RECHTS-,WIRTSCHAFTS- UND VERWALTUNGSWISSENSCHAFTLICHE SEKTION
FACHBEREICH POLITIK- UND VERWALTUNGSWISSENSCHAFT
D I P L O M A R B E I T
Informationsasymmetrie und
Präferenzstruktur in der Komitologie:
KÖNNEN DIE MITGLIEDSTAATEN DER EUROPÄISCHEN UNION DEN HANDLUNGSSPIELRAUM DER KOMMISSION EINSCHRÄNKEN?
VON STEPHAN DOHRN MATR.NR.:01/408486
FORSTSTRASSE 20 74321BIETIGHEIM-BISSINGEN
1.GUTACHTER:PROF.DR.GERALD SCHNEIDER
2.GUTACHTER:PROF.DR.ELLEN IMMERGUT
KONSTANZ,APRIL 2002
ABSTRACT
Diese Arbeit untersucht die Auswirkungen der unterschiedlichen Komitologieverfahren auf den Handlungsspielraum der Europäischen Kommission bei der Implementation politischer Programme. Die unterschiedlichen institutionellen Regeln der Verfahren beeinflussen dabei entscheidend, wie stark die Mitgliedstaaten ihren Agenten, die Kommission, einschränken können. Theoretisch wird der Handlungsspielraum der Akteure innerhalb eines Verfahrens sowohl von der Präferenzkonstellation der Mitgliedstaaten im Ausschuss, als auch der Informationsasymmetrie zugunsten der Kommission beeinflusst.
Die empirische Überprüfung erfolgt anhand zweier Fälle: dem Verwaltungsausschuss zur Umsetzung des „Aktionsprogramms zu Bekämpfung von Diskriminierungen“ und dem Regelungsausschuss zur Implementierung der „Revision des Vergabesystems eines Umweltzeichens“. Es kann gezeigt werden, dass in diesen beiden Fällen die Akteurspräferenzen in Abhängigkeit der Abstimmungsregeln des entsprechenden Verfahrens tatsächlich den Spielraum der Kommission definieren, während ein Einfluss des Informationsgrades der Akteure nicht eindeutig nachgewiesen werden kann.
This study assesses the impact of the Comitology procedures on the European Commission’s discretionary space in the implementation process. The different institutional rules of the procedures influence decisively to what degree the member states can limit the discretion of their agent, the Commission. Within a Committee the configuration of the member states’ preferences and the information asymmetry in favor of the Commission have an impact on the discretionary space of the actors.
The empirical test is based on two cases: the management committee implementing the “action programme to combat discrimination” and the regulatory committee regarding the “revision of the eco-label award scheme”. The analysis of the two cases shows that the actors’ preferences depending on the decision rules of the respective procedure define indeed the Commission’s discretionary space, while the influence of the actor’s level of information remains uncertain.
INHALTSVERZEICHNIS
Abstract ... 2
Inhaltsverzeichnis ... 3
Tabellen- und Grafikenverzeichnis ... 5
Abkürzungsverzeichnis ... 6
Kapitel I: Einleitung... 7
1.1. Fragestellung ... 7
1.2. Vorgehen... 8
Kapitel II: Komitologie in der Forschung ... 11
2.1. Die europarechtliche Grundlage der Komitologie ... 11
2.1.1. Komitologieverfahren ... 12
2.1.2. Geschichte der Komitologie ... 15
2.2. Studien zur Implementation von EU Politiken ... 17
Kapitel III: Präferenzen und Information ... 22
3.1. Implementationsforschung ... 22
3.2. Principle-Agent Theorie... 27
3.2.1. Informationsasymmetrie und Bureaucratic Drift ... 27
3.2.2. Kontrollmöglichkeiten ... 29
3.2.3. Effizienz von Kontrolle... 30
3.3. Delegationstheorie ... 33
3.3.1. Delegation im amerikanischen Regierungssystem... 34
3.3.2. Delegation und Handlungsspielraum ... 35
3.3.4. Agenda-setting ... 38
3.3.5. Delegation an die Europäische Kommission... 39
3.4. Hypothesenbildung... 43
Kapitel IV: Komitologie in der Praxis... 48
4.1. Das System der Ausschüsse ... 49
4.2. Fallauswahl ... 51
4.2.1. Combat Discrimination Programme ... 55
4.2.2. Revised Eco-Label ... 56
4.3. Wahl des Komitologieverfahrens... 58
Kapitel V: Operationalisierung ... 62
5.1. Abhängige Variable: Spielraum der Kommission ... 63
5.2. Kontroverse Themen – Die Analyseebene... 64
5.3. Erklärende Variablen... 68
5.3.1. Präferenzstruktur und Abstimmungsregeln ... 68
5.3.2. Informationsgrad der Akteure... 71
5.3.3. Alternative Erklärungen... 71
Kapitel VI: Ergebnisse... 73
6.1. Empirischer Vergleich ... 73
6.1.1. Aktionsprogramm „Combat Discrimination“... 74
6.1.2. Eco-Label Verordnung ... 78
6.1.3. Kontrollvariablen ... 84
6.2. Präferenzstruktur und Abstimmungsregeln ... 87
6.3. Informationsasymmetrie in den Ausschüssen ... 90
Kapitel VII: Diskussion und Ausblick ... 93
Quellen- und Literaturverzeichnis... 97
Anhang A: Parteien und Dimensionen ... 104
Anhang B: Liste der zuständigen Ministerien... 105
Anhang C: Akteurskonstellationen... 106
Anhang D: Interviews... 108
TABELLEN- UND GRAFIKENVERZEICHNIS
Tabellen
Tabelle 1: Dimensionen der Ratskontrolle (frei nach Franchino 2000a) ... 13
Tabelle 2: Übersicht über die gewählten Fälle... 54
Tabelle 3: Vgl. nach Franchino (2000a) – „Uncertainty” und „Level of Conflict” ... 60
Tabelle 4: „Combat Discrimination“/ „Eco-Label“ – Konfliktthemen ... 67
Tabelle 5: Institutionelle und wirtschaftliche Stärke der MS... 85
Tabelle 6: Indikatoren für Konsensverhalten ... 86
Tabelle 7: Abgleich der Hypothesen mit den Konfliktthemen... 87
Grafiken Figur 1: Spielraum der Kommission mit oder ohne Kontrolle... 41
Figur 2: Präferenzstrukturen und Implementationsergebnisse ... 45
Figur 3: Thema D.1, Einfluss der MS auf Ablauf... 74
Figur 4: Thema D.2, NGO Co-Finanzierung ... 76
Figur 5: Thema D.3, Eurobarometer... 76
Figur 6: Thema D.4, NGO laufende Kosten... 78
Figur 7: Thema E.1, Definition Entwicklungsland ... 79
Figur 8: Thema E.2, Gebührenhöhe ... 79
Figur 9: Thema E. 3, Gebührenreduktionen ... 80
Figur 10: Thema E.4, Zukünftige Finanzierung... 81
Figur 11: Thema E.5, Dünger – Torf, Klärschlamm ... 82
Figur 12: Thema E.6, PVC in Schuhen... 83
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
BMA Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung
BMFSFJ Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend BMU Bundesministerium für Umwelt
bzw. beziehungsweise
CB Competent Bodies
CoR Ausschuss der Regionen
Coreper Comités des Représentants Permanents des Etats Membres DG Generaldirektion der Europäischen Kommission
d.h. das heißt
EEB European Environmental Bureau
EG Europäische Gemeinschaft
EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
EP Europäisches Parlament
ESC Wirtschafts- und Sozialausschuss et al. und andere
ETUC European Trade Union Confederation
EU Europäische Union
EUEB European Union Eco-Labelling Board MS Mitgliedstaaten der Europäischen Union
PC Programmausschuss “Community Action Programme to combat Discrimination”
QMV Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit
RAL Deutsches Institut für Gütesicherung und Kennzeichnung
RC Eco-Label Regelungsausschuss
SEA Single European Act (Einheitliche Europäische Akte) UBA Umweltbundesamt
UEAPME Union des Employeurs de l'Artisanat et des PME UNICE Union des Industries de la Communauté Européenne
z.B. zum Beispiel
K
APITELI: E
INLEITUNG1.1. FRAGESTELLUNG
Die Frage, welchen Einfluss die verschiedenen Organe der Europäischen Union1 auf den Gesetzgebungsprozess haben, ist mittlerweile zu einem Forschungsthema geworden, dem sich zahlreiche Forscher angenommen haben. Auch die Implementation europäischer Politiken ist immer häufiger Thema der Forschung. Es ist jedoch weitgehend unklar, was das Gleichgewicht der Institutionen bei der Umsetzung gemeinschaftlicher Projekte bestimmt. Sind es die nationalen Administrationen, die den größten Einfluss auf die Implementation europäischer Politiken haben oder kann die Kommission ihre Positionen durchsetzen? In immer mehr Fällen werden Entscheidungskompetenzen an die Kommission delegiert (Demmke 1998), die in den sogenannten Komitologieausschüssen mit den Mitgliedstaaten (MS) zusammenarbeiten. In diesen Ausschüssen werden die Implementationsbestimmungen beschlossen, die gewährleisten, dass eine bestimmte Rechtsakte in den Mitgliedsländern angewandt werden kann (Haibach 1999).
