Kapitel IV: Komitologie in der Praxis
4.2. Fallauswahl
Die Fälle, die hier untersucht werden sollen, müssen gewisse Kriterien erfüllen. Um erklären zu können, ob die Faktoren Präferenzstruktur und Informationsasymmetrie einen Einfluss auf den Spielraum der Kommission haben, muss ein Mindestmaß an Variation auf der intervenierenden Variablen (Komitologieverfahren) gewährleistet sein (King, Keohane, Verba 1994: 137f.).
Es gilt also darauf zu achten, dass die gewählten Fälle nach unterschiedlichen Verfahren umgesetzt werden, da nur so überprüft werden kann, ob unterschiedliche Verfahren unterschiedliche Auswirkungen auf den Einfluss der Kommission haben.
Die bestmögliche Konfiguration wäre ein Vergleich zwischen einem Beratungs- und einem Regelungsausschuss, weil in diesem Fall die größtmöglichen Unterschiede in den Mehrheitserfordernissen zu finden sind. Bei der Diskussion um die Politikfelder wurde bereits angedeutet, dass es keine Beratungsausschüsse zu geben scheint, in denen Themen von wesentlichem Konfliktgrad behandelt werden. Entweder ist die Kommission in diesem Bereich allgemein zu stark oder, was eher anzunehmen ist, gelingt es ihr viel leichter Konflikte mit einzelnen MS vor Zusammentreten des Ausschusses zu lösen, da zum einen das Konfliktpotential viel geringer ist und zum anderen die MS weniger Einfluss haben (Adinda Sinnaeve, 14.12.2001). Neben einem Fall mit Regelungsverfahren, wird die vorliegende Arbeit daher anstatt einem Beratungs- einen Verwaltungsausschuss betrachten.
Welche weiteren Kriterien müssen aber neben der Varianz auf der intervenierenden Variable, dem Verfahren selbst, noch erfüllt sein? Es ist offensichtlich, dass gesetzliche Bestimmungen gewählt werden müssen, die ein Komitologieverfahren beinhalten. Diese Gesetze sollten für alle MS gleichermaßen bindend sein. Zudem muss die gesetzliche Bestimmung bereits in Kraft getreten sein, damit Entscheidungen existieren, die analysiert werden können. Ferner sollte ein minimaler Konfliktgrad während der Verhandlungen zu finden sein.
Die Umsetzung einer Politik kann, wie gesagt, direkt an die MS oder an eine Institution der Gemeinschaft delegiert werden. Generell gilt dies für alle bindenden Bestimmungen des Rates und des EP: Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen (Kalbheim, Winter 1996). Doch auch wenn es theoretisch möglich ist, die Umsetzung aller dieser Bestimmungen der Kommission zu delegieren, so werden doch die meisten Richtlinien direkt in den MS umgesetzt. Dies hängt zum
einen mit der Definition der Richtlinien zusammen39, aber auch, wie Kalbheim und Winter (1996) argumentieren, vom Subsidiaritätsprinzip ab, wonach so viele Entscheidungen wie möglich auf hierarchisch niedrigeren Ebenen getroffen werden sollten. Man kann also davon ausgehen, dass Verordnungen in der Regel von der Kommission umzusetzen sind, während die Implementation von Richtlinien vielfach in der Kompetenz der MS liegt und dies als Grundregel für die Fallsuche verwenden.
Da also nur im Fall der Delegation an die Kommission ein Komitologieausschuss gebildet wird, sind nur jene Fälle für die vorliegende Arbeit von Interesse.
Das Kriterium „bindend“ ist deshalb wichtig, da so alle Akteure ein Interesse an der Umsetzung das Gesetzes mitbringen. Nur so kann der Einfluss der Bedeutung eines Themas für einen einzelnen MS minimiert werden und ein Vergleich über alle MS hinweg angestellt werden.
