Föderalismusprinzip in der beruflichen Bildung : Bestandsaufnahme und Reformdiskussionen

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Universität Konstanz

Fakultät für Wirtschaftswissenschaften Fachbereich für Wirtschaftspädagogik

Föderalismusprinzip in der beruflichen Bildung – Bestandsaufnahme und Reformdiskussionen

Wissenschaftliche Arbeit zur Erlangung des Grades eines

Diplom-Handelslehrers im Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Universität Konstanz

Verfasser:

Thomas Rädle Ennetach Kastellstrasse 4

88512 Mengen

Bearbeitungszeit: 11.Juni 2004 – 11.August 2004

1. Gutachter: Prof. Dr. H.-Hugo Kremer 2. Gutachter: Prof. Dr. Thomas Deißinger

Ennetach, 11. August 2004

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Thomas Rädle

Föderalismusprinzip in der beruflichen Bildung - Bestandsaufnahme und Reformdiskussionen

Diplomarbeit Universität Konstanz Bund

Länder Länder

Länder

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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis... i

Abkürzungsverzeichnis...iii

1 EINLEITUNG – PROBLEMSTELLUNG – ZIELSETZUNG UND AUFBAU1 1.1 Einleitung... 1

1.2 Problemstellung ... 2

1.3 Zielsetzung und Aufbau ... 4

2 FÖDERALISMUS – MODELL UND THEORIE ... 8

2.1 Modelldefinition des Föderalismus... 9

2.2 Partikularismus vs. Zentralismus... 9

2.3 Föderalismus – Begriffserfassung... 10

2.4 Personaler Föderalismus - Personalismus ... 12

2.5 Eine selektive Betrachtung von Föderalismusvarianten ... 13

3 PRÄ-BUNDESREPUBLIKANISCH-HISTORISCHE STRÖMUNGEN DES FÖDERALISMUS ... 15

3.1 Der Rheinbund und der Deutsche Bund... 15

3.2 Die Verfassung von 1849 ... 16

3.3 Der Norddeutsche Bund und die Reichsverfassung von 1871... 17

3.4 Die Weimarer Republik ... 18

3.5 Der Nationalsozialismus ... 19

4 EXPLIKATION DES BUNDESDEUTSCHEN FÖDERALISMUS – ENTSTEHUNG UND AUFBAU... 20

4.1 Die Rolle der Alliierten Mächte in der Reimplementierungsphase des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland ... 20

4.2 Vordenker und politisch-föderale Denkstrukturen im Nachkriegsdeutschland ... 23

4.3 Konkretisierung und Wiederaufbau staatlicher Strukturen in Deutschland ... 25

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5 INSTITUTIONELLER RAHMEN DES DEUTSCHEN STAATSSYSTEMS27

5.1 Der Bundesrat ... 28

5.2 Zusammensetzung und Aufbau des Bundesrates... 30

5.3 Die berufliche Ausbildung – eine Skizzierung... 32

5.3.1 Die Kultusministerkonferenz ... 34

5.3.2 Die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung ... 36

5.3.3 Das Bundesministerium für Bildung und Forschung ... 37

5.3.4 Das Bundesinstitut für Berufsbildung ... 38

6 REFORMDISKUSSIONEN UM DEN DEUTSCHEN FÖDERALISMUS .... 41

6.1 Kernpunkte der Föderalismusreformbemühungen ... 41

6.1.1 Novellierung der Kompetenzen in der Gesetzgebung – Notwendigkeit und Anspruch von Reformen... 43

6.1.2 Politische und funktionelle Verflechtung von Bund und Ländern ... 45

6.1.3 Die Neuregelung der Kompetenzen der Steuergesetzgebung und die Reformbemühungen des Länderfinanzausgleichs... 47

6.2 Reformen des Berufsbildungssystems unter föderal-argumentativer Flagge... 50

6.2.1 Forderungen der Regierung und der Parteien... 52

6.2.2 Forderungen von Gewerkschaften, Verbänden und weiteren Interessensgemeinschaften ... 54

7 BEWERTUNG DER REFORMFORDERUNGEN IN DER BERUFSAUSBILDUNG ...58

8 ZUSAMMENFASSUNG - AUSBLICK ...63

Literaturverzeichnis... iv

Abbildungsverzeichnis ...xiii

Erklärung... xiv

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Abkürzungsverzeichnis

AO - Ausbildungsordnung

BACDJ - Bundesarbeitskreis Christlich-Demokratischer Juristen

BBiG - Berufsbildungsgesetz

BerBiFG - Berufsbildungsförderungsgesetz

BiBB - Bundesinstitut für Berufsbildung

BMBF - Bundesministerium für Bildung und Forschung BMWA - Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit

ca. - circa

CDU - Christliche Demokratische Union

CSU - Christliche Soziale Union

DP - Deutsche Partei

DGB - Deutscher Gewerkschaftsbund

DIHK - Deutsche Industrie- und Handelskammertag

FDP - Freie Deutsche Partei

GEW - Gewerkschaft für Erziehung und Wissenschaft

GG - Grundgesetz

i.d.R. - in der Regel

IHK - Industrie- und Handelskammer

KMK - Kultus-Minister-Konferenz

KPD - Kommunistische Partei Deutschlands

NGO - Non-Government-Organisation

RLP - Rahmenlehrplan

SPD - Soziale Partei Deutschlands

u.a. - unter anderem

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1 Einleitung – Problemstellung – Zielsetzung und Aufbau

1.1 Einleitung

Kann eine Person gleichzeitig Schwabe, Württemberger, Deutscher und Europäer sein?

Die Frage nach der Zugehörigkeit eines Menschen ist nicht so leicht zu beantworten als man zuerst annehmen könnte. Viele Antworten sind vorstellbar. Der Eingangssatz bietet implizit die Antwort auf diese Frage und gibt gleichzeitig das Prinzip preis, das diesem Bewusstsein zu Grunde liegt – dem Föderalismus.

Die tiefe Verwurzelung des Föderalismusprinzips ist nicht nur im staatlichen System, sondern ganz besonders auch in der Gesellschaft ersichtlich und drückt die Bedeutsamkeit dieses Prinzips in Deutschland aus. Jedes Individuum kann einer nächst höheren Ebene zugeordnet werden und bleibt gleichzeitig einzigartig. Hierin kommt das föderalistische Prinzip von Einheit und Vielfalt zum Ausdruck.

Die Zugkräfte des Föderalismus sind anfangs nicht klar erkennbar. Eine denkbare Option könnte von artifizieller Art sein. Die bewusste Implementierung eines föderalistischen Systems stellt eine klare Steuerung system-politischen Handelns dar.

Eine andere Möglichkeit wäre eine intuitive, gewachsene Umsetzung föderaler Strukturen. Dieser Zugang setzt eine lange Systemtradition voraus. Hierbei stellt sich die Frage, welche Mächte den deutschen Föderalismus in seiner Individualität prägten.

Im Jahre 1945 wurde die Bundesrepublik von den Alliierten Westmächten durch die Frankfurter Dokumente als Demokratie eines föderativen Typs doktriniert. Diese alliierte Vorgabe kann allerdings nicht alleine für die föderalistische Saat in Deutschland herangezogen werden. Ein föderales Bewusstsein bestand bereits lange vor Gründung der Bundesrepublik Deutschland. Die deutsche Föderalismustradition rekurriert aus den Vorgängermodellen des deutschen Bundesstaates, welche Vorarbeit für die Ausarbeitung des deutschen Grundgesetzes leisteten. Aus diesem Grund kann von einer doppelseitigen Erschließung des bundesrepublikanisch-föderalistischen Systems gesprochen werden.

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Kapitel 1: Einleitung – Problemstellung – Zielsetzung und Aufbau

Das föderalistische Prinzip wird vordergründig in Politik verwendet und diskutiert.

Dennoch kann der Föderalismus auch außerhalb der politischen Hauptströmungen entdeckt werden.

In dieser Arbeit wird die Aufmerksamkeit nicht nur auf die staatlich-strukturelle Ebene, sondern im Speziellen auch auf die berufliche Bildung gelegt. Letztere wird auf föderalistische Merkmale untersucht.

1.2 Problemstellung

Nach längerem Schattendasein ist die Diskussion um den deutschen Föderalismus wieder neu entbrannt. Dabei spielte die deutsche Wiedervereinigung eine initiative Rolle. Es wurden jedoch keine markanten Fortschritte gemacht. Die Dispute um den Föderalismus sind bis heute nicht verstummt, sondern nach der Jahrhundertwende sogar weiter entfacht.