Nach einer Studie des Instituts für Europäische Politik aus dem Jahr 1989 greift der Rat2 nur in seltenen Fällen in die Arbeit der Komitologieausschüsse ein und wenn, dann unterstützt er zumeist die Vorschläge der Kommission (Majone 1996: 73). Auch Pollack (1999) stellt fest, dass weniger als ein Prozent der Entscheidungen an den Rat weitergeleitet werden und es dann nur in wenigen Fällen zu einer Änderung kommt. Dazu kommt die klare Dominanz der Kommission über die Agenda der Ausschüsse (Joerges, Neyer 1997) und das Unvermögen des Rates in hochspezialisierten Gebieten mit der Kommission zu konkurrieren (Dogan 1997). Es drängt sich trotzdem die Frage auf, ob die Kommission wirklich so unabhängig handeln kann, wie dies nach diesen Ergebnissen der Fall zu sein scheint. Joerges und Neyer (1997) sehen in der Komitologie ein Instrument, dass durch Konsens die Handlungen der Kommission legitimiert. Die Ergebnisse von Franchino (2000a),
1 In dieser Arbeit wird der Begriff der Europäischen Union (EU) synonym für den der Europäischen Gemeinschaft (EG) verwendet, unabhängig der unterschiedlichen Bedeutung, die diese Begriffe hatten und haben.
2 Das Wort „Rat“ wird ohne Unterscheidung für die einzelnen Ministerräte verwendet.
nach denen die Komplexität eines Themas und der Konfliktgrad zwischen den Akteuren entscheidend die Wahl des Verfahrens beeinflussen, bestätigen aber vielmehr den Verdacht, das System der Komitologie sei ein ausgeklügeltes Kontrollsystem. Wie könnte auch sonst die Existenz mehrerer Verfahren, die den Einfluss der Kommission mehr oder weniger einschränken, begründet werden.
„Thus, these committees are also established to structurally induce specific policy outcomes and, as a result, to constrain the Commission’s executive discretion. The few referrals are probably a sign of the Commission’s ability to anticipate the member states’
preferences.” Franchino 2000a: 86)
Die vorliegende Diplomarbeit will diesen vermuteten Zusammenhang genauer betrachten. Haben Komplexität und Unsicherheit wirklich Einfluss auf die Arbeit in den Ausschüssen? Beeinflussen die institutionellen Charakteristika, wie die Abstimmungsregeln, der unterschiedlichen Komitologieverfahren den Handlungsspielraum der Kommission bei der Umsetzung? Und wie nützen die MS und die Kommission die unterschiedlichen Möglichkeiten der verschiedenen Verfahren, um ihre Vorstellungen durchzusetzen?
1.2. VORGEHEN
Die folgenden Kapitel sind der theoretischen Grundlage der Arbeit gewidmet.
Zunächst wird ein Überblick über das System der Komitologie gegeben und es werden die einzelnen Verfahren vorgestellt. Diese institutionellen Regeln sind der Rahmen innerhalb dessen die Akteure ihren Einfluss ausüben und deshalb für das Verständnis der theoretischen Überlegungen unabdingbar. Ferner wird ein Überblick über die Forschung auf diesem Gebiet gegeben, um die Ergebnisse dieser Diplomarbeit besser einordnen zu können.
Im dritten Kapitel wird dann der theoretische Rahmen der Arbeit entworfen. Die Arbeit basiert auf der Annahme, dass der Informationsgrad der einzelnen Akteure (also die Komplexität eines Themas) und die Präferenzstruktur (die dem Konfliktgrad zwischen den Akteuren entspricht) die Wahl des Verfahrens (Franchino 2000a, 2000b, 2001) und damit das Verhalten im Verfahren beeinflussen; die Kommission handelt daher in Abhängigkeit der Präferenzen aller Akteure und kann Informationsvorteile zusätzlich zu ihren Gunsten nutzen, muss jedoch die Mehrheitserfordernisse in den jeweiligen Verfahren beachten.
Grundlage sind die Agentur- und die Delegationstheorie, wonach ein Agent, hier die Kommission, bei der Ausübung der an ihn delegierten Befugnisse kontrolliert werden muss, um die Abweichung des Politikergebnisses von den ursprünglichen Intentionen des Vorgesetzen (des Rates), den sogenannten „bureaucratic drift“
möglichst gering zu halten. Von Bedeutung ist die Annahme, dass die einzelnen Akteure sich nur von ihren eigenen Interessen leiten lassen und deswegen durch die anderen Akteure und institutionelle Regeln eingeschränkt werden müssen (Pollack 1999).
Das Delegationsmodel von Epstein und O’Halloran nimmt diesen Rahmen auf und erklärt für des amerikanische Regierungssystem welche Auswirkungen die institutionellen Regeln und die Interessen der Akteure auf den Spielraum und den Kontrollgrad haben. Dieses Modell wendet Franchino (2000b, 2001) auf das System der Komitologie an. Haupterklärungsfaktoren für die Wahl eines bestimmten Verfahrens, also die Wahl eines bestimmten Grades an Kontrolle sind demnach der Konfliktgrad zwischen den Akteuren und die Unsicherheit über die Auswirkungen einer bestimmten Politik.
In einem letzten Schritt werden die theoretischen Implikationen für die Zusammenarbeit der Akteure innerhalb der Verfahren identifiziert und es werden daraus die Hypothesen geschlossen, wonach die Präferenzstruktur in Abhängigkeit der Abstimmungsregeln als Folge der Konflikte in der Gesetzgebung und der Informationsgrad, also das Wissen über die Auswirkungen einer Politik, den Spielraum der Kommission einschränken, bzw. erweitern. Die Kommission hat zwar aufgrund ihrer Macht als Agendasetzer einen eindeutigen Vorteil, wird aber durch die Abstimmungsmodi der einzelnen Komitologieverfahren eingeschränkt. Es wird dabei die Kontrollfunktion der Komitologieverfahren in den Vordergrund gestellt, mit dessen Hilfe der Rat eine Veränderung der Politik seitens der Kommission zu verhindern sucht.
Der empirische Teil der Arbeit wird von einer Darstellung der Methodik und der praktischen Möglichkeiten dieser Arbeit eingeleitet. Um die unterschiedlichen Auswirkungen der Verfahren abschätzen zu können, werden zwei Fälle zur Analyse herangezogen, die sich hauptsächlich durch das Komitologieverfahren, also die Einschränkung des Kommissionsspielraums durch die Regeln dieser Verfahren, unterscheiden. Ein besonderes Problem, dass erwähnt werden muss, ist die
Vertraulichkeit der Sitzungen (Schaefer 1996), welches in besonderem Maße die Auswahl der Fälle und der Untersuchungseinheit bestimmt hat.
Der erste Fall ist die Ratsentscheidung 2000/750/EC über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft zur Bekämpfung von Diskriminierungen („Combat Discrimination“). Die Umsetzung dieses Rechtsaktes obliegt einem Programmausschuss (PC) der nach dem Verwaltungsverfahren entscheidet. Als Vergleichsfall wird sich diese Arbeit mit dem Regelungsausschuss (RC) beschäftigen, der die Verordnung des Europäischen Parlaments (EP) und des Rates 1980/2000 zur Revision des gemeinschaftlichen Systems zur Vergabe eines Umweltzeichens („Eco-Label“) umzusetzen hat.
Der Fallauswahl folgt die Wahl der Untersuchungsebene und die Operationalisierung der einzelnen Variablen. Als Untersuchungseinheiten werden verschiedene Themen herangezogen, die in ihrem jeweiligen Ausschüssen zu Konflikten unter den Akteuren führten. Die Protokolle des PC sowie des beratenden European Union Eco- Labelling Board (EUEB), der die Entscheidungen des RC vorbereitet, dienen dabei als Datengrundlage. Ergänzend wurden Interviews geführt, die zur Interpretation der Ergebnisse beitragen.
Die abschließende Analyse nimmt die Konfliktthemen wieder auf und stellt die Präferenzstruktur in der jeweiligen Entscheidungssituation nach. Zunächst werden diese einzelnen Konflikte nach den beiden Fällen getrennt, dann jedoch vergleichend für die beiden Verfahren analysiert.
In einem Schlussteil werden daraufhin die zentralen Ergebnisse zusammengefasst und hinsichtlich ihrer Bedeutung für die Fragestellung der Arbeit eingeordnet. Ein Ausblick auf die Entwicklung des Ausschusswesens und die Rolle von Transparenz in der täglichen Arbeit der Gemeinschaft schließen die Arbeit ab.
K
APITELII: K
OMITOLOGIE IN DERF
ORSCHUNGDieses Kapitel widmet sich dem System der Komitologie. Wie bereits in der Einleitung erwähnt, gibt es wenige Studien, die dieses System in einen politikwissenschaftlichen Rahmen einordnen. Annette Töller formuliert dies so:
„Dabei sind die bisher vorliegenden Erkenntnisse über die politische Realität der Komitologie angesichts der quantitativen Dimension und der qualitativen Vielfalt des Phänomens nicht so umfassend, dass sie generelle Aussagen (geschweige denn Bewertungen) erlauben würden.“ (Töller 1999: 333)
Einer Beschreibung der formellen Regeln der Komitologie folgt eine Zusammenfassung der bisherigen Arbeiten zu diesem Thema, deren Schlussfolgerungen in den Zusammenhang der vorliegenden Arbeit gestellt werden.