Das Kriterium eines minimalen Konfliktgrads muss aus theoretischen Gründen erfüllt sein. Nur wenn während der Ausschusssitzungen ein oder mehrere Themen zu einem Konflikt zwischen den beteiligten Akteuren geführt haben, kann der Einfluss einzelner Akteure auf das Ergebnis auch gemessen werden, da in einem Fall, bei dem alle gleicher Meinung waren, auch alle denselben, messbaren, Einfluss auf das Ergebnis hatten. Es werden also bewusst Fälle mit Kontrolldefiziten ausgewählt, da ansonsten keine Unterscheidung zwischen Fällen getroffen werden kann, in denen die Kommission die Positionen der MS korrekt antizipiert und bei denen sie ihre Präferenzen durchsetzen kann40.
Zudem gibt es anderen Faktoren, die die Arbeit in einem Ausschuss entscheidend beeinflussen könnten. Diese möglichen Einflussfaktoren sind: Gesetzesart, Gesetzgebungsverfahren, Politiktyp und Politikfeld. Idealerweise können sie für die gewählten Fälle konstant gehalten werden, es scheint aber schwierig, dies zu gewährleisten. Daher sollen diese Faktoren im Folgenden besprochen werden, um ihren theoretischen Einfluss auf das Modell abschätzen zu können.
Es wurden bereits die verschiedenen gesetzlichen Bestimmungen angesprochen. Da es für die Delegation von Kompetenzen keinen Unterschied zu machen scheint, ob es sich um eine Verordnung, eine Richtlinie oder eine Entscheidung handelt, sondern
39 Die Definitionen der verschiedenen gesetzlichen Bestimmungen finden sich im EGV in Artikel 249 (Läufer 1999: 179).
40 Um das Risiko zu minimieren, bei einem eventuellen Interview festzustellen, dass während der
Ausschusssitzungen kein Konflikt auftrat, wurde bei der ersten Kontaktaufnahme jeweils zuerst dieser Punkt abgefragt.
vielmehr andere Gründe zur Auswahl bestimmter Arten von Delegation führen (Franchino 2000a), kann davon ausgegangen werden, dass dieser Faktor keinen Rolle mehr spielt, sobald eine Delegation an die Kommission stattgefunden hat.
Ebenso haben unterschiedliche Gesetzgebungsverfahren nur einen Einfluss auf den Delegations- und Kontrollgrad, also auf die Wahl des Komitologieverfahrens. Die eingeschränkte Beteiligung des EP an der Komitologie (Haibach 1999) spricht aber gegen einen Einfluss seitens des Parlaments auf die endgültigen Durchführungsbestimmungen. Jedoch zeigt Franchino (2000a), dass die Abstimmungsregel im Gesetzgebungsverfahren durchaus ein Indikator für Konfliktgrad sein kann, wobei er das Einstimmigkeitsprinzip der qualifizierten Mehrheit gegenüberstellt. Im Gegensatz zu Dogan (1997) bedeutet eine Einstimmigkeitsabstimmung für Franchino weniger Delegation und mehr Kontrolle.
Dies liegt zu einen daran, dass in der EU nur dann von Einstimmigkeit auf das Mehrheitsprinzip gewechselt wird, wenn grundlegende Konflikte gelöst wurden. Dazu kommt, dass „[d]elegation of powers to the Commission under unanimity is driven by the Member State that fears agency drift the most” (Franchino 2001: 9), während unter QMV sich die Positionen von Kommission und dem entscheidenden MS im Schnitt wesentlich näher sein sollten und deshalb mehr Delegation stattfindet. Um jeden Einfluss auszuschließen, sollten also Fälle gewählt werden, die sich in diesem Punkt nicht voneinander unterscheiden.
Renate Mayntz (1982) nennt Regulativ-, Anreiz- oder Leistungsprogramme. Diese Politiktypen unterscheiden sich in ihrer Wirkungsweise, dem Aufwand, sie umzusetzen, und den Vollzugsproblemen. Sie beinhalten so zum Beispiel ein unterschiedliches Konflikt- und Widerstandspotential41. Jedoch ist auch hier davon auszugehen, dass diese Unterschiede sich in der Wahl des Verfahrens niederschlagen und nicht erst in den Komitologieausschüssen zum Tragen kommen.