Dem deutschen Föderalismus wird eine immanente Systemschwäche attestiert. Die Verflechtung der politischen Ebenen und die Gestaltung der Kompetenzen in der Gesetzgebung bescheinigen dem deutschen Staatssystem Unbeweglichkeit und eine zunehmende Reformresistenz. Um diese festgefahrenen Strukturen zu entzerren, sollte den gestalterischen Strömungen Freiraum gegeben werden. Den Ländern fehlt es an eigener Gestaltungskompetenz in der Gesetzgebung, um ihren spezifischen Anforderungen gerecht werden zu können. Außerdem werden sie oftmals zur ausführenden Instanz von Bundesgesetzen degradiert, welche originär Angelegenheiten der Länder betreffen. Auf der anderen Seite blockieren die Länder über den Bundesrat die Gesetzgebung des Bundes.

Eine weitere Komponente in der Mängelliste ist der Länderfinanzausgleich. Die ursprüngliche Intention, Hilfe zur Selbsthilfe, wird aus den Augen verloren. Die Transferzahlungen steigen immer weiter an, ohne eine nachhaltige Verbesserung spüren zu können. Diese Systemschwächen bieten den Nährboden für Reformdiskussionen.

Die Reformvorschläge beziehen sich in erster Linie auf die oben genannten Mängel des bestehenden „kooperativen Föderalismus“. Jener soll zukunftsfähig in ein föderales Wettbewerbsmodell umgestaltet werden, in dem die Länder mehr Verantwortung und Kompetenzen erlangen.

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Die Dynamik und die Flexibilität, die dem Föderalismus innewohnt, erleichtert die Umgestaltung der politischen Strukturen und macht eine Änderung des Systemtyps nicht notwendig.

Der politische Handlungswille für Veränderungen des deutschen Föderalismus ist stärker denn je und die Notwendigkeit von Reformen Allgemeinplatz. Dies kommt nicht zuletzt durch die Implementierung der „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ zum Ausdruck, die bestehende Strukturen analysiert und Verbesserungsvorschläge konkretisiert.¹

Nachdem vordergründig diese system-politischen Mängel des Föderalismus diskutiert und innerhalb dieses Bereichs Lösungsoptionen angeboten wurden, richten sich die Debatten auch innerhalb der beruflichen Bildung an dispositive Forderungen.

Die berufliche Bildung wird von vielen Protagonisten beeinflusst. Institutionen, bildungsrelevante Ministerien, Interessenverbände, der Bund, die Länder und weitere Einrichtungen partizipieren an der Ausgestaltung der Berufsbildung.

Hierbei prägt das föderale Prinzip den bildungs-beruflichen Prozessrahmen durch einen föderalistischen Aufbau der Organisationen oder durch eine, diesem Prinzip angelehnte, Kooperation respektive Koordination.

Die gegenwärtigen Konstellationen sind nicht unbefleckt und im Zuge der allgemeinen Föderalismusdebatte verschärft unter Reformdruck geraten. Die Verflechtungen zwischen Bundes- und Länderebene in der Berufsbildung und die Koordination zwischen denselben geben Anlass, Reformen in diesem Bereich anzudenken.

Die Politik hat sich diesem Zustand angenommen und fordert für die berufliche Bildung Änderungen der Rahmenbedingungen und im Besonderen auch der Zuständigkeiten.

Weitere gesellschaftliche Mächte nehmen diesen Disput auf und drängen ebenfalls auf Veränderungen. Hierbei werden konträre Visionen zur bisherigen Berufsbildung herangezogen und reflektiert. Diese Reformforderungen implizieren föderalistische Gedanken, formulieren diese aber nicht immer explizit. Hierbei gilt es, Lösungsvorschläge aufzugreifen und durch eine föderalistische Linse betrachtet, zu

1 Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung.

URL: http://www3.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/1_20Aktuelles/1.1_20Bundesstaatskommission/

HI/Bundesstaatskommission,templateId=renderUnterseiteKomplett.html, [Zugriff: 06.08.2004].

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bewerten. Viele dieser Vorschläge scheinen ideologiebehaftet und lassen objektive Analysen außen vor.

1.3 Zielsetzung und Aufbau

Diese Arbeit zielt darauf ab, die föderalistischen Züge in der beruflichen Bildung aufzudecken und eine Einordnung des Föderalismus in der Berufsbildung vorzunehmen.

Außerdem werden die Reformforderungen innerhalb der Berufsbildung dargestellt und unter föderalen Gesichtspunkten durchleuchtet. Diese sind möglicherweise Grundlage für weitere Lösungsvorschläge.

Die Kulisse für diese Ausarbeitungen bieten grundlegende Darstellungen des föderalistischen Prinzips und die historische Entwicklung der föderalen Strukturen in Deutschland. Die historischen Züge der beruflichen Bildung bleiben willentlich unerwähnt, da der Fokus der Ausarbeitungen auf das Föderalismusprinzip gelegt wird.

Ein Staatssystem, das föderalistisch strukturiert ist, garantiert den Individuen einen bewährten und dennoch modernen Lebensraum. Dem Föderalismus werden Frieden begünstigende Eigenschaften bescheinigt, besonders in ethnisch heterogenen Ländern.² Oft ist von „Föderalismus“ die Rede, ohne diesen jedoch zu spezifizieren. In einigen Fällen sogar, scheint „Föderalismus“ begrifflich falsch verstanden bzw. bewusst verzerrt zu werden. Aus diesem Grund stellt Kapitel 2 grundlegend Modell und Theorie des Föderalismus dar. Die begriffliche Erfassung ergänzt in einem weiteren Schritt die Grundlagen des föderalistischen Prinzips. Der personale Aspekt des Föderalismus sowie ausgewählte Föderalismusvarianten runden das einführende Kapitel ab. Die Literatur für diesen Teil der Arbeit wird von wissenschaftlicher Seite zur Verfügung gestellt. Hierbei stellen systemtheoretische Aspekte die Hauptankerpunkte, wobei der philosophische Charakter des Föderalismus durch die personalen Züge erwähnt wird.

Die Ausarbeitungen konzentrieren sich auf den individuellen deutschen Föderalismus.

Das grundlegende Verständnis hierfür prägen die Ahnen der Bundesrepublik Deutschland, da die staatliche Struktur nachhaltig von diesen beeinflusst wurde.

2 Vgl. Deuerlein, Ernst: Föderalismus – Die historischen und philosophischen Grundlagen des föderativen Prinzips. München: Paul List Verlag, 1972, S. 46.

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Insbesondere unter föderalen Gesichtspunkten setzten die historischen Vorläufer auch für die Ausarbeitung des deutschen Grundgesetzes markante Zäsuren. Aus diesem Grund bieten die historischen Züge, in Verbindung mit Modell und Theorie, ein grundlegendes Fundament für die vorliegende Arbeit. Dieses Feld wird ebenfalls deskriptiv mit Hilfe historisch-wissenschaftlicher Literatur dargestellt.

Nach Abhandlung der Kapitel zwei und drei erfolgt die Darstellung des bundesrepublikanischen Föderalismus nach der Zerschlagung der nationalsozialistischen Strukturen. Hierbei werden die ersten Fragmente der föderalen Strukturen herausgestellt. Die Alliierten Mächte doktrinierten eine föderale Ordnung und spielten im Reimplementierungsprozess eine dominante Rolle. Die Siegermächte prägten das neue Staatssystem in Deutschland nachhaltig, wobei die Rechnung nicht ohne die Deutschen gemacht werden konnte.

Wissenschaftler, Politiker, Parteien und weitere Persönlichkeiten von staatlich- gesellschaftlichen Interessen forcierten die Umsetzung einer konsequenten föderal- demokratischen Ordnung. Das Zusammenspiel jener mit den Vorstellungen der Siegermächte ist Bestandteil von Kapitel vier.

Eine weitere Komponente gibt die konkrete Umsetzung dieser Prägungsprozesse aus dem vorherigen Abschnitt wieder. Der Wiederaufbau eines deutschen föderal- demokratischen Staatssystems ist hierbei zentrales Moment.

Der Zugangsweg erschließt sich ebenfalls mit deskriptiver, historisch- wissenschaftlicher Literatur. Die Ausarbeitungen werden in dieser Passage weitestgehend chronologisch aufgeführt.

Kapitel fünf stellt den institutionellen Rahmen des deutschen Staatssystems dar. Jener wird, als Fokus dieser Arbeit, unter föderalen Kriterien analysiert. Aus diesem Grunde werden ausgewählte deutsche Institutionen, die föderalen Charakter aufweisen dargestellt und analysiert.³

Der Titel dieser Arbeit lautet „Föderalismusprinzip in der Berufsbildung“. Deshalb soll in diesem Abschnitt die Brücke zwischen diesen beiden geschlagen werden. Ein Hauptbestandteil dieses Kapitels wird deshalb im Besonderen die institutionelle Darstellung und Analyse in der Berufsbildung sein.

3 Der Bundestag, als eine der wichtigsten Institutionen wird hierbei nicht genauer analysiert, da dieser unter föderalen Aspekten nicht herangezogen werden kann.