2.1. DIE EUROPARECHTLICHE GRUNDLAGE DER KOMITOLOGIE
Die Komitologie spielt eine entscheidende Rolle, will man die Stellung der Kommission und der Mitgliedstaaten (MS) in der Implementation von Politiken analysieren. Auch wenn die Kommission diejenige Institution ist, an die der Rat die Kompetenzen zur Implementation einer Politik delegiert, muss sie die Durchführungsbestimmungen doch in Zusammenarbeit mit den sogenannten Komitologieausschüssen erlassen.
„Der Begriff Komitologie umschreibt die Existenz und die Tätigkeit einer bestimmten Art von Ausschüssen im europäischen Mehrebenensystem, in denen nationale RegierungsbeamtInnen gemeinsam mit VertreterInnen der Europäischen Kommission insbesondere an der Implementation europäischer politischer Programme mitwirken.“
(Töller 1999: 333)
Wie im EGV in Art. 202 und 211 (Läufer 19993) festgelegt ist, übertragen der Rat und je nach Gesetzgebungsverfahren das Parlament4 der Kommission die Befugnisse zur Durchführung der von ihnen erlassenen Basisrechtsakte. Nur in Ausnahmefällen kann der Rat sich vorbehalten, diese Befugnisse selbst auszuüben (König, Haratsch
3 Für diese Arbeit werden die Verträge (über EU und EG) in den Fassungen vom 2. Oktober 1997 verwendet.
4 Zu den verschiedenen Gesetzgebungsverfahren in der EU und der jeweiligen Rolle des EP siehe z.B. Tsebelis, Garrett (2000) oder Hix (1999), Kapitel 3.
2000)5. Die Komitologie ist dabei das Instrument zur Kontrolle der Kommissionsentscheidungen, da diese die delegierte Durchführungsmacht nur zusammen mit dem zuständigen Komitologieausschuss ausüben kann. Je nach Verfahren ist sie dabei mehr oder weniger abhängig von der Meinung des Ausschusses.
Komitologie ist demnach das Interface zwischen Rat und Kommission in der Implementation von EU Politik. Sie ermöglicht es dem Rat die Handlungen der Kommission zu kontrollieren, aber auch wertvolle Informationen von diesen spezialisierten Ausschüssen zu erhalten (Hix 1999).
2.1.1. Komitologieverfahren
Unter dem Überbegriff der Komitologie sind die verschiedenen Verfahren zusammengefasst. Die Rechte und Aufgaben der europäischen Organe in diesen Verfahren regelt die Entscheidung des Rates 1999/468. Hier werden vier Verfahren unterschieden: das Beratungs-, das Verwaltungs-, das Regelungs- und das Safeguardverfahren. Im Gegensatz zu den anderen Verfahren wird im Safeguardverfahren kein Ausschuss gebildet, sondern jeder einzelne MS hat die Möglichkeit den Rat anrufen, sollte er mit den Entscheidungen der Kommission nicht einverstanden sein (vgl. Tabelle 1).Dieses Verfahren spielt für die vorliegende Arbeit daher keine Rolle6.
Die Ausschüsse bestehen aus je einem Vertreter jedes MS und der Kommission. Der Kommissionsvertreter führt den Vorsitz, hat jedoch keine eigene Stimme. Die Durchführungsbestimmungen für eine bestimmte Verordnung, Richtlinie oder Entscheidung werden von der Kommission vorgeschlagen und im entsprechenden Ausschuss vorgestellt, der dann in einer Abstimmung seine Meinung festlegt7. Für diese Abstimmungen gelten die Stimmenverhältnisse aus Art. 205, Abs. 2 EGV, wobei eine qualifizierte Mehrheit dann zustande kommt, wenn sich 62 Stimmen für
5 Die Implementation einer Politik kann aber auch direkt an die Mitgliedstaaten delegiert werden (Kalbheim, Winter 1996; Franchino 2001). Vor allem bei Richtlinien liegt die Umsetzung der europäischen Bestimmung in staatliches Recht zumeist im Kompetenzbereich der einzelnen MS (König, Haratsch 2000).
6 Für eine genauere Beschreibung dieses Verfahrens siehe z.B. Dogan 1997.
7 Ein genauerer Blick auf die Arbeitsweise und -bedingungen wird später in dieser Arbeit vorgenommen, wenn auf die spezifischen Ausschüsse, der zu untersuchenden Fälle eingegangen wird.
einen Vorschlag aussprechen, einer „blocking minority“8 entsprechen 26 Stimmen. In allen Verfahren äußern die nationalen Experten ihre Meinung zu den von der Kommission vorgeschlagenen Bestimmungen, jedoch sind die Auswirkungen dieser Abstimmungen auf den Spielraum der Kommission unterschiedlich (Hix 1999, Töller 1999).
Verfahren Übergaberegel an den Rat
Zeitpunkt der
Kontrolle Maßnahme bei Nicht- Handeln
Beratung Keine Übergabe VOR Kommissions-
bestimmung Kommissions-bestimmung
Verwaltung QMV NACH Kommissions-
bestimmung Kommissions-bestimmung Regelung Blocking Minority VOR Kommissions-
bestimmung
Kommissionsbest. (Rat lehnt QMV ab, dann SQ ex ante)
Safeguard
Kein Ausschuss;
Übergabe durch einzelne MS
VOR Kommissions-
bestimmung SQ ex ante
Tabelle 1: Dimensionen der Ratskontrolle (frei nach Franchino 2000a) So muss die Kommission im Beratungsverfahren nur die Meinung des Ausschusses
„so weit wie möglich“ (EU 1999b, dt. Fassung) berücksichtigen, kann aber ansonsten ihre Entscheidung frei durchsetzen. Hier kann es nicht zu einer Übergabe der Verhandlungen an den Rat kommen, eine Möglichkeit die den Verwaltungs- und Regelungsausschüssen offen steht.
Wie aus Tabelle 1 zu entnehmen ist, unterscheiden sich die Verfahren im Wesentlichen auf zwei Dimensionen: der Abstimmungsregel zur Weiterleitung an den Rat und dem Zeitpunkt des Eingreifens des Ausschusses.
Hat die Kommission ihre Vorstellungen in den Ausschuss eingebracht, stimmt dieser nach den Regeln des Artikel 205, Abs. 2, EGV ab. Stimmt der Ausschuss nicht mit der Kommission überein, können die Vertreter der MS mit den entsprechenden Mehrheiten, die Beratungen an den Rat weiterleiten. Um dies zu verhindern, benötigt die Kommission im Verwaltungsverfahren eine „blocking minority“, im Regelungsverfahren eine qualifizierte Mehrheit, die sich für ihren Vorschalg ausspricht.
Auch im Handlungszeitpunkt des Ausschusses unterscheiden sich die Verfahren. So kann die Kommission Durchführungsbestimmungen im Verwaltungsverfahren
8 Eine Minderheit, die verhindert, dass die notwendigen 62 Stimmen für eine qualifizierte Mehrheit erreicht werden (Hix 1999: 69f.).
erlassen, die nur dann zurückgenommen werden müssen, wenn sich der Ausschuss gegen die Kommission stellt, wogegen im Regelungsverfahren der Ausschuss zustimmen muss, damit eine Entscheidung in Kraft treten kann.
Wird ein Kommissionsvorschlag nicht angenommen, sondern an den Rat weitergeleitet, so unterliegt die Akteure weiterhin den Regeln der Komitologie. Im Verwaltungsverfahren bedeutet dies folgendes: Die Durchführungsbestimmungen der Kommission treten in jedem Fall in Kraft. Hat sich der Ausschuss jedoch gegen diese Bestimmungen ausgesprochen, muss die Kommission dies dem Rat mitteilen.
Der Rat wiederum hat die Möglichkeit, die Kommissionsentscheidung für höchstens 3 Monate9 auszusetzen und kann in diesem Zeitraum die Entscheidung der Kommission mit qualifizierter Mehrheit überstimmen. Tut er dies nicht, gilt die Entscheidung der Kommission als bindend.
Im Unterschied dazu kann die Kommission ihre Entscheidung im Regelungsverfahren nicht ohne die Zustimmung des Ausschusses in Kraft treten lassen. Fehlt diese Zustimmung, kann der Rat den Kommissionsentwurf allerdings nicht verändern, sondern nur durch qualifizierte Mehrheit der Kommission gegenüber seine Ablehnung erklären. Dies muss innerhalb eines Zeitraums geschehen, dessen Dauer wie im Verwaltungsverfahren im Rechtsakt festgeschrieben wurde, da ansonsten der Kommissionsvorschlag in Kraft tritt. Bei einer Ablehnung des Rates kann die Kommission einen veränderten Vorschlag oder erneut ihren ersten Entwurf einbringen oder auf Basis des EGV ein Gesetz auf den Weg bringen (Haibach 1999).
