DER EUROPÄISCHE MEHRWERT DER AGRARAUSGABEN VOM MARKT ZUR MULTIFUNKTIONALITÄT MÄNGEL UND ERFOLGE DER GAP

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JANUARY 2004

Fachabteilung für Haushaltsfragen

DER EUROPÄISCHE MEHRWERT DER AGRARAUSGABEN – VOM MARKT ZUR

MULTIFUNKTIONALITÄT – MÄNGEL UND ERFOLGE DER GAP

HAUSHALTSFRAGEN

17/01/2008

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Wenn es um die Ausgaben aus dem EU-Haushalt geht, ist der Mehrwert ein Schlüsselelement jeder Diskussion. Diese Studie zielt darauf ab, die GAP im Kontext der EU-Ausgabenpolitik zu beschreiben und die Wirksamkeit sowie den Mehrwert zu analysieren, der durch die Direktzahlungen (erste Säule) und die GAP-Maßnahmen für ländliche Entwicklung entsteht. Die Studie bietet Denkanstöße zu mehreren Aspekten.

This paper is published in the following languages:

- Original: EN

- Translations: FR, DE

Author: Jorge Núñez Ferrer and Eleni A. Kaditi

Centre for European Policy Studies Place du Congrès 1

B-1000 Brussels

Responsible Official: Jean-Jacques Gay Budgetary Support Unit

ATR 02L008

B-1047 Brussels

Tel: +32 (0)2 284 22 53 Fax: +32(0)2 284 90 12

E-mail: jean-jacques.gay@europarl.europa.eu

Manuscript completed in December 2007.

Paper copies can be obtained through:

E-mail: ip-budgetsupport@europarl.europa.eu

Site intranet: http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/cms/op/edit/pid/1942

Brussels, European Parliament, 2008.

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DV\698731DE.doc PE381.094 Externe Übersetzung

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Inhalt

ZUSAMMENFASSUNG... 4

EXECUTIVE SUMMARY ... 8

RESUME ANALYTIQUE ... 11

1. DER MEHRWERT DER GAP IM KONTEXT DER AUSGABENPOLITIK DER EU... 15

1.1. Der Mehrwert öffentlicher Ausgaben... 16

1.2. Der Mehrwert öffentlicher Ausgaben für die EU... 17

2. DIE GAP UND DIE LÄNDLICHE ENTWICKLUNG: EINE ZUSAMMENFASSUNG DER REFORMEN ... 17

2.1. Eine verstärkte Politik zur Förderung des ländlichen Raums ... 21

3. DIREKTZAHLUNGEN (ERSTE SÄULE) UND MEHRWERT ... 22

3.1. Die erste Säule als Einkommensbeihilfe und ihr Mehrwert ... 24

3.2. Der Mehrwert der Entkopplung und der Auflagenbindung von Direktzahlungen... 27

3.3. Andere Zahlungsregelungen, das Beispiel Biokraftstoff... 29

3.4. Schlussfolgerungen zum Mehrwert der Zahlungen im Rahmen der ersten Säule... 30

4. LÄNDLICHE ENTWICKLUNG... 32

4.1. Art der ländlichen Gebiete und gebietsbezogene Ausrichtung der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums ... 33

4.2. Verteilung der Förderung für gebietsbezogene Ziele... 35

4.3. Bewertung der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums...37

4.3.1. Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des Agrar- und des Forstsektors ... 38

4.3.2. Verbesserung der Umwelt und des ländlichen Raums... 41

4.3.3. Lebensqualität und Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft... 47

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4.4. LEADER... 48 4.5. Erhöhung des Mehrwerts des Programms zur ländlichen

Entwicklung ... 49 5. FAZIT ... 51

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ZUSAMMENFASSUNG

Der Mehrwert öffentlicher Interventionen hat das Interesse der Politiker und Akademiker gleichermaßen geweckt. Auf der Ausgabenseite des EU Haushaltes ist der Begriff Mehrwert zu einem zentralen Element jeder Diskussion geworden.

Bedauerlicherweise wird der Begriff jedoch kaum verstanden und seine Bedeutung je nach Interessenlage der Benutzer entsprechend interpretiert.

Das Ergebnis der Diskussion über den Begriff Mehrwert und seine Interpretation wird bedeutende Auswirkungen auf die zukünftige Ausgestaltung der GAP und ländlicher Entwicklungsprogramme haben. Eine ernsthafte Debatte über den Mehrwert erfordert ein Verständnis der elementaren Begriffe. Nur so ist gewährleistet, dass Entscheidungen mit einem umfassenderen Verständnis für die internen und externen Auswirkungen der Politiken getroffen werden.