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Der Zugangsweg zu den Ausführungen führt über einen Perspektivenwechsel. Dabei erhält die zentrale Fragestellung ihre Struktur durch den Beitrag, den die Institutionen in der Berufsbildung leisten. Die Auswahl der Institutionen gestaltet sich nach föderalen Kriterien.⁴ Nachdem der erste Teil, die „Bestandsaufnahme“, mit den vorherigen Kapiteln abgedeckt ist, richten sich die nachfolgenden Abschnitte den Problemformulierungen.

Das Interesse in Kapitel sechs zielt auf den zweiten Komplex, der im Titel der Arbeit unter dem Stichwort „Reformdiskussionen“ formuliert ist. Hierbei werden zwei Schwerpunkte gesetzt.

Zum einen sind dies die Kernpunkte der vordergründigen Föderalismusdiskussion.

Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und andere Interessensgemeinschaften beschäftigen sich intensiv mit den Problemen des deutschen Föderalismus. Die Forderungen nach Reformen richten sich in erster Linie an die Ausgestaltung der Kompetenzen in der Gesetzgebung, die in der bestehenden Form zu bundeslastig ausgelegt sei.

Ein weiterer Allgemeinplatz in den Reformdiskussionen stellt die politische und funktionelle Verflechtung von Bund und Ländern dar. Lösungsvorschläge fokussieren eine transparentere und Verantwortung gebende Entflechtung.

Die dritte Hauptforderung bezieht sich auf die bestehende Ausgestaltung des Finanzsystems. Insbesondere werden die Regelungen um den Länderfinanzausgleich kritisiert. Hierbei soll eine Stärkung der Länderkompetenz in der Steuerinzidenz erfolgen. Dem Länderfinanzausgleich werden Anreiz hemmende Eigenschaften angeheftet, die sowohl Geber- als auch Nehmerländer langfristig demotivieren.

Diese drei Hauptdiskussionspunkte werden formuliert und mit Hilfe von teils wissenschaftlicher, teils politischer Literatur erschlossen. Viele Organisationen haben sich dieser Themenstellung bereits angenommen.⁵ Reformbedarf in diesem Bereich ist unumstritten und nicht zuletzt seit Einführung der „Föderalismuskommission“ von Bundestag und Bundesrat, sogar Staatsinteresse.

Vor diesem Hintergrund stellen die Reformdiskussionen innerhalb der Berufsbildung den zweiten Schwerpunkt in diesem Kapitel. Die Veränderungsforderungen werden vordergründig nicht immer unter föderalen Aspekten formuliert, implizieren diese

4 Föderal fremde Institutionen in der Berufsbildung werden nicht dargestellt.

5 Folgend eine unvollständige Nennung: Konrad-Adenauer-Stiftung, Bertelsmann Stiftung, Friedrich Ebert Stiftung, Heinrich Böll Stiftung, Ludwig Erhard Stiftung, Friedrich Naumann Stiftung, Hanns Seidel Stiftung.

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jedoch. Das Angebot an Lösungen ist breit gefächert und teilweise von organisations- ideologischen Zwängen gefärbt. Die Diskussionen um Reformen in der Berufsbildung sollen dargestellt und analysiert werden. Der literarische Zugang zu diesem Subgebiet ist „dünn“. Ein wissenschaftlicher Hintergrund kann nicht gefunden werden, da Arbeiten zu diesem Gebiet fehlen. In den Empfehlungen und Ausarbeitungen von

„Föderalismus-Organisationen“ finden sich die Berufsbildung betreffende Formulierungen, jedoch sind diese nicht explizit zu Ende gedacht.

Aus diesem Grund erfolgt im siebten Kapitel eine Bewertung der Reformvorschläge innerhalb der Berufsbildung. Die einzelnen Strömungen werden unter föderalen Kriterien beurteilt. Des Weiteren wird der Versuch unternommen, aus den Vorschlägen Teilbereiche herauszunehmen und für umsetzbare Reformmaßnahmen zu verwenden.

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Kapitel 2: Föderalismus – Modell und Theorie

2 Föderalismus – Modell und Theorie

Der Titel dieser Arbeit fragt nach dem Föderalismusprinzip und verlangt damit nach einer Konkretisierung dieses Prinzips und einer Darstellung des Begriffes

„Föderalismus“ respektive des Zugangsweges zum „Föderalismus“.

Der Föderalismusbegriff wird unter vielen Gesichtspunkten, in vielen Facetten und für viele politische Diskussionen verwendet. Die Theoretisierung des Föderalismus, insbesondere eine Eingrenzung kann nicht gezielt gerichtet werden, sondern bedarf einer polyvalenten Betrachtung.⁶ Im Folgenden soll der Versuch einer Eingrenzung und Konkretisierung vorgenommen werden. Die erste Betrachtung stellt die Zugangswege zum Föderalismus heraus. Dabei wird deutlich gemacht, welche Systemkompositionen zum Föderalismus führen. Ein zweiter Schritt umreißt den Föderalismusbegriff und versucht diesen mit Hilfe der Literatur einzugrenzen. Hierfür werden wissenschaftliche Texte zur Analyse herangezogen, die ähnliche, jedoch nicht deckungsgleiche Fassungen aufnehmen. In diesem Schritt sollen Charakteristika und Komponenten des Föderalismus dargestellt werden, die eine Theoretisierung abschließen.

Abbildung 1: Modellschema des Föderalismus.

6 Vgl. Von Aretin, Karl O.; Heraud, Guy: Thesen und Antithesen zum Föderalismus. In Assmann, Karl;

Goppel, Thomas (Hrsg.): Föderalismus – Bauprinzip einer freiheitlichen Grundordnung in Europa.

München: Saur, 1978, S. 159.

Interessant in der Varietät des begrifflichen Föderalismus ist das Föderalismusalphabet: Vgl. Frenkel, Max: Föderalismus und Bundesstaat. Band I Föderalismus – System, Recht und Probleme des Bundesstaats im Spannungsfeld von Demokratie und Föderalismus. Bern: Peter Lang, 1984, S. 113.

Föderalismus Einheit &Vielfalt

Dezentralisierung

Zentralismus Integration

Partikularismus

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2.1 Modelldefinition des Föderalismus

Nach dem obigen Schema von GRAF KINSKY kann Föderalismus als Entwicklungsmodell verstanden werden, in dem ein nahezu gleichgewichtiger Zustand der Idealtypen Partikularismus und Zentralismus besteht. KILPER und LHOTTA sprechen in diesem Zusammenhang von einem Föderierungsprozess. Der Grad des Föderalismusniveaus wird von diesen Idealtypen bestimmt und über diese bipolaren Zugangswege⁷ definiert. Dabei beinhaltet Föderalismus zwei sich nicht ausschließende, von den beiden Idealtypen abhängige Charakteristika: Einheit und Vielfalt. GRAF KINSKY wendet in einem neueren Papier die Begriffsumformung von Partikularismus in Anarchie an.⁸

Nimmt man ein Entwicklungsmodell, wie es oben dargestellt ist, so kann der Status des Föderalismus stetig am Konglomerat aus Partikularismus und Zentralismus festgelegt werden. Die verschiedenen Kombinationen reichen von lockeren föderalen Abmachungen über den Staatenbund mit seinen weiter verknüpfenden Elementen bis hin zum Bundesstaat, der als Idealbild des Föderalismus gilt.⁹

2.2 Partikularismus vs. Zentralismus

Aus dem Partikularismus werden vormals unabhängige Komponenten durch Integration miteinander verknüpft. Die Intensität an Integration bestimmt den Grad des Föderalismus und kann im Extremen im Zentralismus enden. Vom Partikularismus ausgehend wird ein größeres Maß an Einheit angestrebt.

Unter diesem Gesichtspunkt kann man nach RIKER zwei Ausprägungen feststellen:

Erstens eine territoriale Machtausdehnung und zweitens eine Machtausdehnung nach außen mit einer Stärkung der einheitlichen Regierung.¹⁰

Die Extremform des Partikularismus drückt sich im Separatismus aus, der die Sprengung aller integrativen Bemühungen verfolgt.

7 Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen:

Leske + Budrich, 1996, S. 51ff.

8 Vgl. Graf Kinsky, Ferdinand: Föderalismus als Gesellschaftsmodell. In: Piazolo, Michael; Weber, Jürgen (Hrsg.): Föderalismus – Leitbild für die Europäische Union?. München: Olzog, 2004, S. 291.

9 In diesem Zusammenhang soll der Föderalismusbegriff nicht als Ideal im Sinne einer Ideologisierung oder einer Schaffung eines Allheilmittels verstanden werden.

10 Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta, Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen:

Leske + Budrich, 1996, S. 51.

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Der zweite Zugangsweg über den Zentralismus verlangt nach Dezentralisierung¹¹ bzw.