Sie könnte also theoretisch die Umsetzung entscheidend sabotieren, indem sie Vorschläge einbringt, die ihres Ermessens nach nicht mehrheitsfähig sind. Dies bedeutet auch, dass die Kommission nach dem neuen Regelungsverfahren (im Vergleich zur Komitologieentscheidung von 1987) nicht mehr überstimmt werden kann. Eine „blocking minority“ gegen den Kommissionsvorschlag reicht also nicht, um ihn später im Rat zu ändern. Da die Kommission aber darauf bedacht zu sein scheint, solche Machtspiele zu vermeiden (Frank Paul, 13.12.2001), wird hier davon ausgegangen, dass sie eine Übergabe an den Rat verhindern will, und nicht auf eine eventuelle Nichteinigung der MS im Rat spekuliert10.
9 Dieses Zeitlimit wird in den einzelnen Fällen im Basisrechtsakt festgelegt.
10 Zur Motivation der Kommissionsvertreter siehe auch Pollack 1999: 115.
2.1.2. Geschichte der Komitologie
Mit der Einführung der Gemeinsamen Agrarpolitik in den 60er Jahren wuchs der Umfang an Aufgaben und an technischem Wissen in der täglichen Arbeit für die MS derart an, dass sie gezwungen waren, bestimmte Kompetenzen an die Kommission zu delegieren, ohne jedoch die Kontrolle über die Aktionen der Kommission zu verlieren (Demmke, Eberharter et al. 1996). So entstanden die ersten “Management Committees” oder Verwaltungsausschüsse. Dieses Verfahren garantierte sofortige Maßnahmen dort, wo sie von Nöten waren, und gab dem Rat gleichzeitig die Möglichkeit die Durchführungsbestimmungen der Kommission nachträglich zu ändern. Als neue Politikfelder unter die Kompetenz der Gemeinschaft gestellt wurden, entwickelten sich nach und nach auch die anderen Verfahren. Schließlich wurde dem Komitologiesystem in der Einheitlichen Europäischen Akte (SEA) eine gesetzliche Grundlage gegeben, indem dem Rat erlaubt wurde „to impose certain requirements in respect of the exercise of these powers.” (EGV Art. 202) Kurz danach wurde die Ratsentscheidung 87/373/EC in Zusammenarbeit mit Kommission und EP angenommen (Haibach 1999), die diese Bestimmung detailliert umsetzte. Mit der Revision dieser Entscheidung im Jahr 1999 (EU 1999b) wurde das System der Komitologie stark vereinfacht. Bislang waren sowohl das Verwaltungs- als auch das Regelungs- und das Safeguardverfahren in je zwei Unterverfahren geteilt, die sich vor allem durch die Mehrheitserfordernisse im Rat, also nach eine Weiterleitung, unterschieden. In der Vereinfachung der Verfahren liegt der wichtigste Fortschritt der neuen Komitologieentscheidung.
Ein weiterer Fortschritt der neuen Entscheidung ist die Einführung von Kriterien für die Wahl eines bestimmten Verfahrens. Diese Entscheidung lag lange im freien Ermessen des Gesetzgebers, d.h. in erster Linie des Rates, und erst mit der Komitologieentscheidung von 1999 wurde die Verfahrenswahl formalisiert. Zunächst sind diese Kriterien aber sehr allgemein formuliert (EU 1999b, Art. 2) und außerdem nicht bindend, d.h. der Gesetzgeber kann weiterhin, wenn auch mit Einschränkungen, das Verfahren wählen, das seinen Interessen am besten dient.
Jedoch ist zu beobachten, dass mit steigendem Einfluss des EP auf die Gesetzgebung auch der Druck zunimmt, Verfahren zu wählen, die der Kommission mehr Freiheiten gewähren (Falke, Winter 1996: 549).
Das EP forderte schon vor der Ratsentscheidung von 1987 eine stärkere Rolle in der Kontrolle der Implementation von Politiken für sich11, konnte aber bis zur Revision der Komitologieentscheidung (EU 1999) kaum Einfluss nehmen, da seine Befugnisse nur in informellen interinstitutionellen Abkommen geregelt waren12. Dieses Regime wurde mit der Ratsentscheidung 99/468/EC verändert, in dem die Möglichkeiten der Einflussnahme des EP zum ersten Mal formal festgelegt wurden.
Zunächst bekommt das Europäische Parlament mit zunehmendem Einfluss auf die Gesetzgebung und unabhängig von der Komitologieentscheidung mehr Mitsprache bei der Wahl der Verfahren. Haben diese Ausschüsse ihre Arbeit aufgenommen, sind seine Mitbestimmungsmöglichkeiten aber immer noch relativ gering. Die Kommission muss dem EP die Möglichkeit geben, sich zu den Vorschlägen zu äußern, kann aber dann ungeachtet der Meinung des EP seine Arbeit fortsetzen. Die einzige Kompetenz, die das EP nach dieser Entscheidung zugesprochen bekommt, ist die Überprüfung, ob bestimmte Entscheidungen der Kommission die delegierten Kompetenzen überschreiten, und dann gegebenenfalls einzuschreiten, wenn dies der Fall ist (Haibach 1999: 16).
Die neue Komitologieentscheidung versucht auch auf dem Gebiet der Transparenz Fortschritte zu machen. In Art. 7, Abs. 2 der Komitologieentscheidung heisst es:
“The principles and conditions on public access to documents applicable to the Commission shall apply to the committees.” (EU 1999b: Art.7, Abs. 2)
Genauso undurchsichtig wie die Wahl eines Verfahrens in einem bestimmten Fall war auch die Zahl und Aufgabe der einzelnen Ausschüsse. Aus Gründen der Transparenz muss die Kommission ab dem Jahr 2000 einen jährlichen Bericht über die Arbeit der Ausschüsse verfassen. Die im August 2000 veröffentlichte Liste aller Komitologieausschüssen enthält über 250 Ausschüsse (European Union 2000e).
Zusätzlich zu diesen offiziellen Komitologieausschüssen gibt es noch wissenschaftliche oder beratende Ausschüsse unter Einbeziehung von Interessengruppen, die helfen sollen, die nötigen Informationen zu einem Thema zu sammeln und deren Einflussmöglichkeiten genau wie das Verfahren selbst in der entsprechenden Verordnung, Richtlinie oder Entscheidung festgeschrieben werden13. Im Einzelfall führt dies jedoch zu keiner Verbesserung der Datenlage für
11 Zu den genaueren Gründen, warum des EP die Komitologie kritisch betrachtet, siehe Töller 1999: 342f.
12 Die unterschiedlichen informellen Abkommen zwischen Kommission und Parlament, sowie zwischen Rat und EP werden in Haibach 1999: 11f. beschrieben.
13 Vos (1997: 13) schätzt die Gesamtzahl aller Ausschüsse auf über 400.
Forscher, da die entscheidenden Informationen oft nicht schriftlich festgelegt werden und somit auch weiterhin nicht der Öffentlichkeit zugänglich sind14.
Insgesamt kann ich mich trotz der weiterhin wenig durchsichtigen Arbeit der Ausschüsse der Schlussfolgerung von Georg Haibach anschließen wonach,
„[t]he new Comitology Decision can be regarded as an important step towards a modern system of comitology. It establishes criteria for the use of the different procedures, simplifies the so far unnecessarily complicated procedures, provides for an adequate involvement of the EP without violating the principle of separation of executive and legislative powers, and finally aims at reducing the secrecy in comitology […].” (Haibach 1999: 16)
2.2. STUDIEN ZUR IMPLEMENTATION VON EU POLITIKEN
Politikwissenschaftliche Studien der Komitologie sind auf diesen rechtlich-formalen Rahmen angewiesen, wollen sie Aussagen über die Effektivität und die Effizienz der Ausschüsse oder den Einfluss einzelner Akteure machen. Diese legalistischen Studien sehen die formalen Kompetenzen und Verfahren als die einzigen und entscheidenden Faktoren an. So sind nach dieser Sicht Regelungsausschüsse weit einflussreicher als Beratungsausschüsse (Van Schendelen 1998: 11f.). Damit unterschätzen sie aber eindeutig das Verhalten der Akteure und auch Abweichungen, wie einen machtlosen Regelungsausschuss, können nicht erklärt werden. In diesen Studien werden oft Komitologie- und andere Ausschüsse gemeinsam betrachtet (From, Stava 1993; Dogan 1997; Vos 1997; Töller 1999; EIPA 2000) und auf das Verhältnis des Parlaments zu diesen Ausschüssen Bezug genommen, d.h. die interinstitutionellen Beziehungen in den Vordergrund gestellt.
Ansonsten stellen diese Studien aber nur allgemeine Beschreibungen der Aufgaben und Arbeit der Ausschüsse dar, ohne diese auch theoretisch zu unterfüttern. Dabei bekommt man zwar einen sehr guten Überblick über das Ausschusswesen und seine Arbeit, es können aber kaum Schlüsse darüber gezogen werden, wie die angesprochenen Probleme der Transparenz und der demokratischen Kontrolle zu lösen sein könnten. Umso weniger kann man mögliche Gründe für die Existenz der
14 Eine Einschätzung der Datenlage unter der alten Komitologieentscheidung findet sich bei Schaefer 1996: 3f.
Komitologie identifizieren oder herausfinden, welchen Einfluss einzelne Akteure auf die Durchführungsbestimmungen haben.