Dies macht Fälle verschiedener Politiktypen in dieser Phase der Politikimplementation ebenfalls vergleichbar.
Zuletzt soll der Einfluss des Politikfeldes diskutiert werden. Wie anhand der oben genannten Wettbewerbspolitik deutlich wird, kann es durchaus eine Rolle spielen (Adinda Sinnaeve, 14.12.2001). Allerdings hat die Kommission in keinem anderen
41 Diese Typologie steht nicht im Gegensatz zur Operationalisierung von Konfliktgrad bei Franchino (2000a), die in Kapitel 4.3. vorgestellt wird. Er identifiziert vielmehr Variablen mit deren Hilfe man Konfliktgrad unabhängig von anderen Faktoren, wie dem Programmtypus messen kann.
Bereich solch umfangreiche Kompetenzen. Aber um eine eventuelle Wirkung auszuschließen wird dieses Politikfeld aus der Fallauswahl ausgeschlossen.
Folgende Fälle, die die oben genannten Kriterien erfüllen, wurden gewählt: das
„Community Action Programme to Combat Discrimination“ und die Verordnung über ein „Revised Eco-label Award Scheme“.
Name Gesetzart/
Abstimmung Komitologieverfahren In Kraft seit Zahl der Sitzungen Combat
Discrimination (2000/750/EC)
Entscheidung/
QMV Beratung/ Verwaltung 02.12.2000 5 Eco-Label
(1980/2000)
Verordnung/
QMV Regelung 24.09.2000 7
Tabelle 2: Übersicht über die gewählten Fälle Mit der Ratsrichtlinie 2000/78/EC “establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation” wurde die Grundlage für das Gemeinschaftsprogramm geschaffen, mit dem jede Form von Diskriminierung bekämpft werden soll:
„The programme is intended both to exchange existing good practice in the Member States and to develop new practice and policy for combating discrimination, including multiple discrimination.” (EU 2000c: recital 5)
Wie oben angedeutet, musste auf einen Fall ausgewichen werden, bei dem die meisten Entscheidungen nach dem Verwaltungsverfahren und nicht nach dem Beratungsverfahren gefällt werden. Obwohl für einzelne Punkte auch das Beratungsverfahren vorgesehen ist, umfasst Artikel 5, Abs. 1, der sich auf das Verwaltungsverfahren bezieht, wohl die entscheidenden Punkte der Durchführung (EU 2000c).
Der zweite Fall, dessen Durchführungsbestimmungen nach dem Regelungsverfahren erlassen werden, ist die Verordnung 1980/2000 „on a revised Community eco-label award scheme“, in der die Bestimmungen über die Vergabe eines europäischen Umweltzeichens erneuert wurden und die die Verordnung (EEC) 880/1992 ersetzt.
Eine entscheidende Rolle bei der Umsetzung spielt der European Union Eco-Labelling Board (EUEB), der als beratender Ausschuss zu den meisten und wichtigsten Fragen gehört werden muss.
Für beide Fälle werden im folgenden die Bestimmungen, welche die Implementation dieser Rechtsakte regeln, erläutert.
4.2.1. Combat Discrimination Programme
In Artikel 2 der Ratsentscheidung 2000/750/EC sind die Ziele des Aktionsprogramms festgelegt, die Diskriminierung bekämpfen und vorbeugen soll:
„[…] It shall have the following objectives:
(a) to improve the understanding of issues related to discrimination through improved knowledge of this phenomenon and through evaluation of the effectiveness of policies and practice;
(b) to develop the capacity to prevent and address discrimination effectively, in particular by strengthening organisations' means of action and through support for the exchange of information and good practice and networking at European level, while taking into account the specific characteristics of the different forms of discrimination;
(c) to promote and disseminate the values and practices underlying the fight against discrimination, including through the use of awareness-raising campaigns.“ (EU 2000c:
Art. 2)
Ferner beinhaltet sie folgende Punkte, die die Umsetzung des Programms regeln.
