen Wirtschaft (Schweiz Tourismus und neue Regionalpolitik), Finanzen und Steuern (Finanzausgleich) sowie Landwirtschaft identifiziert.

10 Gemäss Definition in Schweizerischer Bundesrat (2013, S. 26-27) liegt ein Fehlanreiz vor, wenn eine Steuer oder Subvention «umweltschädigendes Verhalten begünstigt und damit negative Auswirkungen auf einen oder mehrere Umweltbereiche zur Folge hat».

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Eine weitere Studie des WWF Schweiz (Vetterli, 2010) untersucht eine Auswahl von Subventionen zulasten der Umwelt und entwickelt verschiedene Lösungsansätze und Reformideen zur Beseitigung oder Verringerung dieser Fehlanreize.

Ecoplan (2004) untersucht für das Bundesamt für Statistik, ob und wie potentiell umweltbelastende Subventionen statistisch erfasst und dargestellt werden können. In der Zusammenstellung der Daten-lage auf eidgenössischer, kantonaler sowie kommunaler Ebene werden allerdings Steuervergünstigun-gen, Eingriffe in Marktmechanismen, wie z.B. ZollerleichterunSteuervergünstigun-gen, sowie externe Kosten ausgeklam-mert. Speziell untersucht werden die Bundessubventionen im Schiesswesen und im Rebbau.

Rodewald und Neff (2001) analysieren die Einträge der Subventionsdatenbank des Bundes im Hin-blick auf Schnittstellen mit anderen Sektoralpolitiken und dem jeweiligen Zielkonflikt mit dem Land-schaftsschutz.

Weiter gibt es Studien und Erhebungen, die externe Kosten verschiedener Bereiche berechnen (z.B.

Bundesamt für Raumentwicklung [ARE] 2019a; Bundesamt für Statistik [BFS] 2019a; INFRAS, econcept, Prognos, 1996; Mansuhr, 1993) und solche, welche die öffentlichen, z.T. ungedeckten Kos-ten von Infrastruktur zur Siedlungsentwicklung errechnen (Ecoplan, 2000).¹¹

Eine weitere Kategorie von Studien fokussiert ökologisch relevante Fehlanreize in einzelnen Teilberei-chen oder Sektoren (z.B. Bundesamt für Energie [BFE], 2014a; Waltert et al., 2010). Ecoplan und INFRAS (1999) untersuchen Staatsbeiträge des Kantons Zürich bezüglich ihrer negativen ökologi-schen Wirkung.

3. Internationale Studien zu umweltschädlichen Subventionen:

Im internationalen Kontext sind es die OECD-Studien (OECD, 1998, 2000), die erstmals umwelt-schädliche Subventionen in den OECD-Ländern thematisierten. Dabei geht es um Umweltschäden, nicht explizit um Biodiversitätsschäden. In den Studien wurden Methoden zur Identifizierung umwelt-schädlicher Subventionen sowie Massnahmen zu ihrem Abbau formuliert. Diese Studien wurden in den Folgejahren aktualisiert und vertieft (OECD, 2003, 2005, 2007, 2019).

Die OECD (2020) geht von ca. 500 Mrd. US$ jährlich aus, die potentiell biodiversitätsschädigend sind. Diese Summe übersteigt die Geldströme zugunsten der Biodiversität um den Faktor 5-6.

Studien, die umweltschädliche Subventionen auf europäischem Niveau (mehrere oder alle Länder) un-tersuchen, kumulierten in den 2000er Jahren und stammen z.B. von Oosterhuis (2001), Van Beers &

De Moor (2001), Sjölin & Wadeskog (2003), Kjiellingbro et al. (2005), Institute for European Envi-ronmental Policy (IEEP) et al. (2007), Valsecchi et al. (2007, 2009) und European Parliament (2011).

4. Studien von Nachbarländern der Schweiz zu umweltschädigenden Subventionen:

- Deutschland: Umweltbundesamt et al. (2016); Greenpeace (2008); Holger et al. (2011);

Meyer et al. (2008); Prange & Ahlswede (2006) - Österreich: Umweltdachverband (2014)

- Italien: SVI (2018)

- Frankreich: Sainteny et al. (2011)

11Ecoplan (2000) errechnete die Kosten der vier wichtigsten Infrastrukturbereiche: Abwasserentsorgung, Was-serversorgung, Verkehr und Stromversorgung.

25 Die französische Studie ist insofern erwähnenswert, als sie wie die vorliegende Studie von den Bio-diversitätsproblemen ausgeht und die Subventionen nach ihren Auswirkungen auf Biodiversität klas-siert und listet.

1.5 Definition und Bezugsrahmen