Es gibt aber auch einige Politikwissenschaftler, die sich über den legalistischen Rahmen hinaus mit dem Ausschusswesen in der EU beschäftigen, wie z.B. Van Schendelen (1998). In seinem Buch beschäftigt er sich zusammen mit seinen Koautoren mit dem Einfluss, den Ausschüsse auf die europäische Politik haben. Das Buch beinhaltet eine Zusammenstellung von Fallstudien über die unterschiedlichen Ausschüsse, die in der EU eine Rolle spielen, darunter auch verschiedene Komitologieausschüsse. Van Schendelen geht auf die Faktoren ein, mit deren Hilfe man Einfluss messen könnte. Neben den formalen Machtverhältnissen spielen hier auch die Ressourcen, die tatsächlichen Handlungen oder Entscheidungen, die Netzwerke und die Reputation der Akteure eine Rolle. Von besonderer Bedeutung für die vorliegende Arbeit ist die Beschreibung der „Before-after“ Methode. Dabei werden die Ziele von B vor den Aktionen von A mit dem Verhalten von B nach den Aktionen von A verglichen, um herauszufinden, ob es A gelungen ist, die Programmziele, also die Ziele von B, zu verändern. Auch in der vorliegenden Arbeit ist dies das Design, mit dessen Hilfe die Varianz der einzelnen Variablen gemessen werden soll.
Ein Beispiel für ein solches Design ist Falke (1996). Wie auch andere Studien (z.B.
Dogan 1997) basiert diese quantitative Arbeit auf deskriptiven Statistiken. Falke vergleicht die Vorschläge der Kommission zu Durchführungsbestimmungen im Bereich der Agrarpolitik mit den Meinungen der entsprechenden Ausschüsse und stellt fest, dass über 90 % aller Kommissionsvorschläge der Jahre 1962-95 angenommen wurden. Dies wird allgemein nicht so interpretiert, dass die Kommission alles durchsetzen kann, was sie will, sondern vielmehr, dass sie für die MS akzeptable Vorschläge macht (Demmke 1998), also weiß, was durchsetzbar ist und was nicht. Sie verhält sich also wie ein Akteur, der in seinen Interessen von einer Kontrollinstanz eingeschränkt wird, sich einen offenen Konflikt aber nicht leisten kann.
Franchino (2000a) geht in seinen Arbeiten einen Schritt weiter und vergleicht die theoretischen Erklärungen für die Existenz der Komitologie, indem er sich mit den Gründen befasst, warum bestimmte Komitologieverfahren gewählt wurden. Neben der herkömmlichen Erklärung, die Komitologie diene der Informationsbeschaffung und werde von der Kommission dominiert (Institut für Europäische Politik 1989,
Joerges, Neyer 1997), stützen die Ergebnisse Franchinos die Vermutung die Komitologie sei außerdem ein Kontrollinstrument der MS. Nach dieser Studie haben sowohl der Konfliktgrad zwischen den europäischen Organen, die an der Gesetzgebung beteiligt sind, als auch die Unsicherheit um die Auswirkungen einer Politik einen Einfluss auf die Verfahrenskontrolle. Dieses Ergebnis kann als Grundlage für eine Analyse über die Effektivität der Ausschüsse dienen. Bestätigt sich die Wahl des Verfahrens? Entsprechen die Konflikte während der Implementationsverhandlungen denen in der Gesetzgebungsphase? Und welche Akteure haben in diesen Ausschüssen den größten Einfluss? Diese Fragen sollen in dieser Dilpomarbeit besprochen werden.
Neben der hier dominierenden theoretischen Konzepte Agenturtheorie und Delegationstheorie, die auch Franchino (2000a, 2000b, 2001) nutzt, und dem Verhaltensansatz von Van Schendelen (1998), gibt es, wie bereits in der Einleitung zum Ausdruck kam, noch weitere theoretische Sichtweisen der Komitologie. Der deliberative Supranationalismus von Joerges und Neyer (1997) betont vor allem die normative Dimension, während die Fusionsthese das Problem der Intransparenz anspricht (Wessels 1998).
Für Joerges und Neyer ist Komitologie ein Instrument zu Erhöhung der Legitimität, da die Risiken eventueller Entscheidungen nicht nur Experten überlassen werden können:
„The normative, ethical, cultural and political dimensions of risk calculation will make themselves felt at the Community level: not only doe they militate against the delegation of risk assessments to bodies of experts; but they render it highly unlikely that one single body will be able to come up with uniform decisions which are socially acceptable within the entire internal market.” (Joerges, Neyer 1997: 278).
Das Ausschusssystem vermittelt also zwischen europäischen Kriterien und nationalen Anliegen vermittelt und verleiht somit den Entscheidungen nationale Legitimität. Aus der Sicht der Autoren ist die Komitologie daher die institutionelle Antwort auf die Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten auf der einen Seite und den supranationalen Strukturen auf der anderen. Diese Spannungen äußern sich in dem Wunsch der MS, ihre nationalstaatliche Legitimität zu bewahren und dem gleichzeitigen Versuch, die Möglichkeiten der Nationalstaaten in einer supranationalen Gemeinschaft zu begrenzen. Komitologie soll diesen Spagat in den Zielen der MS möglich machen.
Wie die Autoren feststellen, dominiert die Kommission die Agenda der Ausschüsse und kann auch deren Ergebnisse entscheidend beeinflussen, nutzt diese Möglichkeiten allerdings nicht, da sie „consensual rather than conflictual decision- making“ (Joerges, Neyer 1997: 281) bevorzugt. Wenn also die beteiligten Akteure kooperieren wollen, warum sind dann unterschiedliche Verfahren nötig, die der Kommission mehr oder weniger Spielraum zubilligen (vgl. Franchino 2000a)? Nach Joerges und Neyer stellt das Komitologiesystem eine neue Art von Governance dar, die von Überzeugung, Argumenten und Kommunikationsprozessen lebt und nicht von Befehl, Kontrolle und/ oder strategischem Verhalten. Was also könnte eine Rolle spielen, dass sich die Akteure so kooperativ verhalten? Können diese spezifischen Verhandlungen wirklich unter Gesichtspunkten wie Identitäten oder Legitimation analysiert werden, oder geht es vielmehr um die Durchsetzbarkeit verschiedener Interessen seitens der Beteiligten? Es ist richtig, dass nur in sehr seltenen Fällen der Rat eingeschaltet wird und dies könnte als Konsenswille der Akteure gesehen werden. Allerdings erscheint eine andere Interpretation als wesentlich plausibler. Je effektiver die Kontrollmechanismen des Prinzipalen sind, desto weniger Sanktionierung sollte man beobachten können, da der Agent die Präferenzen seines Vorgesetzten rational vorhersieht (Weingast, Moran 1983: 768f.).
Auch in der Fusionsthese von Wolfgang Wessels (1998) spielt Legitimation von Entscheidungen eine Rolle. Allerdings liegt der Schwerpunkt eher auf der These, dass die Ausschüsse immer mehr öffentliche Ressourcen der unterschiedlichen Ebenen bündeln, so Transparenz verloren geht und Verantwortlichkeiten nicht mehr eindeutig zugeordnet werden können. Wessels erwartet Zusammenarbeit auch in Gebieten, die ursprünglich in der Kompetenz nur eines Organs lagen.
“The pooling of resources from different levels and the self-interests of all participants in reaching some kind of result would lead to high productivity and a high degree of acceptance by all those involved. […] However, these very effects reduce transparency within the public realm.” (Wessels 1998. 217)
Auch hier wird wie im deliberativen Supranationalismus der Konsenswille betont und es ist durchaus möglich, dass diese beiden Ansätze die Situation der Ausschüsse in Teilen richtig beschreiben. Besonders für die These des Transparenzverlustes, der jedoch nichts über die Qualität der Ausschussentscheidungen aussagt, scheint einiges zu sprechen. Aus diesen Beschreibungen werden jedoch keine eindeutigen hypothetischen Schlüsse darüber gezogen, was innerhalb dieses Rahmens auf der
Mikroebene geschieht. So bleibt offen, welches die Gründe für den neuen Interaktionsstil sind und wie die Akteure innerhalb dieser Black-Box zueinander stehen. Wenn es auch nicht das Ziel dieser Arbeit ist, das Transparenzproblem zu lösen, so wird doch hoffentlich ein Einblick in das System der Ausschüsse erlangt.
K
APITELIII: P
RÄFERENZEN UNDI
NFORMATIONDer folgende Abschnitt soll einen Überblick über die Arbeiten geben, die sich mit der Implementation politischer Programme beschäftigen. In diesen Rahmen sollen danach die Theorien eingeordnet werden, die dieser Arbeit zu Grunde liegen. Die Agenturtheorie stellt die Basis dar, auf der Delegation stattfindet und die den Handlungsspielraum begrenzt, während mit der Delegationstheorie herausgearbeitet werden kann, welche Faktoren zu Delegation führen und wie Delegation im Einzelnen genutzt werden kann. Das aus diesen Konzepten resultierende spieltheoretische Modell wird dann auf das Regierungssystem der Europäischen Union angewandt. Davon werden in einem dritten Schritt die Hypothesen abgeleitet, deren Überprüfung Ziel dieser Diplomarbeit ist.