Regionalisierung eines vormaligen Einheitsgebildes. Hierbei bestimmt die Intensität an Dezentralisierung wiederum den Grad des Föderalismus und kann im Extremum beim Partikularismus enden. Ziel der Dezentralisierung ist ein größeres Maß an Vielfalt.¹²

2.3 Föderalismus – Begriffserfassung

Ist in Arbeiten, Stellungnahmen oder Diskussionen von „Föderalismus“ die Rede, so fokussiert sich die Absicht der Begriffsverwendung meist auf den politischen Wesenszug des Föderalismus.

In der Tat ist die politische Auseinandersetzung mit dem Föderalismus als elementare Kategorie zu verstehen. Dabei bieten sowohl die historisch-politischen, aktuell- politischen als auch die perspektiv-politischen Etappen den Zugangsweg für Diskussionen. Politisch versteht man nach GRAF KINSKY unter Föderalismus „eine dezentralisierte, zumeist bundesstaatliche Ordnung, ein Gleichgewicht zwischen Einheit und Vielfalt. [...] De facto steht Föderalismus in Gegensatz zur Anarchie […] aber auch im Gegensatz zum Zentralismus“¹³. SCHNEIDER definiert den Föderalismus als

„Politisches System oder auch Verfassungssystem, bei dem ein Maximum an vorgegebener Verschiedenheit mit einem Optimum an Einheit verbunden wird“¹⁴ MÜNCH erklärt Föderalismus als „Organisationsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen, in dem grundsätzlich gleichberechtigte und eigenständige Glieder zu einer übergreifenden politischen Gesamtheit zusammengeschlossen sind.“¹⁵

Ein Grundprinzip des Föderalistischen Modells ist das aus dem amerikanischen Zweikammersystem hervorgehende Prinzip der „checks and balances“, d.h. keine Macht ohne Kontrolle.¹⁶

11 Dezentralisierung ist ein weit gefasster Begriff, der in diesem Zusammenhang nicht näher beleuchtet wird; siehe hierzu auch: Crook, Richard Charles: Decentralisation and Good Governance.

In: Blindenbacher, Raoul; Koller, Arnold: Federalism in a Changing World – Learning from Each Other. Montreal & Kingston: McGill-Queen´s University Press, 2002, S. 240ff.

12 Vgl. Graf Kinsky, Ferdindand: Föderalismus: Ein Weg aus der Europakrise. Bonn: Europa Union Verlag, 1986, S. 24.

13 Graf Kinsky, Ferdinand: Föderalismus als Gesellschaftsmodell. In: Piazolo, Michael; Weber, Jürgen (Hrsg.): Föderalismus – Leitbild für die Europäische Union?. München: Olzog, 2004, S. 290.

14 Schneider, Hans-Peter: Entwicklungen, Fehlentwicklungen, Reformen des deutschen Föderalismus und die Europäische Union. In: Piazolo, Michael; Weber, Jürgen (Hrsg.): Föderalismus – Leitbild für die Europäische Union?. München: Olzog, 2004, S. 46.

15 Münch, Ursula: Sozialpolitik und Föderalismus. Zur Dynamik der Aufgabenverteilung im sozialen Bundesstaat. Opladen: Leske + Budrich, 1997, S. 15.

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Den oben aufgeführten Formulierungsvarianten kann eine Ähnlichkeit nicht abgesprochen werden, für eine Deckungsgleichheit fehlen aber die nötigen Übereinstimmungen. SCHNEIDER spricht von Maximum und Optimum, GRAF KINSKY hingegen von einem Gleichgewicht an Einheit und Vielfalt und MÜNCH von Gleichberechtigung und Eigenständigkeit. Bei anderen Definitionsansätzen treten nuanciert weitere Unterschiede auf.

Die Vielschichtigkeit und die relativ universell strukturierbare Handhabung des Föderalismusbegriffs erlaubt – fordert sogar – die Übertragung in andere Szenarien.

Außer den politischen Zügen des Föderalismus sind die gesellschaftlichen Implikationen des Föderalismusprinzips von Bedeutung. Diese stehen aber nicht so sehr in der öffentlichen Diskussion als die politischen, reichen aber weit in die gesellschaftlichen Strukturen hinein und bilden essentielle Stabilisatoren für das Gerüst einer Gesellschaft. GRAF KINSKY gibt einer seiner Arbeiten den Titel „Föderalismus als Gesellschaftsmodell“ und unterstreicht den Bedeutungsgehalt für dieses System.¹⁷ Ein Vergleich gesellschaftlicher Subsysteme mit föderal-charakteristischen Elementen bringt diese Übereinstimmungen zusammen. „In vielen Unternehmen, Verbänden, Vereinen, Gewerkschaften, NGOs aller Art stellt sich die Frage nach der Verbindung von Einheit und Vielfalt.“¹⁸ und somit auch unwiderruflich die Frage nach dem gesellschaftlichen Föderalismus. Bei DEUERLEIN kommt diese polyvalente Bedeutung ebenfalls zum Tragen: „Die Präponderanz des Politischen im Erscheinungs- bild des Föderalismus ist unbestreitbar; doch schöpft das Politische, auch im weitesten Sinn seines Verständnisses, das föderative Prinzip nicht aus, denn dieses greift auf die Bereiche Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur über.“¹⁹ Dieser Konsens hebt die Tragweite des Föderalismuskonzeptes in vielen Subsystemen hervor und kennzeichnet die föderativen Mündungen, die auch deshalb in bildungssphärischen Betrachtungs- punkten repräsentativ sind.

17 Vgl. Graf Kinsky, Ferdinand: Föderalismus als Gesellschaftsmodell. In: Piazolo, Michael; Weber, Jürgen (Hrsg.): Föderalismus – Leitbild für die Europäische Union?. München: Olzog, 2004, S 290ff.

18 Ebenda, S. 291.

19 Deuerlein, Ernst: Föderalismus – Die historischen und philosophischen Grundlagen des föderativen Prinzips. München: Paul List Verlag, 1972, S. 306.

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2.4 Personaler Föderalismus - Personalismus

Ein weiterer Zugangsweg zum Föderalismus erfolgt aus philosophischer Sicht. Hier stellt sich die Frage nach dem Individuum und dessen Identifikation innerhalb der Gesellschaft. In Anlehnung an das vorherige Modellschema kann dieser Personalismus wie folgt dargestellt werden:²⁰

Abbildung 2: Modellschema des Personalismus.

Dem Individuum wird dieser Personalismus doppelseitig erschlossen. Zum einen vom Menschen selber, in dem seine charakteristisch-individuelle Entfaltung reflektiert wird.

Die andere Seite bedient sich der Verantwortung für die Gesellschaft, in der Egoismus und Individualismus hinter Gruppeninteressen stehen. DELORS kennzeichnet diese Konstellation und stellt die Verbindung von Personalismus und Föderalismus hervor.²¹ In Anlehnung an MOUNIER, dem Vordenker des Personalismuskonzeptes, wird ein Gleichgewicht an Individualität und Kollektivismus für den Zugang zum Personalismus angestrebt. Parallelen zum Föderalismusmodell sind an dieser Stelle nicht zufällig, sondern kongruent konstruiert. Nuancierte Formulierungsversuche des Föderalismus können auch im Personalismus angenommen werden. Einheit und Gleichheit, Maximum und Optimum sowie Gleichberechtigung und Eigenständigkeit sind im Personalismus denkbare Erklärungsvariablen.

20 Vgl. Graf Kinsky, Ferdinand: Föderalismus als Gesellschaftsmodell. In: Piazolo, Michael; Weber, Jürgen (Hrsg.): Föderalismus – Leitbild für die Europäische Union?. München: Olzog, 2004, S. 298.

21 Vgl. Marhold, Hartmut: Föderale Strukturen für Europa? Aktuelle Beiträge zur Debatte in Frankreich.

Tübingen: Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung Tübingen, 2000, S. 55ff.

Individualismus Personalismus Kollektivismus

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2.5 Eine selektive Betrachtung von Föderalismusvarianten

Die vielschichtige begriffliche und kontextuelle Verwertung des Föderalismus ist bis hierhin bekannt und beschrieben. Das Föderalismusalphabet von FRENKEL deutet auf eine Unerschöpflichkeit und Artenvielfalt der föderalen Begrifflichkeiten hin.²² Trotzdem scheint an dieser Stelle eine Betrachtung selektierter Föderalismusvarianten sinnvoll. Für den weiteren Verlauf der Arbeit, insbesondere die Betrachtungen der Reformvorschläge, werden im folgenden Abschnitt ausgewählte Begriffsversionen aufgeführt und präzisiert.