Es ist Ansichtssache ob die Unterstützung der Landwirtschaft auf europäischer Ebene einen Mehrwert erzeugt im Vergleich zu separater einzelstaatlicher Politik.

Voraussichtlich hängt die Antwort darauf von den jeweiligen Maßnamen ab. Es gibt gute Gründe Lebensmittelqualität, Wirtschaftregeln und einige Umweltmaßnahmen auf EU Ebene zu diskutieren und zu steuern. Der EU Vertrag hat die Verantwortung über die Agrarpolitik an die EU übergeben: dies gibt in gewisser Weise Antwort auf die Frage, zumindest aus institutioneller Sicht. Die Politik muss dennoch den fundamentalen Regeln öffentlicher Ausgaben und den Begriffen des Mehrwertes entsprechen. Dabei handelt es sich in erster Linie um das Erreichen von Effizienz und die Minimierung von Opportunitätskosten.

Ein Beweis der Existenz einiger positiver Auswirkungen einer bestimmten Politikmaßnahme ist nicht genug um die Existenz eines Mehrwerts zu beweisen. Eine solche Politikmaßnahme hat nur dann einen Mehrwert, wenn der Zugewinn an Nutzen höher ist als die zu seiner Erreichung aufgewandten Kosten. Dabei sind nicht nur die direkt von der Politikmaßnahme selbst generierten und zu ihrer Implementierung notwendigen Kosten zu berücksichtigen, sondern auch die, die im Zuge dessen in anderen Bereichen entstanden sind. Preisstützungsmaßnahmen, z.B. führen nicht nur zu finanziellen Kosten auf Verbraucherseite, sondern beeintrachtigen auch andere Märkte.

So wurden die positiven Auswirkungen von Preisstützungsmaßnamen reduziert durch indirekte Verluste, entstanden z.B. durch Preiserhöhungen bei den Inputs. Letztendlich müssen die realen Nutzengewinne größer sein als der Nutzen, der aus alternativen Strategien gezogen werden könnte, d.h. höher als die Oportunitätskosten, bevor wir tatsächlich über Mehrwert reden können. Mehrwert korreliert daher sehr stark mit Effizienz: je geringer der Verschleiß von Ressourcen, desto niedriger sind die Opportunitätskosten.

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Dieser Bericht anerkennt, dass die Reformen der GAP stärkere Marktorientierung und Nachhaltigkeit der Politik sichergestellt haben. Bedeutende Ungleichgewichtigungen sind verschwunden und angespannte Beziehungen mit EU Handelspartnern konnten zum größten Teil ausgeglichen werden. Unterstützung der Landwirtschaft durch Preisinterventionen wurde zugunsten von Direktzahlungen ersetzt. Direktzahlungen sind im Vergleich zu Preisinterventionen eine große Verbesserung. Während der Umfang der Unterstützung sich nicht wirklich veränderte, so doch die Modalitäten und eine Verlagerung von Direktzahlungen hin zu den Zielen der zweiten Säule wurde in die Wege geleitet.

Nichtsdestoweniger ist die gegenwärtige Situation noch weit davon entfernt, voll zufriedenstellend zu sein. Die Reformen zielten in erster Linie darauf ab, die verzerrenden Auswirkungen der Politik auf den heimischen und internationalen Märkte zu mindern, und nicht darauf, dass die Politiken effizient festgesetzte Ziele erreichen und auf gegenwärtige Bedürfnisse antworten. Man kann die aktuelle Situation als eine Übergangsphase hin zu einer neuen Politik - jedoch ohne klare Orientierung – ansehen.

Zur Zeit schneiden die Unterstützungsmaßnahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik hinsichtlich des EU Mehrwertes schlecht ab, da Mittel nicht effizient eingesetzt werden und somit hohe Opportunitätskosten entstehen. Der Grund dafür ist leicht gefunden: die direkten Subventionen stützen sich auf Parameter, die in keiner Hinsicht mit den zu der Erreichen der Zielvorstellungen notwendigen Kosten verbunden sind.