Art. 4 regelt, welche Kompetenzen an die Kommission delegiert werden, welche Entscheidungen in Abstimmung mit einem Ausschuss gefasst werden müssen, sieht Artikel 5 vor und schließlich legt Artikel 6 fest, nach welchem Verfahren dieser Ausschuss arbeitet. Im Anhang der Entscheidung sind die Leitlinien zur Durchführung des Programms festgelegt, die die Tätigkeitsbereiche abgrenzen, die Aktionsbereiche definieren (Analyse und Bewertung; Entwicklung von Handlungskompetenzen; Sensibilisierung), sowie das Verfahren für die Beantragung von Beihilfen konkretisieren. Die generelle Implementation des Programms nach diesen Leitlinien obliegt nach Artikel 4 der Kommission, die gemeinsam mit den MS die Zusammenarbeit mit allen beteiligten Akteuren, sowie die Verbreitung der erarbeiteten Ergebnisse gewährleisten muss.
Zu diesem Zweck wird ihr der Programmausschuss an die Seite gestellt, dessen Aufgabe die Unterstützung der Kommission in den folgenden Punkten ist:
die Festlegung der allgemeinen Leitlinien für die Durchführung des Programms;
die Erstellung des jährlichen Arbeitsplans für die Durchführung der Programmaktionen, einschließlich der Möglichkeit, die Programmthemen anzupassen oder zu ergänzen;
die Verabschiedung der von der Gemeinschaft bereitzustellenden finanziellen Unterstützung, des Jahreshaushaltsplans und der Aufschlüsselung der Mittel für die verschiedenen Programmaktionen;
die Erarbeitung der Modalitäten für die Auswahl der von der Gemeinschaft unterstützten Aktionen und Organisationen sowie des von der Kommission vorgelegten Entwurfs eines Verzeichnisses der Aktionen und Organisationen, die unterstützt werden sollen
die Festlegung der Kriterien für die Begleitung und Bewertung des Programms, insbesondere das Kosten-Nutzen-Verhältnis sowie die Modalitäten für die Verbreitung und Weitergabe der Ergebnisse.
In diesen Funktionen hat der Ausschuss die Kompetenzen eines Verwaltungsausschusses, in allen anderen Entscheidungen kommt nach Artikel 5, Abs. 2 das Beratungsverfahren zum Einsatz42.
In der DG Arbeit und Soziales ist die Abteilung „Anti-discrimination, Fundamental Social Rights and Civil Society (Art. 13)“ für dieses Programm zuständig, deren Vertreter auch den Vorsitz im Programmausschuss inne hat. Des weiteren sitzen Vertreter der nationalen Regierungen, zumeist Beamte der Ministerien für Arbeit und Soziales oder etwaigen anderen zuständigen Ministerien, in diesem Gremium43.
4.2.2. Revised Eco-Label
Ziel der Verordnung 880/92 des Rates vom 23. März 1992 (EU 1992) war die Einrichtung eines freiwilligen gemeinschaftlichen Systems zur Vergabe eines Umweltzeichens, mit dem Produkte, die während ihrer gesamten Lebensdauer geringere Umweltauswirkungen haben, gefördert und den Verbrauchern genaue, nicht irreführende und wissenschaftlich fundierte Informationen über die Umweltauswirkungen der Produkte zur Verfügung gestellt werden sollten. Obwohl diese grundlegenden Ziele immer noch gültig sind, hat sich jedoch bei der Umsetzung gezeigt, dass dieses System im Hinblick auf eine höhere Effizienz, eine verbesserte Planung und eine Straffung des Verfahrens sowie in Bezug auf die
42 Laut Auskunft eines Kommissionsmitarbeiters ist es bislang noch zu keiner Entscheidung nach dem
Beratungsverfahren gekommen (Empl/D/4, 25.03.2002), muss also in der Analyse nicht weiter beachtet werden.
43 Eine Auflistung der zuständigen Ministerien findet sich in Appendix B.
Einbeziehung der Öffentlichkeit überarbeitet werden musste. Das Ergebnis war die Verordnung des EP und des Rates 1980/2000.