Sinnbild des Kooperativen Föderalismus ist die vertikale Gewaltenverschränkung zwischen den verschiedenen Ebenen. Staatliche Aufgaben werden funktionell und arbeitsteilig von beiden Ebenen koordiniert und übernommen. Die Gliedstaaten partizipieren am Entscheidungsprozess der übergeordneten Ebene durch eine zweite Kammer. Um eine Kooperation der Ebenen zu gewährleisten, werden zwischen- staatliche Organisationsstrukturen geschaffen. Der kooperative Föderalismus wird auch als System der Politikverflechtung deklariert.²³

Die kooperative Intention kommt in der Integration und Gleichheit der Lebens- bedingungen konsensuell zum Ausdruck. Im Vordergrund steht die Erledigung nationaler Interessen, die regionalen Belangen vorstehen.²⁴

Der Wettbewerbsföderalismus befürwortet die vertikale Trennung der Gewalten zwischen den Ebenen. Die Kompetenzverteilung ist dual separiert. Er ist also gegensätzlich zur Verschränkung der Ebenen des Kooperativen Föderalismus. Die Eigenständigkeit der einzelnen Gliedstaaten bildet hierbei den Hauptbestandteil der Wettbewerbsvariante, in Verbindung mit einer eher marginalen Teilhabe an Bundesresorts. Ziel des Wettbewerbsföderalismus ist die Schaffung von Eigenständigkeit und Vielfalt.

22 Vgl. Frenkel, Max: Föderalismus und Bundesstaat. Band I Föderalismus – System, Recht und Probleme des Bundesstaats im Spannungsfeld von Demokratie und Föderalismus.

Bern: Peter Lang, 1984, S. 113.

23 Vgl. Scharpf, Fritz W.: Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa. Frankfurt a.M; New York: Campus, 1994, S.15ff.

24 Vgl. Frenkel, Max: Föderalismus und Bundesstaat. Band I Föderalismus – System, Recht und Probleme des Bundesstaats im Spannungsfeld von Demokratie und Föderalismus.

Bern: Peter Lang, 1984, S. 127.

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Der Gestaltungsföderalismus fordert die Ideenvielfalt und Innovationskraft der Länder respektive der Regionen. Diese Föderalismusvariante kommt dem Wettbewerbs- föderalismus sehr nahe und stellt die Eigenverantwortlichkeit und die Selbstkontrolle in den Vordergrund. Dabei sollen die untergeordneten Ebenen aktiv-initiativ im Entscheidungsprozess teilnehmen.

Die Begriffsverwendung wird häufig im Zusammenhang mit der nachfolgenden Variante des zum Wettbewerbsföderalismus konträren Beteiligungsföderalismus genannt.

Der Beteiligungsföderalismus kommt dem kooperativen Föderalismus sehr nahe bzw.

supplementiert diesen. Die untergeordneten Ebenen nehmen am Entscheidungsprozess der übergeordneten Ebene teil. Im Gegenzug greifen vorgesetzte Instanzen in die Sphären der Subeinheiten mit ein.

Die begriffliche Verwendung des Exekutivföderalismus beschreibt das Zusammen- wirken von vertikal getrennten Ebenen bei der Ausführung von Gesetzen. Die Länder führen dabei nicht nur ihre eigenen Gesetze aus, sondern sind ebenfalls zuständige Ebene für die Vollziehung von Bundesrecht. Das Ausmaß der Gesetze des Bundes, als Gesetzesprimus, übersteigt dabei das der Länder. Das Besondere am Exekutivföderalismus ist die Verschiebung zwischen gesetzgebender und ausführender Ebene. Bei der Ausführung von Bundesgesetzen werden die Länder zu Verwaltungseinheiten degradiert und bilden, aufgrund der einheitlichen Gesetze, Symbiosen mit anderen Ländern. Diese Konstellation begünstigt, aufgrund der einheitlichen Gesetze, uniforme Strömungen in allen Ländern gleichermaßen.²⁵

25 Schneider, Hans-Peter: Entwicklungen, Fehlentwicklungen, Reformen des deutschen Föderalismus und die Europäische Union. In: Piazolo, Michael; Weber, Jürgen (Hrsg.): Föderalismus – Leitbild für die Europäische Union?. München: Olzog, 2004, S. 52.

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3 Prä-bundesrepublikanisch-historische Strömungen des Föderalismus

Die föderalistischen Strukturen in Deutschland wurden nicht erst nach Beendigung des Zweiten Weltkrieges implementiert. Schon lange vorher waren mehr oder weniger föderalistische Strömungen²⁶ Teil der politischen und kulturellen Wirklichkeit der deutschen Völker. Aus diesem Grund war die (Wieder-) Einführung der föderalistischen Grundstrukturen in Deutschland nach 1945, trotz alliierter Initiative, für die Deutschen plausibel und weitestgehend akzeptiert.

Nachfolgend werden die mehr oder weniger föderalistischen Züge der politisch- kulturellen Etappen im deutschen Raum dargestellt.²⁷

3.1 Der Rheinbund und der Deutsche Bund

Im Jahre 1806, nach dem Zerfall des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nationen, bildeten 39 souveräne deutsche Staaten auf Drängen Napoleons I. den Rheinbund.

Dieser setzte sich aus einem lockeren Staatenbund, der föderale Elemente beinhaltete, zusammen. Die verabschiedeten Regelungen wurden jedoch nur sehr beschränkt durchgesetzt. In erster Linie verfolgten die ausgeübten Artikel militärische und pro- französische Interessen.²⁸

Nach dem Sturz Napoleons und der Zerschlagung seines Reiches war es wiederum ein Anliegen der Deutschen Völker, sich untereinander zu verbünden. Das Ergebnis der Verhandlungen führte im Jahre 1815 zum Deutschen Bund. Zweck des Deutschen Bundes war „die Erhaltung der äußeren und inneren Sicherheit Deutschlands und der Unabhängigkeit und Unverletzbarkeit der einzelnen deutschen Staaten.“²⁹

Der Deutsche Bund bildete eine supranationale Ebene mit Verfassung, Organen und Stimmrechten der Mitgliedsstaaten. Das Scheitern des Deutschen Bundes, insbesondere der Reformmaßnahmen, welche wirtschaftliche, politische oder soziale Belange

27 Vgl. Voscherau, Henning: Der Deutsche Föderalismus. Ottawa: Forum of Federations, 1990.

28 Vgl. Laufer, Heinz; Münch, Ursula: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen:

29 Auszug aus der Bundesakte vom 08. Juni 1815, Artikel II; URL: http://www.verfassungen.de/de/de06- 66/bundesakte15.htm [Zugriff: 06.08.2004].

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Kapitel 3: Prä-bundesrepublikanisch-historische Strömungen des Föderalismus

berührten, schritt aufgrund von fehlenden Einstimmigkeitsbeschlüssen voran und endete in der Revolution von 1848.³⁰

3.2 Die Verfassung von 1849

In der Verfassung der Paulskirche von 1849 kristallisierte sich der Versuch heraus, eine bundesstaatliche Konstitution zu entwerfen und damit einen ersten Bundesstaat zu manifestieren, der den oben genannten Problemen begegnete.

Die Verfassung zielte darauf ab, umfangreiche Regelungen zwischen den deutschen Staaten untereinander und zwischen den Staaten und dem Bund zu treffen. Insbesondere die Belange der Außenpolitik, des Schifffahrtwesens und der Verteidigung sollten auf die „Reichsgewalt“ übertragen werden. Die Beziehungen zum Ausland sollten durch einen gemeinsamen Vertreter der Länder unterhalten werden. Geplant war, im wirtschaftlichen Sektor ein Zoll- und Handelsgebiet einzurichten, das einem Binnenmarkt gleich kommen sollte. Außerdem wurde ein Reichsgerichtswesen proklamiert, dem exklusive Gesetzgebungskompetenzen zugesprochen werden sollte.³¹ Laut dieser Verfassung stellte der Reichstag ein zentrales Organ dar, der als Zweikammersystem aus Volkshaus und Staatenhaus bestehen und zusammen mit dem Kaiser³² die Reichsgewalt ausüben sollte.

Der Verfassungsentwurf konnte nicht umgesetzt werden, was jedoch nicht als Schwäche respektive Fehlentwicklung angesehen werden darf, sondern vielmehr war er eine bedeutende Weichenstellung für den bundesdeutschen Verfassungsentwurf.³³

31 Die einzelnen Artikel und Regelungen des Verfassungsentwurfs von 1849 unter:

URL: http://www.verfassungen.de/de/de06-66/verfassung48-i.htm, [Zugriff: 06.08.2004].

32 Der Kaiser sollte als Staatsoberhaupt fungieren, der aus den regierenden deutschen Fürsten bestimmt werden sollte. Die Übertragung der Kaiserwürde sollte durch Vererbung weitergegeben werden.

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3.3 Der Norddeutsche Bund und die Reichsverfassung von 1871

Der österreichisch-preußische Krieg begrub die Hoffnungen der Paulskircher Verfassung und errichtete zugleich den von Preußen dominierten Norddeutschen Bund.

Nach dem Beitritt der Südländer³⁴ 1871 formte sich schließlich das Deutsche Reich.