Die Methode mit der man direkte Subventionen ausgibt muss sich radikal ändern, z.B.

in dem man die Funktionen "Einkommensunterstützung", "cross-compliance" oder andere Ziele trennt. Finanzielle Unterstützung sollte viel rigoroser an den reellen Kosten basiert sein um die Ziele zu erreichen. Das Erreichen bestimmter Ziele kann mit beträchtlichen Kosteneinsparungen gewährleistet werden. Dadurch würden finanzielle Mittel frei, die für gewünschte Eingriffe innerhalb oder außerhalb der Agrarwirtschaft und des ländlichen Raumes eingesetzt werden könnten. Mit den jetzigen Ausgaben kann viel mehr erreicht werden.

Was den ländlichen Raum betrifft werden sie dort zunehmend zu einem wichtigen Instrument für umwelt- und wirtschaftspolitische Entwicklungen. Die Tatsache, dass es sich schon mehrfach gezeigt hat, dass die Entwicklung in ländlichen Räumen von vielen Faktoren abhängt, die über die Landwirtschaft hinaus gehen, zeigt, dass ein streng sektorbezogener Ansatz zu einschränkend ist. Erfolgversprechende Resultate können in umweltpolitischen Programmen und in mehr ganzheitlich ausgerichteten Ansätzen wie dem LEADER Programm gefunden werden. Die letzte Reform hat die Politik verbessert aber hat fragwürdige Maßnahmen nicht reformiert. Wohlfahrtsverluste, die durch den Mangel an strengeren Eignungskriterien verursacht werden, reduzieren außerdem die Additionalität der Maßnahmen und verringern ihren Mehrwert.

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Es gibt Argumente dafür, die Unterstützung des landwirtschaftlichen Sektors und der ländlichen Räume aufrecht zu erhalten. Einige darunter sind wertvoll, beispielsweise die Nahrungsversorgung ist ein Schlüsselargument. Viele andere Argumente basieren auf politischen und sozialen Einschätzungen die Bedeutung bestimmter Bestandteile dieses Sektors und der ländlichen Räume zu erhalten. Manche haben auch eine deutlich wirtschaftlichere Bedeutung, z.B. könnte der Tourismus von regionalen Veränderungen in den ländlichen Strukturen und der Umwelt betroffen sein. Die gegenwärtige Politik adressiert diese jedoch nicht in einer effizienten Art und Weise, verfehlt damit das Ziel, den Mehrwert des Ergebnisses zu maximieren und schwächt das zugrundeliegende Prinzip..

Die Suche nach Wertschöpfung beginnt mit der Gestaltung von politischen Maßnahmen welche die Ziele, die erreicht werden sollen, in korrekter Weise ansprechen.

Bzgl. der GAP Direktzahlungen:

• Unter Berücksichtigung der gegebenen Zielsetzungen haben Direktzahlungen im Augenblick eine suboptimale Verteilung. Vom Gesichtspunkt des Mehrwertes wird es empfohlen, die Zahlungen mit ihren Zielsetzungen weiter auszurichten und die Kriterien für Förderkriterien zu verstärken, um sicherzustellen, dass Unterstützung dort eingesetzt wird, wo benötigt. Bauernhöfe mit großen Umsätzen sollten von einem Grossteil der Zahlungen ausgeschlossen werden.

• Direktzahlungen sollen auf einer Kostenanalyse basieren.

• Eine verbesserte Zielorientierung der Direktzahlungen sollte beträchtliche Mittel für die Erhöhung der landwirtschaftlichen Entwicklung freigeben, besonders für holistische Tätigkeiten.

Bzgl. der ländlichen Entwicklung:

• Ein beträchtlicher Anteil der Zuschüsse sollte auf die Erzeugung wirtschaftlicher Entwicklung auf einer “territorialen” Ebene abzielen und sich auf strategische Maßnahmen zur Erlangung endogenen Wachstums konzentrieren. Das LEADER Programm hat erfolgreich die positiven Implikationen solch einer Politikannäherung gezeigt.

• Zuschüsse für ländliche Entwicklung sollten eng mit den zu erreichenden Gemeinschaftszielen verknüpft werden (die bisherigen Zuschüsse oder der Umfang der Direktzahlungen in einem bestimmten Land sollten daher nicht als Bezugsgröße dienen). Unterstützung für den landwirtschaftlichen Sektor sollten

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strengeren Auswahlkriterien unterworfen sein, um Leergewichtskosten zu senken. Die Wirtschaftliche Entwicklung des ländlichen Raumes, Nahrungsmittelsicherheit, Nahrungsmittelqualität und Umweltschutz sind ernsthafte und wichtige Themen. Dahingehende Unterstützung muss sorgfältig und zielgerichtet entworfen werden.