3.1. IMPLEMENTATIONSFORSCHUNG
Der Begriff Implementation wird „definiert als Durchführung bzw. Anwendung von Gesetzen und anderen politischen Handlungsprogrammen“ (Mayntz 1980: 3), oder einfacher als „carrying out of a decision“ (Pressman, Wildavsky 1984: xxi), wobei es sich um einen Abschnitt in der Entstehung neuer Politiken handelt, der von der Programmentwicklung eindeutig abgrenzbar ist. Besonders dieser letzte Zusatz muss, wie im folgenden zu erkennen sein wird, hinterfragt werden.
Die Forschung der Umsetzung politischer Absichten (also Gesetzen) zieht die Varianz aus den Abweichungen des Erreichten vom Gewollten (Bohnert, Klitzsch 1980). Das Gewollte definiert sich also durch die Politikformulierung. Pressman und Wildavsky erkannten 197315 in einer der ersten Studien über Implementation , dass
„separation of policy design from implementation is fatal.“ (Pressman, Wildavsky 1984: xxv), da ansonsten kein Vergleichsmaßstab vorhanden ist, um den Erfolg oder Misserfolg zu messen.
Auch Bardach (1977) sieht diese beiden Phasen als nicht voneinander trennbar an:
It is widely and correctly realized that the bargaining and maneuvering, the pulling and hauling, of the policy-adoption process carries over into the policy-implementation process. (Bardach 1977: 38)
15 Hier wird die 3. Auflage ihrer Arbeit benützt, die 1984 veröffentlicht wurde.
Gegner der im legislativen Prozess formulierten Ziele, können während der Implementation versuchen, ihre Position durchzusetzen und das Politikergebnis zu ihren Gunsten zu verändern. Das Verhandlungsspiel während der Politikformulierung endet also nicht einfach, sondern wird auf einer neuen Grundlage weiter gespielt.
Es ist also essentiell die beteiligten Akteure und ihre Einflussmöglichkeiten zu analysieren, will man den realen Einfluss auf eine Politik einschätzen können. Dabei ist jedoch zu beachten, dass zum einen die Zahl der Akteure beziehungsweise verschiedener Positionen (Pressman, Wildavsky 1984: 94 ff.), aber auch die Charakteristika der zu implementierenden Politik (Mayntz 1982: 81f.) eine Rolle spielen. Die Akteurskonstellationen des Implementationszusammenhangs sowie die Merkmale und Eigenschaften eines politischen Programms selbst, sind somit die entscheidenden Faktorenkomplexe für die Analyse des Implementationsprozesses (Schneider, V. 1998: 85).
Akteure können durch unterschiedliche Berührungspunkte zur entsprechenden Politik für die Implementationsphase relevant sein. Es handelt sich um Politiknetzwerke deren Mitglieder die Umsetzung ermöglichen, sich aber gegenseitig auch einschränken können. Unter dem Begriff „complexity of joint action“
beschreiben Pressman und Wildavsky (1984) die unterschiedlichen Akteure (von den verschiedenen Bürokratien bis zu den Zielgruppen des betreffenden Gesetzes) ohne deren Zustimmung, oder sogar aktive Kooperation, Implementation nicht möglich ist.
Dieser Ansatz, der das Politikproblem und damit die für das Problem relevanten Akteure in den Vordergrund stellt wird als Bottom-up Ansatz bezeichnet. Sein Hauptproblem ist jedoch, dass wiederum der Einfluss des legalen und sozio- ökonomischen Rahmens auf das individuelle Verhalten unterschätzt und somit kein kausales Modell angeboten wird, dass Implementationsergebnisse erklärt.
Im Gegensatz dazu wird im Top-down Ansatz der Erfolg der Implementation an den Politikergebnissen gemessen. Verfechter dieses Ansatzes, neigen aber zur Überschätzung der Akteure mit offiziellen Mandaten (Hanf 1982: 170; Winter 1990:
28), sein entscheidender Vorteil liegt aber in der Schaffung eines theoretischen Analyserahmens, der darauf abzielt, die Auswirkungen einer Politik zu erklären. So
erweitert z.B. Van Horn (1979) diesen Ansatz, indem er mögliche Faktoren überprüft, die in einem föderalen System für die Implementation von Bedeutung sein könnten16. In einem Versuch diese beiden Ansätze zu verbinden, identifiziert Winter (1990) vier Phasen, die die Implementationsergebnisse entscheidend zu beeinflussen scheinen:
der Prozess der Politikformulierung, das organisationale und interorganisationale Implementationsverhalten sowie das Verhalten der ausführenden Bürokraten und die Reaktionen der Zielgruppen. Zuletzt müssten dann die sozialen Auswirkungen betrachtet werden, um die tatsächliche Wirkung einer Politik abschätzen zu können (Winter 1990: 36). Diese Faktoren bestimmen den Rahmen in dem Implementation stattfindet.
In der ersten Phase werden durch die Politik ein oder mehrere Ziele definiert, die umgesetzt werden sollen. Die Chancen für eine erfolgreiche Umsetzung erhöhen sich, je geringer die Konflikte während der Politikformulierung waren. Entscheidend für den Erfolg von Politiken sind nach Winter (1990) auch eine kausale Fundierung der Politik seitens des Gesetzgebers und der Wille nicht nur symbolisch zu handeln, sondern etwas verändern zu wollen. Des weiteren hängt der Erfolg der Implementation einer Politik von der Bedeutung der Politik für die involvierten Akteure ab.
Das organisationale und interorganisationale Implementationsverhalten steht in der zweiten Phase im Vordergrund. Hier geht es im Wesentlichen darum, die Bestimmungen zu erlassen, mit deren Hilfe die spezifischen Ziele einer Politik umgesetzt werden. Diese Ziele können hier durch einflussreiche Akteure, die ihre eigenen Interessen in den Vordergrund stellen, verändert werden (Bardach 1977).
Bei der Analyse der entscheidenden Faktoren in diesem Prozess spielen formelle Entscheidungsregeln und die hierarchische Integration aller beteiligten Institutionen eine erhebliche Rolle (Sabatier 1986). Es ist jedoch fraglich, ob man alle relevanten Akteure in einer hierarchischen Struktur wiederfinden würde. Einige Akteure sind nur deshalb ins Spiel integriert, weil sie mächtig genug sind, sich nicht ausschließen zu lassen. Hinzu kommt, dass hierarchische Unterordnung keine erfolgreiche Implementation garantiert, da die Macht der hierarchischen Kontrolle eingeschränkt ist (Winter 1990: 29f.). Die Regeln der Komitologie sind demnach der hierarchische
16 Ein allgemeiner Vergleich der beiden Ansätze findet sich in Sabatier (1985) und Winter (1990); eine
Beschreibung, sowie die Anwendung des Bottom-up Ansatzes ist z.B. in Hanf (1982) und Hjern, Hull (1982) zu finden.
Rahmen, der das Zusammenspiel der Akteure bei der Umsetzung europäischer Politiken formalisiert.
In den letzten beiden Phasen des Implementationsprozesses werden schließlich die Akteursgruppen betrachtet, die die Politik letztlich ausführen und die ebenfalls das Implementationsergebnis noch einmal entscheidend verändern können. Zudem besteht die Möglichkeit, dass die Politik nicht die gewünschten sozialen Auswirkungen hat. Unzulänglichkeiten in der Durchführung können also nicht nur auf das strategische Verhalten einzelner Akteure zurückzuführen sein, sondern unter Umständen auch auf ihre begrenzten Fähigkeiten und Möglichkeiten (Mbaye 2001).
Auf den europäischen Kontext bezogen handelt es sich hier um die nationalen Administrationen und Zielgruppen, die ein politisches Programm letztlich mit Leben füllen.
Es wird deutlich, dass jede hierarchische Ebene in jeder Phase einen Spielraum besitzt, der auch den eigenen Interessen und der Machtkonstellationen entsprechend ausgeschöpft werden kann. Renate Mayntz formuliert diese Möglichkeit für das deutsche System folgendermaßen:
„Mehrstufige Implementationsstrukturen, insbesondere die Trennung zwischen Regelung/ Planung einerseits und Anwendung/ Durchführung andererseits, wie sie unser föderatives System charakterisiert, beinhalten prinzipiell die Gefahr von Zielverschiebungen, d.h. einer de facto Uminterpretation der Programmziele bei der Durchführung.“ (Mayntz 1980: 245)
Diese Trennung ist auch im europäischen System wiederzufinden und ermöglicht es diese Phasen konzeptionell voneinander zu trennen.
Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich hauptsächlich mit der zweiten Umsetzungsphase. Die Politikformulierungsphase spielt eine eher untergeordnete Rolle, da ihre Ergebnisse als exogen vorgegeben betrachtet werden. Es wird auf diese Phase Bezug genommen, um herauszufinden, ob die Faktoren, welche zur Wahl eines bestimmten Verfahrens geführt haben, auch die Arbeit des Ausschusses prägen. Außerdem könnten die Konflikte aus dem Politikformulierungsprozess und deren Gewinner und Verlierer eine Rolle spielen:
“Die-hard opponents of the policy who lost out in the adoption stage seek, and find, means to continue their opposition when, say, administrative regulations and guidelines are being written.” (Bardach 1977: 38)
Die beiden letzten Phasen der Umsetzung von politischen Programmen werden in dieser Arbeit ebenfalls nicht weiter betrachtet, spielen aber unstrittig eine entscheidende Rolle, will man die tatsächlich umgesetzte Politik erklären17.