Dieses wurde als Bundesstaat deklariert und beinhaltete als führende Organe Bundesrat und Reichstag. Der Bundesrat bildete sich, stimmlich diktiert von Preußen, aus den Vertretern der Länder. Die Führung übernahmen Bismarck und der Preußischen König.

Auf der bürgerlichen Seite konstatierte sich der vom Volk gewählte Reichstag, der zusammen mit dem Bundesrat die Gesetzgebung gestaltete.³⁵ Die Verflechtungen von gesetzgebender Gewalt auf Bundesebene und ausführender Gewalt auf Länderebene in Verbindung mit dem Kompetenzüberhang des Bundes „sollten bei der Diskussion um die Etablierung einer zweiten Kammer im Parlamentarischen Rat 1949 eine erhebliche Rolle spielen“³⁶ Hierin kommt die Originalität des deutschen Föderalismus zum Ausdruck, der sich im Gegensatz zum amerikanischen Föderalismus bis heute als Verbundsystem versteht.³⁷ Dies reflektiert die Verwurzelung des föderalistischen Prinzips in politischen Leitbildern zu Beginn der bundesrepublikanischen Zeitrechnung und zeigt den Einfluss der historischen Schattierungen auf den Verfassungsentwurf³⁸ der Bundesrepublik. Ein immanenter Problembereich auf Reichsebene war die Finanzordnung. Jene stellte dem Reich keine bzw. nur eine marginale Steuerautonomie zur Verfügung und sorgte damit für eine stetige Abhängigkeit des Reiches von den Ländern.³⁹ Eine Änderung hätte unter Umständen den „Schritt vom Staatenbund zum Bundesstaat“⁴⁰ bedeutet.

34 Nach dem deutsch-französischen Krieg 1870/1871: Baden, Bayern, Hessen, Württemberg.

36 Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen:

38 Als Verfassungsentwurf soll das Deutsche Grundgesetz gemeint sein.

39 In Form von Matrikularbeiträgen durch die Länder.

40 Vgl. Sturm, Roland: Föderalismus in Deutschland. Opladen: Leske + Budrich, 2001, S. 20.

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Kapitel 3: Prä-bundesrepublikanisch-historische Strömungen des Föderalismus

Aus dem heutigen Verständnis von Föderalismus und Bundesstaatlichkeit war die Beziehung zwischen dem Norddeutschen Bund bzw. dem Deutschen Reich und Preußen⁴¹ auf Bundesebene eher divergent. Sie ließen vorerst gemeinschaftlich- demokratische Beziehungen nicht aufkommen. Dadurch verhinderten sie letztendlich, in Verbindung mit den Reservatrechten der Südstaaten, ein Aufstreben des Föderalismus.

3.4 Die Weimarer Republik

Nach dem Ende des Ersten Weltkrieges und der Absetzung der Monarchien entstand eine demokratische Neuordnung, welche die Verfassung der Paulskirche einbezog und in erster Linie die Volkseinheit ins Auge fasste.

Erfahrungen des vorangegangen Jahrhunderts führten dazu, dass sich in der Weimarer Republik unitarisierende Strukturen bildeten, die in Form eines dezentralen Einheitsstaates das Prinzip der nationalen Einheit mit föderalen Elementen verfolgten.

Ein Staatenbund wurde bei der Ausarbeitung der Verfassung im Voraus ausgeklammert.

Aus den alten Staaten des Kaiserreiches entstanden Länder mit bundesstaatlichem Charakter. Die nationale Gesetzgebung in der Weimarer Republik wurde, wie heute in der Bundesrepublik, als Novum von den Ländern ausgeführt. Im Vergleich zur Verfassung von 1871 bestand auf nationaler Ebene eine größere Gesetzgebungs- kompetenz, die sich dominierend durch die konkurrierende Gesetzgebung entfaltete.⁴² Im Gegensatz zu den Vorgängern der Weimarer Republik war die Finanzordnung zugunsten des Reiches gestaltet, die eine wichtige Komponente zur Stärkung des Reiches darstellte und unitarisierende Tendenzen verstärkte.⁴³ Das große und bevölkerungsreiche Preußen wurde in seiner Vormachtstellung beschnitten, um die Fehlkonstruktionen⁴⁴ der Vorgängermodelle auszubessern.⁴⁵

41 Das Deutsche Reich wurde in diesem Zusammenhang als hegemonialer Bundesstaat bzw. als Pseudo- Föderalismus bezeichnet; Vgl. Laufer, Heinz; Münch, Ursula: Das föderative System der

Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske + Budrich, 1998, S. 50ff; Vgl. Laufer, Heinz: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1991, S. 35ff.

42 Vgl. Sturm, Roland: Föderalismus in Deutschland. Opladen: Leske + Budrich, 2001, S. 21.

43 Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen:

44 Vgl. Dann, Otto: Der Deutsche Weg zum Nationalstaat im Lichte des Föderalismus-Problems. In: Janz, Oliver; Schiera, Pierangelo; Siegrist, Hannes: Zentralismus und Föderalismus im 19. und 20.

Jahrhundert. Berlin: Duncker & Humblot, 2000, S. 58.

45 Weber, Max: Deutschlands künftige Staatsform. In: Weber, Max: Gesammelte Politische Schriften.

Tübingen: J.C.B. Mohr, 1971, S. 447ff.

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3.5 Der Nationalsozialismus

Das dunkle Intermezzo des Nationalsozialismus mit seinen hinlänglich bekannten zentralisierenden und menschenverachtenden Auswüchsen unterbrach föderal-avers die politisch-kulturelle Evolution. Die gesamten Hoheitsrechte der Länder wurden auf Reichsebene zentralisiert und die Landesparlamente aufgelöst. Unter der Begrifflichkeit der Gleichschaltung können diese anti-demokratischen Strukturen subsumiert werden.

Nach Ende des Zweiten Weltkrieges mit der strukturellen Zerstörung der nationalsozialistischen Herrschaft stand einer demokratisch-föderalistischen Wiederherstellung der politisch-kulturellen Landschaft nichts mehr im Weg.

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Kapitel 4: Explikation des bundesdeutschen Föderalismus – Entstehung und Aufbau

4 Explikation des bundesdeutschen Föderalismus – Entstehung und Aufbau

In diesem Abschnitt wird die Entwicklung des staatlichen Gebildes der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg näher betrachtet. Zuerst wird die föderalistische Reinstallation, mit ihrer Auswirkung auf die Ausgestaltung des politischen Systems dargestellt. In einem weiteren Schritt werden staatlich- institutionelle Einrichtungen und ihre Beziehungen untereinander analysiert. Diese Erkenntnisse stellen den Ausgangspool für eine fokussierte Betrachtung der bildungspolitischen Ebene unter Berücksichtigung des föderativen Prinzips dar. Für diesen Teil der Arbeit werden einschlägige wissenschaftlich-historische Quellen verwendet, die deskriptiv die Renaissance des Föderalismusprinzips in der Bundes- republik Deutschland reflektieren.

Die föderalistisch-historischen Verbindungen, die bereits im vorherigen Kapitel dargestellt wurden, nivellieren die Übergänge für die kausal-traditionellen Fragen um den Föderalismus nach 1945. Die staatlich-historischen Vorläufer waren positiv bzw.

negativ für strukturelle Eigenschaften des neuen bundesdeutschen Föderalismus. Die folgenden Ausführen geben eine Prozessdeskription, von den Fragmenten staatlich- struktureller Gedanken bis zur konkreten Implementation einer Verfassung, wieder.

4.1 Die Rolle der Alliierten Mächte in der Reimplementierungsphase des Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland

Nach der bedingungslosen Kapitulation und der Deinstallation des nationalsozialistischen Systems übernahmen die Alliierten das Kommando über die Geschicke Deutschlands, das territorial auf die Siegermächte verteilt wurde.⁴⁶

Ein Grundproblem, vor dem die Alliierten standen, war die Ausgestaltung der neuen deutschen system-politischen Strukturen.⁴⁷ Dissens herrschte darüber, welches System als Grundgerüst herausgearbeitet werden sollte. Mögliche Szenarien reichten von einem

46 Für eine Betrachtung der alliierten Besatzung: Vgl. Benz, Wolfgang: Deutschland unter alliierter Besatzung 1945- 1949. Berlin: Akademie Verlag, 1999.

47 Die folgenden Ansichten der Alliierten werden von DEUERLEIN ebenfalls dargestellt: Vgl. Deuerlein, Ernst: Föderalismus – Die historischen und philosophischen Grundlagen des föderativen Prinzips.

München: Paul List Verlag, 1972, S. 223ff.