• Die Regeln, die die Berechtigung des Zugangs zu solchen Unterstützungen regulieren, müssen verstärkt werden und sich auf die Ziele und die jeweilige wirtschaftliche Situation beziehen. Dies gilt vor allem für die öffentlichen Mittel, die für die wirtschaftliche Entwicklung des ländlichen Raums bestimmt sind.

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EXECUTIVE SUMMARY

The value added of public interventions has attracted the attention of academics and politicians alike. On the expenditures of the EU budget, value added has become a key element of any discussion. Unfortunately, the term is vaguely understood and its meaning interpreted according to the specific wishes of those who use it.

The result of the debate on value added and its interpretation will have important consequences for the direction of the future CAP and rural development programmes. A serious debate about value added requires an understanding of the fundamental notions of this term. This will ensure that decisions will be taken with a wider understanding of the internal and external implications of policies.

It is a matter of political debate whether protecting agriculture at EU level generates a value added for Europe, as opposed to separate national policies. It is likely that the answer varies according to the individual measures. There are good reasons why food quality, trade rules and some environmental issues should to be governed at EU level.

On the other hand, the EU Treaty places the responsibility for running the agricultural policies to the EU level which somehow settles the question institutionally, but the policy still needs to comply with basic rules for public expenditure and basic notions of value added. These can be summarised as efficiency and the minimisation of opportunity costs.

The demonstration of the existence of some benefits of a policy is not sufficient to prove the existence of value added. A policy has a value added if the benefits outweigh the costs, not only of implementing the policy, but also the costs created in other areas.

Price support for example not only generates financial costs to consumers, it distorts other markets. The impact of price support on farm incomes was reduced by the indirect leakages of the policy, such as increased input prices. The final real benefit has to exceed the benefits of alternative uses of the funds, i.e. the opportunity costs, before one can speak of a real value added of a public policy. Value added is thus closely linked to efficiency, the lower the waste of resources, the lower the opportunity costs.

This report acknowledges that CAP reforms have ensured a greater market orientation and sustainability of the policy. Major disequilibria have disappeared, while strained relations with EU trading partners have to a large extent been soothed. Support to the farm sector through price intervention has been substituted for direct payments. Direct payments have been a large improvement to price support. While the level of support has not really changed, the modalities have and a shift of direct payments toward the second pillar objectives has been initiated.

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Nevertheless, the present situation is far from fully satisfactory. Reforms were primarily aimed at reducing the distortions of the policy on the domestic and international markets, rather than ensuring that the policies achieve efficiently stated objectives and present needs. One can consider the present situation one of transition to a new policy, but without a clear orientation. Presently, the support measures of the Common Agricultural Policy score badly in terms of EU value added due to a lack of efficient targeting and ensuing excessive opportunity costs. The reason is simple: the direct payment system is based on parameters that have no link to the cost of achieving the objectives. Actual needs are largely dissociated from the financial interventions.

The way direct support is administered needs to be changed, e.g. separating the functions of ‘income support’, ‘cross-compliance’ or other objectives and basing payments more rigorously to the real costs of reaching the objectives. Achievements of the existing goals can be managed by reducing the costs substantially, thereby freeing funds for other worthwhile interventions within or beyond agriculture and rural areas.

For the same cost a lot more could be attained.

As for Rural Development, it is maturing to become an important tool for environmental and economic development in rural areas, but it is still questionable if it should not expand further to interventions beyond agriculture. Given that it has been repeatedly demonstrated that rural development depends on many factors beyond agriculture, the strong sectoral approach is too restrictive. Promising successes can be found for environmental programmes and in more holistic approaches, such as the LEADER programme. The latest reform improved the policy but failed short to reform some questionable interventions. Deadweight costs caused by the lack of stricter eligibility criteria are also affecting negatively the additionality of the measures, reducing their value added.

There are arguments to maintain support for the agricultural sector and the rural areas.

Some are very important, e.g. environment and food safety are key issues. Many other arguments are based on a political and social valuation of the need to preserve certain features of the sector and the rural areas. Some have also real wider economic importance, e.g. tourism may be affected by regional changes in the rural structures and the environment. However, the present policy does not address these in an efficient manner, failing to maximise the value added of the result and weakening the rationale.