Neben der Akteurskonstellationen in den einzelnen Phasen der Implementation sind die Charakteristika des politischen Programms wichtig für seine Umsetzungschancen. Mayntz (1982: 81f.) stellt die unterschiedlichen Auswirkungen verschiedener Programmtypen in den Mittelpunkt, aber um den Einfluss einzelner Akteure einschätzen zu können, muss man die Typen immer in Verbindung mit diesen Akteuren sehen. Die verschiedenen Interventionsinstrumente unterscheiden sich danach in ihrer Wirkung, dem Aufwand und in den Vollzugsproblemen.
Allerdings bezieht sich diese Typologie auf die tatsächlichen Umsetzungschancen eines politischen Programms und nicht auf die Probleme, die bei der Erstellung der Durchführungsbestimmungen im Vordergrund stehen, mit denen sich hier beschäftigt wird. Das Interventionsinstrument steht im letzteren Fall schon fest und es müssen nur noch Detailfragen der Umsetzung geklärt werden. In der folgenden Betrachtung der Beziehung der Kommission zum Rat wird vielmehr deutlich, dass es sinnvoller ist die Informationslage der Akteure zu einem politischen Programm zu untersuchen, als die Art des politischen Programms in den Fokus der Analyse zu stellen.
Im Gegensatz zu den hier skizzierten Phasen der Implementation, beschäftigt sich ein Großteil der Implementationsforschung mit der unvollständigen oder falschen Umsetzung politischer Programme in Form von Fallstudien oder allgemeinen Beschreibungen der institutionellen Regeln für den Implementationsprozess und geht nicht auf die einzelnen Dynamiken ein, die das Ergebnis beeinflussen können.
So stellen schon Hucke und Wollmann 1980 fest, dass ein Übergewicht der weniger standardisierten als qualitativ bezeichneten Studien in diesem Forschungsgebiet vorherrschen. Dies hat sich in den letzten zwei Jahrzehnten vor allem in Bezug zur Europäischen Union auch nicht wesentlich verändert. Zur Komitologie findet man vor allem Studien, die sich mit der formellen Rolle dieses Systems beschäftigen, wobei der Schwerpunkt auf den Machtbefugnissen der Ausschüsse liegt und weniger auf deren tatsächlichem Einfluss auf die Durchführung politischer Programme (siehe Kapitel 2.2.).
17 Siehe z.B. Mbaye (2001) über Verletzungen europäischer Gesetzgebung seitens der MS.
3.2. PRINCIPLE-AGENT THEORIE
Während eine Vielzahl von Studien die Informationsrolle der Komitologie (Joerges, Neyer 1997; Wessels 1998) in den Vordergrund stellt, wird in anderen besonders die Kontrollfunktion der einzelnen Verfahren hervorgehoben. In diesen Studien wird das Verhältnis des Rates zur Kommission als eine Principle-Agent Beziehung betrachtet.
Dieser Theoriestrang gründet sich auf Studien über das amerikanische Regierungssystem, und beschäftigt sich im besonderen mit der Beziehung von Kongress und Präsident zu den „regulatory bureaucracies“ (McCubbins, Schwartz 1987; Kieweit, McCubbins 1991; Epstein, O’Halloran 1994).
Es werden die Interessenkonflikte zwischen dem Prinzipalen, der Autorität und/ oder Entscheidungskompetenzen delegiert, und demjenigen, dem sie delegiert wird (der Agent), thematisiert.
„Delegation ... entails side effects that are known, in the parlance of economic theory, as agency losses. There is almost always some conflict between the interests of those who delegate authority (principals) and the agents to whom they delegate it. Agents behave opportunistically, pursuing their own interests subject only to the constraints imposed by their relationship with the principle.” (Kiewiet, McCubbins 1991: 5)
3.2.1. Informationsasymmetrie und Bureaucratic Drift
Das zentrale Problem der Principle-Agent Analyse ist also das des sogenannten
„bureaucratic drift“ als Hauptquelle der „agency losses“ (Pollack 1997: 108). Diese Verluste für den Prinzipal ergeben sich, wenn es dem Agenten gelingt, das Politikergebnis in Richtung seiner eigenen Idealposition zu verschieben, wobei der Agent versucht seine eigenen Interessen so weit wie möglich zu verwirklichen. Eine solche Verschiebung bezeichnet man als „bureaucratic drift“ (Hix 1999). In der Literatur findet sich neben dem Phänomen des „bureaucratic drift“ oder auch
„shirking“ noch ein zweiter Prozess, genannt „slippage“, der stattfindet, wenn die Struktur der Delegation dem Agenten Anreize bietet, entgegen der Interessen des Prinzipals zu handeln (Kiewiet, McCubbins 1991).
Die abweichenden Interessen werden in der Literatur auf verschiedene Art begründet. Public Choice Theoretiker wie Niskanen (1971) gehen von Eigeninteressen der Bürokraten aus. Danach sind sie „budget maximizers“, deren
Ziel es ist, ihr Gehalt, ihren Einfluss, ihr Prestige und ihre Macht zu vergrößern. Eine weitere Möglichkeit ist die Einflussnahme externer Dritter auf die Bürokraten in Form von Lobbying (Hix 1999). Dagegen spricht eine Sicht (Dunleavy 1990), wonach Bürokraten weniger die Maximierung des Budgets als vielmehr größtmögliche Unabhängigkeit und die bestmögliche Einflussnahme auf Politikergebnisse zum Ziel haben. Diese Interessen alleine erklären aber nicht die tatsächlichen „agency losses“. Vielmehr handelt es sich um ein Spiel, in dem die Anreize, in Form von Eigeninteresse, für eine Verschiebung den Einschränkungen seitens des Prinzipals gegenüberstehen. Im folgenden wird näher darauf eingegangen, wie ein Agent diesen Interessenkonflikt ausnützen und der Prinzipal dies im Einzelfall verhindern kann, bzw. welche Möglichkeiten der Kontrolle letzterer besitzt.
Nicht die Interessenkonflikte alleine, sondern vor allem die Informationsasymmetrie zugunsten des Agenten (Ebers, Gotsch 1999) machen die Kontrolle zum zentralen Problem für den Prinzipal. Es ist anzunehmen, dass der Agent wesentliche besser über sich selbst Bescheid weiß als andere, aber auch, dass er über das spezifische Thema einen Informationsvorsprung besitzt, da ihm die Aufgabe unter anderem auch wegen des zu großen Arbeitsaufwandes und der Komplexität delegiert wurde18. Ebers und Gotsch unterscheiden hier zwei Arten von Informationsungleichheit:
„hidden information“ und „hidden action“. Unter „hidden information“ versteht man den Informationsvorsprung des Agenten vor Vertragsabschluss. Auf die Komitologie übertragen, wäre das die Wahl der verschiedenen Komitologieverfahren. Der Prinzipal muss versuchen, die Situation so einzuschätzen, dass die Einschränkungen, die er dem Agenten auferlegt, diesen weder handlungsunfähig werden lassen, noch ihm einen zu großen Spielraum zubilligen19.
Dagegen bezieht sich „hidden action“ auf die Beziehung von Prinzipal und Agent während des Vertragsverhältnisses. Dem Einfluss des Prinzipalen entziehen sich dann sowohl die Handlungsmöglichkeiten des Agenten, die im Vertrag der beiden festgelegt wurden, wie auch sein Leistungsvermögen. Diese zweite Art von Informationsvorsprung müsste während der Verhandlungen der Durchführungsbestimmungen für ein Gesetz, also in der Komitologie, eine Rolle spielen (Ebers, Gotsch 1999).
18 Im folgenden Abschnitt (3.3.) werden die Gründe für Delegation genauer betrachtet.
19 Dieses Problem wird in Franchino 2000b und 2001 behandelt.
Generell wird das Verhältnis zwischen Ministerrat und Kommission in der Literatur als Principle-Agent Verhältnis eines Agenten mit mehreren Vorgesetzten gesehen, wobei der Rat Kompetenzen delegiert und versucht, die Handlungen des Agenten (der Kommission) zu kontrollieren (vgl. Franchino 2000a, Hix 1999, Pollack 1997).
Um sicherzustellen, dass im Implementationsprozess nicht zu viele der Absichten des Gesetzgebers verändert werden können, d.h. den „bureaucratic drift“ möglichst einzuschränken, können verschiedene Arten von Kontrolle angewandt werden: ex- ante Design der Agentur, Beobachtungs- und Auswahlmechanismen, Überwachung und Berichtspflicht und Aufsichtsmechanismen (Kiewiet, McCubbins 1991).
3.2.2. Kontrollmöglichkeiten
Neben den Möglichkeiten durch Definition der Struktur und der Aufgaben des Agenten20 und durch die Auswahl des Personals, dessen Spielraum einzuschränken, kann der Prinzipal auch versuchen, das Verhalten des Agenten ex-post zu beeinflussen. Dies erreicht er, indem er die Handlungen des Agenten überwacht und ihn verpflichtet regelmäßig Bericht zu erstatten. Wie McCubbins und Schwartz (1984) feststellen, ist dies problematisch, da der Agent sein Wissen strategisch einsetzen kann, um seine Aktivitäten in einem besseren Licht erscheinen zu lassen. Die Autoren unterscheiden drei Arten von Aufsicht.