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zentralistischen über ein föderatives bis hin zu einem dezentralen System. Nach verschiedenen Ausarbeitungen für eine staatlich-strukturelle Lösung bestand jedoch Konsens darüber, dass eine dezentrale Organisation für Deutschland die besseren Chancen bot.⁴⁸ Es sollte einer potentiellen, einseitigen Machtkonzentration vorausgreifen, um eine dauerhafte, demokratische Gliederung zu bewahren.⁴⁹ Letztendlich einigte man sich in der Konferenz von Jalta⁵⁰ auf eine föderative Dezentralisierung zur Neuordnung Deutschlands.

Eine konkrete Systemvariante wurde nach den Verhandlungen von Jalta und der Konferenz von Potsdam⁵¹ nicht verabschiedet, zu unterschiedlich waren die Feinkomponenten der Versionen. Nachfolgend werden die Versionen der Alliierten dargestellt, aus denen die antizipierten Vorstellungen der Siegermächte über die deutsche Entwicklung ersichtlich werden. Außerdem werden diese Ansichten unter föderalistischer Sichtweise interpretiert.

Frankreichs Vorstellung vom zukünftigen Deutschland beinhaltete eine Dezentralisierung Deutschlands in voneinander unhabhängige Staaten als losen Staatenbund. Stellt man diese Erklärung in Bezug zur französischen Ausgestaltung seiner staatlichen Philosophie, so beabsichtigt dieser Systemvorschlag eine dauerhafte Schwächung Deutschlands, denn Frankreich war von seinen zentralisierenden Strukturen überzeugt. Einer „Idealisierung“ des Föderalismuskonzeptes kam diese Variante nicht entgegen.

Großbritannien war ebenfalls nicht sonderlich an einer föderalistischen Implementierung in Deutschland interessiert. Britische Berechnungen lehnten sich hauptsächlich an die Weimarer Verfassung mit kleineren Verbesserungen. Föderale Aspekte wurden hierbei gleichermaßen implizit ausgeklammert.

Die russische Rolle in diesem Prozess ist hinlänglich bekannt und grenzt föderative Entwicklungen aus. Das russische Strukturziel für die Ostzone war eine zentralisierte

49 Die Begründung fußt auf der Machtkonzentration des Naziregimes und der hegemonialen Potenz Preußens, das in diesem Zusammenhang auch zerschlagen werden sollte. Ein Land „Preußen“ wurde bei der Länderneugliederung, jedweder Tradition und Beständigkeit, nicht wieder installiert.

50 Die Konferenz von Jalta dauerte vom 04. – 11.02.1945.

51 Die Konferenz von Potsdam vom 17.07. – 02.08.1945.

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Kapitel 4: Explikation des bundesdeutschen Föderalismus – Entstehung und Aufbau Verwaltung mit Ausgestaltung eines Zentralstaates, der von den Ländern unabhängig war. Der Außenminister Russlands MOLOTOW sprach sich explizit gegen eine

„Zwangsföderalisierung“ aus. Dieser Standpunkt war Gegenpol zu den anderen Vorschlägen der Alliierten und Indiz dafür, dass eine gesamtdeutsche Lösung schwer durchzusetzen war.

Der amerikanische Föderalismus stand Pate für den Lösungsvorschlag der Vereinigten Staaten. Dabei sollte eine Revision der politisch-institutionellen Strukturen durchgeführt werden, in dem ein Neuaufbau „von unten nach oben“ konstruiert werden sollte. Die amerikanische Variante kam einem ideal-föderalen Staatsgebilde am nächsten. Die US- Regierung war der Auffassung, dass diese Lösung für ein dauerhaftes, friedliches Deutschland am besten geeignet war. Diese Einstellung kann mit der Zufriedenheit der staatlichen Struktur im Heimatland begründet werden.

1948 wurde in der Sechsmächtekonferenz⁵² die Lösung für die westzonalen Gebiete festgelegt. Dabei verabschiedeten die Alliierten die Erstellung eines „westdeutschen Staates mit gemäßigter föderalistischer Konzeption“.⁵³ Die Umsetzung dieser Konzeption legten die Alliierten unter ihrer Aufsicht in die Hände der Ministerpräsidenten, die eine Instanz zur Ausarbeitung einer Verfassung errichten sollten. Als Legitimation für diese Kompetenz gelten die Frankfurter Dokumente.⁵⁴

Die Alliierten Beschlüsse verleiten zur Annahme, dass föderale Strukturen in Deutschland, nach dem Sturz des nationalsozialistischen Regimes, von außen diktiert und ohne Bereitwilligkeit oder Einbeziehung Deutschlands umgesetzt wurden. Dieser Eindruck jedoch verschleiert die wirklichen Strömungen in Deutschland zu dieser Zeit.

52 Der Sechsmächtekonferenz gehörten folgende Staaten an: USA, Großbritannien, Frankreich, Belgien, Niederlande und Luxemburg.

53 Vgl. Laufer, Heinz; Münch, Ursula: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland.

Opladen: Leske + Budrich, 1998, S. 72.

54 Ein Abdruck der Frankfurter Dokumente kann eingesehen werden in: Laufer, Heinz: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1991, S.277ff.

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4.2 Vordenker und politisch-föderale Denkstrukturen im Nachkriegsdeutschland

Die lange föderalistische Tradition ist trotz Hitler-Reich nicht in Vergessenheit geraten.

Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit waren schnell wieder vom Föderalismus durchdrungen. Daher muss von einem doppelten Durchsetzungswillen für ein organisationales Föderalismuskonzept gesprochen werden, der von den Alliierten und Deutschen gleichermaßen revitalisiert wurde.⁵⁵

LAUFER und MÜNCH sowie DEUERLEIN stellen diese Eigenheit hervor. Namen wie BARTH, BRUNNER, SCHÄFFER, NAWIASKY, HOEGNER oder PETERS sind hier zu nennen, die ein föderalistisches Konzept als Gestaltungsprinzip für eine neue deutsche staatliche Struktur vertraten.⁵⁶ Ursprünge dieser Denkansätze sind in den historischen Vorläufern und den philosophischen Föderalismustheorien zu finden. In diesen ist wiederum der große Stellenwert des historischen und theoretischen Zugangs zum Föderalismus erkennbar, der ohne diese Perspektiven zu reduktionistisch wäre.

Politische Vereinigungen und Parteien nahmen an diesen Diskussionen ebenfalls regen Anteil. In diesem Abschnitt sollen die parteipolitischen Formulierungen, die den Föderalismus fokussierten, dargestellt werden. Diese Betrachtungen sind nicht nur im historischen Kontext für die Organisation Deutschlands immanent, sondern auch im Kontext der parteipolitischen Stellungnahmen zu den aktuellen Föderalismusdebatten, die in einem späteren Abschnitt betrachtet werden.

Die am wenigsten ausgeprägte föderalistische Neigung war bei der FDP zu erkennen.

Sie wollte eine „organische Gliederung eines wiederhergestellten Reiches“, die Staatsgewalt aber sollte „ungeschmälert und ungeteilt beim Reich liegen“.⁵⁷

Die SPD sprach sich von Anfang an für die staatliche Form eines Bundesstaates aus, dessen Kompetenzen Landeskompetenzen übersteigen sollten. Der damalige SPD- Vorsitzende SCHUMACHER formulierte die parteilichen Vorstellungen treffend: „So föderalistisch wie möglich und so zentralistisch wie nötig“⁵⁸ Die Sichtweise war aber

56 Vgl. ebenda, S. 75. Und: Deuerlein, Ernst: Föderalismus – Die historischen und philosophischen Grundlagen des föderativen Prinzips. München: Paul List Verlag, 1972, S. 230ff.

Leske + Budrich, 1998, S.75.

58 Ebenda, S. 76.

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Kapitel 4: Explikation des bundesdeutschen Föderalismus – Entstehung und Aufbau eher formal und damit nicht unbedingt die einer klaren Kompetenzverteilung zugunsten der Länder.

CDU und CSU verlangten ebenfalls nach einem Bundesstaat, der in selbstständige, freie Länder untergliedert war. Dieser Modus kommt einem föderalistischen Staatsgebilde nahe und stellt in diesen parteilichen Varianten den Idealtypus dar.

Die Bayernpartei verfolgte eher egoistische Ziele und so kommen LAUFER und MÜNCH ebenfalls zu der Auffassung, dass diese in Richtung Separatismus fließen.⁵⁹ In der nachfolgenden Abbildung werden diese unterschiedlichen Auffassungen föderal- intensiv dargestellt.

Abbildung 3: Intensität föderaler Vorstellungen

Indizien dafür, dass Deutschland, insbesondere auch die Gesellschaft, bereit war, föderale Strukturen wiederzubeleben, zeigten die Ausführungen der politischen Parteien, der Wissenschaft, der Geistlichkeit und weiterer Vordenker. Verknüpfungen mit den alliierten Ansichten deuten auf eine bipolare Initiative für die politisch- strukturelle Gestaltung der deutschen Staatsform. Mögliche Vorschläge dieser Initiatoren wurden unter föderalen Gesichtspunkten aufgezeigt. Wie die beschriebenen Vorschläge umgesetzt werden sollten, wurde bisher noch nicht erwähnt.