Die Hauptaufgaben der Kommission mit Unterstützung des Regelungsausschusses (RC) und unter Berücksichtigung des EUEB sind die Ausstellung eines Arbeitsplans, die Festlegung der Kriterien für die Vergabe des Umweltzeichens sowie Öffentlichkeitsarbeit. Die Vergabe des Zeichens obliegt den zuständigen Stellen in den einzelnen MS, den „Competent Bodies“ (CB).
Auch hier, wie im obigen Fall, sind die Rahmenbedingungen für die Umsetzung der Verordnung im Anhang des Gesetzes festgelegt: ein Beurteilungsschema über Eigenschaften der Produkte, die signifikant zu Verbesserungen in wichtigen Umweltaspekten beitragen; methodische Anforderungen und Verfahrensgrundsätze für die Festlegung der Vergabekriterien des Umweltzeichens; die Beschreibung und das Aussehen des Umweltzeichens, sowie die Gebühren für die Nutzung des Zeichens. Hier deuten sich bereits die Spielräume an, die der Regelungsausschuss und der EUEB besitzen. So wird zwar festgelegt für welche Leistungen Gebühren erhoben werden sollen und welche Ausnahmen möglich sind, die genaue Höhe müssen die Ausschüsse aber selbst festlegen. Diese Kontroverse aus der Gesetzgebung wurde in den Implementationsverhandlungen fortgeführt.
In Ergänzung zum zuständigen Komitologieausschuss spielen der EUEB und die zuständigen Stellen der MS eine wichtige Rolle, aber auch die an einzelnen Produktgruppen interessierten Gruppen werden eingebunden.
Der EUEB wird in Artikel 13 definiert:
“European Union Eco-Labelling Board
The Commission shall establish a European Union Eco-Labelling Board (EUEB) consisting of the competent bodies mentioned in Article 14 and of the Consultation Forum referred to in Article 15. The EUEB shall in particular contribute to the setting and review of eco-label criteria as well as the assessment and verification requirements in accordance with Article 6.
The rules of procedure of the EUEB shall be established by the Commission in accordance with the procedure laid down in Article 17 and taking into account the procedural principles set out in Annex IV.” (EU 2000a)
So finden sich im EUEB nicht nur Repräsentanten der zuständigen Stellen sowie der Regierungen der MS, sondern auch Vertreter von Konsumenten- und
Umweltorganisationen, Gewerkschaften, der Industrie, der KMU und des Handels (EU 2000a: Art. 15)
Der Einfluss dieses Ausschusses wird dadurch begrenzt, dass ihm nur eine beratende Rolle zukommt, die endgültigen Entscheidungen aber beim Regelungsausschuss liegen, der jeweils nach den EUEB Sitzungen tagt. Tatsächlich aber werden die Entscheidungen im EUEB vorbereitet und diskutiert und der RC stimmt nur noch zu (Irene Molina 17.01.2002). Dieser Regelungsausschuss besteht aus Vertretern der Umweltministerien und wird von der Abteilung „Industry, internal market, products and voluntary approaches“ der DG Umwelt geleitet.
Die Arbeit des EUEB wiederum wird durch Arbeitsgruppen ergänzt, die sich mit den Vorschlägen zu den jeweiligen Produktgruppen befassen. Die Rolle der Kommission als Agendasetzer ist dadurch entsprechend eingeschränkt, da sie zum einen mit dem jeweiligen Vorsitzenden des EUEB (ein Vertreter des MS der gerade den Ratsvorsitz inne hat) und den Drittparteien, die die Machbarkeitsstudien erarbeiten, zusammenarbeiten muss. Zudem hat immer ein „Competent Body“ die Führung bei der Erarbeitung der Kriterien für eine bestimmte Produktgruppe. Letztlich ist es jedoch die Kommission, die eine Dokument ausformuliert, bevor es dem RC vorgelegt wird. Sie kann also auch hier ihre Vorstellungen in der Entwurfsphase einbringen und verliert nicht ihre Agendasetzermacht. Welche Auswirkungen dieser Punkt letztendlich hat, muss abgewartet werden; er wird aber zur Interpretation der Ergebnisse herangezogen werden.