„Fire alarms“ verwenden Regeln und Verfahren, die es Dritten erlauben die Aktivitäten des Agenten kontrollieren zu lassen. Der Prinzipal schreitet dann nur im Bedarfsfall ein. Die Wirksamkeit dieser Kontrollen ist jedoch eingeschränkt, da nur politisch mächtige Gruppen die Kosten für einen Protest aufbringen können (Moe 1987: 485).
„Institutional checks“ sind ebenfalls auf Drittparteien angewiesen, jedoch hier als konkurrierende Institutionen, deren formale Aufgabe es ist, andere Institutionen zu kontrollieren. Es sind also mehrere Agenten involviert, die sich gegenseitig kontrollieren oder sogar blockieren können. In der EU findet man diese beiden Möglichkeiten der Überwachung in den Artikeln 230-232 EGV wieder. So kann jede natürliche oder juristische Person am EuGH gegen EU Organe Klage erheben, wenn
20 Die Aufgaben der Kommission sind relativ frei definiert, siehe EGV Art. 211 (Läufer 2000). Zu einer ausführlicheren Diskussion der ex-ante Kontrolle siehe Kiewiet, McCubbins 1991. Diese Arbeit betrachtet die ex-ante Kontrolle als exogen vorgegeben.
sie „unmittelbar und individuell“ von einer Entscheidung betroffen ist. Dasselbe gilt für alle Organe der Gemeinschaft. Zusätzlich besitzen einzelne Organe Kontrollmöglichkeiten bezüglich anderer Organe. Das EP hat zum Beispiel einen wachsenden Einfluss auf die Besetzung des Kommissionskabinetts (Pollack 1999).
Auch die Kontrollfunktion des EP in der Komitologie ist hier zu nennen, wonach das Parlament die Kommission bei einer Überschreitung ihrer Kompetenzen sanktionieren kann.
Bei den „Police-patrols“ geht es dagegen um aktives und kontinuierliches Überwachen des Agenten. Diese Art der Kontrolle ist wesentlich schwieriger und teurer als die anderen genannten, kann aber bei Agenten mit einem weiten Mandat oder ineffektiven Kontrollmechanismen nicht umgangen werden (Pollack 1997).
Unter diese letzte Art der Aufsicht werden die Komitologieausschüsse subsummiert (Pollack, 1997: 114ff.; Franchino 2000a).
Die oben aufgeführten Kontrollarten können durch den Zeitpunkt der Kontrolle unterschieden werden, aber auch der Aufwand der Kontrollmechanismen spielt eine Rolle. Da Kontrolle nicht kostenlos ist, werden nicht alle Möglichkeiten der Kontrolle ausgeschöpft. Sowohl die materiellen Ressourcen, als auch die immateriellen, wie Zeit und Glaubwürdigkeit, sind begrenzt. Dies illustriert die Begründung für die Einführung der ersten Komitologieausschüsse, wonach diese Art der Kontrolle den Arbeitsaufwand der MS verringer und so schnelle Entscheidungen ermöglichen soll.
Allerdings bestand und besteht die Möglichkeit für die MS nachträglich einzugreifen (siehe Kapitel 2.1.). Pollack zieht daraus folgende Schlussfolgerung:
Hence, principals will adopt a given control mechanism only if its cost is less than the sum of the agency losses that it reduces.” (Pollack 1997: 109)
3.2.3. Effizienz von Kontrolle
Gerade bei mehreren Vorgesetzten kann der Agent unter Umständen seine Position durchsetzen, indem er die Prinzipalen gegeneinander ausspielt. Wie McCubbins, Noll und Weingast (1989) feststellen, müssen hierzu die Prinzipalen zunächst konfligierende Interessen haben und dem Agenten muss ein gewisser Spielraum zur Verfügung stehen. Dieser Spielraum hängt zum großen Teil von den Abstimmungsregeln für die Durchsetzung einer Sanktion, das Überstimmen einer
Entscheidung oder die Veränderung eines administrativen Verfahrens ab. In der Komitologie bedeutet dies, dass die Kommission weniger Rücksicht auf die MS nehmen muss, je größer deren Interessenkonflikte über ein Thema und je höher die Mehrheitserfordernisse für eine Übergabe an den Rat sind. Dies erklärt jedoch nicht vollständig, warum der Rat in so wenigen Fällen eingeschaltet wird (siehe Falke 1996: 142). Es muss also ein zusätzlicher Anreiz für die Kommission vorhanden sein, so wenig Konflikte ausbrechen zu lassen. Wie Pollack in einem Interview erfahren konnte, scheint es der Karriere eines Kommissionsbeamten nicht förderlich zu sein einen solchen Konflikt bis zum Ende auszutragen (Pollack 1997: 115).
Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass die Kommission effektiv kontrolliert wird und Agenturverluste vermieden werden. Im Gegenteil könnten Konflikte vermieden werden, weil die Kommission diejenige Entscheidung vorhersieht, die eine positive Antwort des Ausschusses zur Folge hat, beziehungsweise die im Ausschuss nicht überstimmt werden kann. Wie schon oben angedeutet, kann der Spielraum der Kommission nicht vollständig eliminiert werden.
Selbst im für sie restriktivsten Verfahren, dem Safeguardverfahren, besitzt sie noch ein Mindestmaß an Spielraum, der von demjenigen MS abhängt, dessen Position dem SQ am nächsten ist. Im Beratungsverfahren, dem am wenigsten restriktiven Komitologieverfahren, hat sie dagegen ungleich mehr Freiraum das Politikergebnis in ihrem Sinn zu verändern.
Sieht sich ein Agent mehreren Prinzipalen gegenüber, hat er noch eine weitere Möglichkeit, die Ergebnisse zu verändern. Er kann eine Implementationskoalition schmieden, die von der alten Gesetzgebungskoalition abweicht. Es ist ausreichend, wenn die vom Agenten bevorzugte Alternative näher an den Idealpunkten einer Mehrheit von Gesetzgebern liegt (Majone 1993: 9). In diesem Fall wird die ursprüngliche Intention eines Gesetzes sogar unter vollständiger Information verändert (Bendor 1990). Wie schon in der Diskussion um die Informationsasymmetrie angedeutet, muss es, auf die EU übertragen, im Interesse der MS sein, im Einzelfall das richtige Verfahren festzulegen, das eine effektive Kontrolle des Agenten, Kommission garantiert.
So kommt es in der Tat in vielen Fällen zu einem Streit darum, welches Verfahren genutzt werden soll. Im Fall der EURODAC-Verordnung (EU 2000d)21 behielt sich der Rat die Entscheidungen über die Hauptpunkte der Durchführungsbestimmungen sogar selbst vor, was die Kommission dazu veranlasste, über eine Klage beim EuGH nachzudenken, da dies der Komitologieentscheidung (EU 1999b) widerspräche (Frank Paul 13.12.2001). Dass der Rat trotzdem in vielen Politikfeldern weniger restriktive Verfahren erlaubt, liegt an der Geschwindigkeit und Effizienz der Ausschussarbeit bzw. im Trade-off zwischen Geschwindigkeit und Effizienz auf der einen und Kontrolle auf der anderen Seite.
Dem Prinzipalen stehen einige Sanktionierungsmöglichkeiten zur Verfügung, jedoch bleibt offen, wie er diese einsetzen kann und ob sie im Einzelfall für den Agenten glaubwürdig erscheinen. In der Literatur findet man vier Arten der Sanktionierung:
beschneiden des Budgets des Agenten; entlassen und neu einstellen von Agenturpersonal; erlassen neuer Gesetzgebung, die die Agentenentscheidung überstimmt; und einseitiges Ablehnen, der Entscheidung des Agenten nachzukommen (Pollack 1997: 116ff.).
Die beiden ersten Möglichkeiten spielen in der EU wohl eine eher langfristige Rolle und zunächst wäre eine Einigung aller MS bezüglich einer Änderung notwendig. Es ist zudem kaum anzunehmen, dass speziell in der Komitologie auf das Budget und das Personal kurzfristig Einfluss genommen werden kann.
Die dritte Möglichkeit allerdings ist hier schon von wesentlich größerer Bedeutung.
Es ist in den Verfahren vorgesehen, dass die Repräsentanten der MS eine Entscheidung an den Rat weitergeben können, der wiederum die Entscheidung der Kommission überstimmen und ändern kann. Zwar ist dies theoretisch möglich, dem unzufriedenen MS gelingt eine Änderung aber nur, wenn er die nötige Mehrheit im Rat hinter sich bringen kann, die in der Regel zumindest eine qualifizierte Mehrheit voraussetzt, was über 70% der Stimmen entspricht22.
Sollte es einem MS nicht gelingen, diese Mehrheit hinter sich zu versammeln, bleibt ihm als letztes der einseitige Verstoß. Ein solcher Verstoß kann jedoch erhebliche
21 Diese Ratsverordnung dient der Einrichtung von EURODAC für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens (EU 2000d), welches sich mit Flüchtlings- und Einwandererfragen beschäftigt.
22 Siehe auch Abschnitt 2.1., es muss jedoch beachtet werden, dass für eine erfolgreiche Änderung z.B. im Regelungsverfahren die „blocking minority“ nicht ausreicht, da der Rat anschließend wieder eine QMV benötigt, um die Kommissionsentscheidung zu blockieren.