In einem nächsten Schritt soll diese Lücke geschlossen werden. Eine Beschreibung des staatlichen Wiederaufbaus Deutschlands stellt die Basis für eine institutionelle Betrachtung des politischen Systems dar, das insbesondere auch die Rahmen- bedingungen für die berufliche Bildung bereitstellt.

59 Vgl. ebenda, S. 77.

FDP SPD CDU CSU DP Bayernpartei

gering Intensität des Föderalismus stark

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4.3 Konkretisierung und Wiederaufbau staatlicher Strukturen in Deutschland

Die alliierten Machtgeber übernahmen die Aufgabe des Katalysators der föderal- staatlichen Installation. Dabei förderten sie vertikal die Eigenständigkeit der deutschen Politik aktiv „von unten nach oben“.⁶⁰ Bereits zu einem frühen Zeitpunkt wurde den Deutschen ihre Selbstverwaltung⁶¹ in Form von Bürgermeistern und Landräten wieder zurückgegeben.

Eine wichtige, rahmengebende Voraussetzung für die Errichtung der deutschen Staatlichkeit war die Festlegung der geographischen Markung. Die Grundlage für die territoriale Fixierung der Grenzen bot die alliierte Westzone. Die modale Einteilung der Länder wurde dabei dual vorgenommen. Zum einen blieben ursprüngliche Ländergrenzen – bspw. in Bayern – bestehen, zum anderen wurden neue Länder gebildet, die jedwede Tradition und Historie außer Acht ließen. Diese katasterlichen Maßnahmen bei der Grenzziehung wurden überwiegend von den Alliierten praktiziert und so war damals – unverwunderlich - die Rede von einer willkürlichen Grenzziehung ohne jegliche Berücksichtigung von kulturellen, traditionellen und wirtschaftlichen Beziehungen. Aus diesem Grund gab es in den letzten Jahrzehnten immer wieder Anstoß zu Diskussionen über eine Neugliederung der Länder, die im Deutschen Grundgesetz legitimes Mittel ist, um langfristige Probleme von Ländern zu lösen⁶². Die drei westlichen Besatzungszonen versuchten schon frühzeitig die Zusammenarbeit zu koordinieren und semi-zonale Organe, zur Verbesserung der Abstimmungen untereinander, einzurichten.⁶³

Die Konfiguration einer deutschen Verfassung wurde von den Alliierten in die Hände der Ministerpräsidenten gelegt. Die Delegation arbeitete im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee einen Verfassungsentwurf für Deutschland aus. Dieser stellte die Basis für das deutsche Grundgesetz und war somit wichtige Wegmarke für die Ausgestaltung des politischen und gesellschaftlichen Systems in Deutschland.

Eine grundsätzliche Festlegung, die von den Entscheidungsträgern zu treffen war, bildete sich in der Wahl der Staatsform heraus. Letztendlich fiel die Entscheidung auf

60 Ebenda, S. 78.

61 Die Rückgabe der Selbstverwaltung unter diesem Gesichtspunkt kann nicht als umfassend betrachtet werden; jedoch stellt diese den Beginn deutscher Handlungsaktivität dar.

62 Vgl.: Art. 29 Neugliederung des Bundesgebietes, Grundgesetz.

URL: http://www.bundesregierung.de/Gesetze/Grundgesetz-,4244/II.-Der-Bund-und-die-Laender.htm, [Zugriff: 06.08.2004].

63 In der amerikanischen Zone wurde ein Länderrat in Stuttgart eingerichtet, der als Abstimmungsorgan fungierte.

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Kapitel 4: Explikation des bundesdeutschen Föderalismus – Entstehung und Aufbau eine „Bundesrepublik“, die einem „Bund deutscher Länder“ vorgezogen wurde. Diese Entscheidung deutete bereits begrifflich auf ein engeres Zusammenwirken der Länder untereinander hin.

Der legislative Rahmen wurde ebenfalls ausgearbeitet. Dabei fiel die Wahl auf eine ausschließliche Gesetzgebung, dessen Kompetenzen vom Bund und von den Ländern ausgeübt werden sollten. Außerdem wurde sowohl eine konkurrierende als auch eine Rahmengesetzgebung vereinbart. Diese Charakteristika stellen für die noch folgende Betrachtung der Reformforderungen der Kompetenzverteilung in der Gesetzgebung die Ansatzpunkte. Dies trifft insbesondere auch dann zu, wenn nach den zuständigen Stellen innerhalb der Berufsbildung gefragt wird und in diesem Zusammenhang auch Forderungen nach Veränderungen in den Gesetzgebungskompetenzen gestellt werden.

Innerhalb des staatlichen Formgebungsprozesses stellte die Debatte um die zweite Kammer eine zentrale Partie dar. Hierin kommen auch die Verankerungen der staatlich- historischen Strukturen zum Vorschein. Die Dispute oszillierten zwischen zwei konkreten Modellen. Ein Pol stellte das „Senatsmodell“ nach amerikanischem Vorbild dar, welches von der SPD bevorzugt wurde. Dieses repräsentierte den Wunsch nach einer Vertretung des Volkes, die direkt von diesem gewählt werden sollte. Kritikpunkte am Senatsmodell waren eine Reproduktion der Landesparlamente und eine parteiliche Weisungsgebundenheit der Senatoren bei einer eventuellen Parteizugehörigkeit.

Der andere Pol bekundete das „Bundesratsmodell“ nach traditionellem Vorbild aus den staatlichen Vorgängern der Bundesrepublik Deutschland, welches von der CSU votiert wurde.⁶⁴ Dieses Modell repräsentierte die Errichtung einer zweiten Kammer als Vertretung der Länder und etablierte die Souveränität jener auf Bundesebene. Nach langen Diskussionen verständigten sich die Protagonisten letztendlich auf das Bundesratsmodell.⁶⁵

64 Vorbild aus der Bismarck-Zeit war der Bundesrat oder auch der Reichstag aus dem Hl. Römischen Reich.

Leske + Budrich, 1998, S. 82ff. oder: Vgl. Kilper, Heiderose; Lhotta Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske + Budrich, 1996, S. 92ff.

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5 Institutioneller Rahmen des deutschen Staatssystems

Die systemische Strukturierung im deutschen Bundesstaat gestaltet sich institutionell durchsetzt. Viele politische Einrichtungen und Organisationen bewegen die bundesstaatlichen Mechanismen.

In diesem Kapitel wird zum einen das ohne Zweifel wichtigste Organ föderaler Bundesstaatlichkeit in Deutschland, der Bundesrat, dargestellt. Die Entscheidung für dieses Modell wurde explizit getroffen und in Kapitel vier bereits modelliert.

Betrachtungspunkte in diesem Abschnitt bilden die Darstellung über den Aufbau und die Verfahrensweise des Bundesrates, unter Betonung der föderalistischen Rolle dieses Organs. Die Charakterisierung des Bundestages, als wichtigste staatliche Institution in der Bundesrepublik Deutschland, wird im Hinblick auf den föderalen Schwerpunkt dieser Arbeit nicht weiter verfolgt.

Zum anderen ist der institutionelle Bestand in der Berufsbildung Gegenstand der Betrachtung.⁶⁶ Selektierte Organisationen in der beruflichen Bildung werden auf ihren föderalen Wesenszug untersucht.⁶⁷ Dieser für die Arbeit essentielle Eigencharakter wird herausgestellt. Ein Perspektivenwechsel vom Föderalismus auf die Berufsbildung komplettiert die Illustration. Die Vorgehensweise wird von der Frage geleitet, welchen föderalen Beitrag diese Institutionen jeweils leisten. Die Darstellung der Bestands- aufnahme des föderalistischen Prinzips in der Berufsbildung schlägt die Brücke zum Titel der Arbeit.

Der erste Teil in diesem Kapitel wird literarisch durch deskriptiv-wissenschaftliche und institutionelle Literatur getragen. Der zweite Teil erfolgt durch die Auswertungen institutioneller Beschreibungen. Die Ausführungen werden, wenn möglich, mit föderalen Zügen gekennzeichnet.

66 Die institutionelle Betrachtung in der Berufsbildung fokussiert sich auf die organisationalen Elemente.

Als berufliche Institutionen könnten demnach auch das BBiG oder die Rahmenlehrpläne gesehen werden. Diese werden nicht explizit dargestellt, sondern dienen argumentativ als Plattform bzw.

Regelwerk für die Projektion der Organisationen.

67 Der zentrale Betrachtungspunkt innerhalb der Berufsbildung wird auf die Berufsausbildung im Dualen System und deren Institutionen gelegt. Aus diesem Grund wird nicht die gesamte Berufsbildung, wie z.B. die berufliche Weiterbildung, plakatiert.