The search for value added starts with the design of policies addressing correctly the objectives they are supposed to achieve.

For the CAP direct payments:

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• Direct payments at the moment have a suboptimal distribution given their stated objectives. From a value added point of view it is recommended to align payments further to their objectives and to tighten eligibility criteria to ensure funds are allocated where needed. It is highly questionable if farms with large turnovers should not be excluded from most of those payments.

• Direct payments should be based on a cost-based analysis.

• Improving the targeting of the direct payments should free considerable resources, which could be used for increasing rural development actions, especially for holistic actions.

For rural development:

• A substantial share of support should be aimed at generating economic development on a ‘territorial’ basis, focusing on strategic actions to generate endogenous growth. The Leader programme has successfully demonstrated the positive implications of such a policy approach.

• Rural development funding ought to be closely linked to the Community goals to be achieved (and not take historic funding or the amount of direct payments in a given country as reference). Support for the agricultural sector should have stricter eligibility criteria to avoid deadweight costs. The economic development of the rural areas, food safety, food quality standard and environmental protection are very serious and important issues. Support for those should be carefully devised and targeted.

• The eligibility rules for the funds should be refined, based on the objectives aimed and the economic circumstances, especially for those funds aimed at the economic development of the rural regions.

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RESUME ANALYTIQUE

La valeur ajoutée des interventions publiques a attiré l’attention des politiciens aussi bien que celle des chercheurs universitaires. En ce qui concerne les dépenses dans le budget de l’Union européenne, la valeur ajoutée est devenue un élément essentiel de toute discussion. Malheureusement, le concept demeure mal compris et son interprétation est différente selon les besoins spécifiques de ceux qui l’utilisent.

L’issue du débat sur la valeur ajoutée et son interprétation aura d’importantes conséquences pour la direction de la future politique agricole commune et des programmes de développement rural. Tout débat approfondi sur la valeur ajoutée nécessite une bonne compréhension des notions fondamentales de ce terme. Ceci assurera que les décisions seront prises sur fond d’une compréhension plus large des implications internes et externes des politiques.

C’est une question de débat politique de savoir si la protection de l’agriculture au niveau de l’Union européenne génère une valeur ajoutée pour l’Europe par opposition aux politiques nationales. Il se peut que la réponse à cette question varie en fonction des mesures individuelles. Il existe des raisons valables pour que la qualité de l’alimentation, la réglementation des échanges commerciaux et certains problèmes écologiques soient gouvernés au niveau européen. D’autre part, le Traité de l’Union européenne transfère la responsabilité de la conduite de la politique agricole au niveau européen ce qui, d’une certaine façon, résout la situation d’un point de vue institutionnel. Cependant la politique a toujours besoin de se conformer aux règles de base en matière de dépenses publiques et aux notions de base de valeur ajoutée. Ces règles se résument dans les notions d’efficacité et de réduction des coûts d’opportunité.

La présence d’effets bénéfiques d’une politique particulière n’est pas une raison suffisante pour affirmer l’existence d’une valeur ajoutée. Une politique génère une valeur ajoutée lorsque les gains dépassent les coûts, non seulement dans le domaine de mise en œuvre mais également dans tous les domaines concernés. Par exemple, le soutien des prix des produits agricoles n’engendre pas seulement des coûts financiers pour les consommateurs mais il perturbe également le fonctionnement d’autres marchés.

Ainsi, l’impact du soutien des prix sur les revenus d’exploitation agricole a été réduit par les pertes indirectes de la politique, notamment l’augmentation des coûts de production. Le bénéfice final réel doit dépasser les bénéfices générés par des utilisations alternatives des fonds, autrement dit, les coûts d’opportunité. La valeur ajoutée est donc étroitement liée aux notions d’efficacité, la réduction du gaspillage des ressources entraine une réduction des coûts d’opportunité.

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Ce rapport reconnait le fait que les mesures de réforme de la politique d’agricole commune ont assuré une orientation du marché plus importante et une durabilité de la politique. Des déséquilibres majeurs ont disparus et les relations tendues avec les partenaires commerciaux de l’UE ont été apaisés en grande mesure. Le soutien au secteur agricole en termes d’une intervention des prix a été remplacé par des paiements directs. Les paiements directs représentent une amélioration importante au soutien des prix. Si le niveau de soutien n’a pas vraiment changé, les modalités de soutien ont cependant bien changé et un transfert des paiements directs vers les objectifs du deuxième pilier ont été initié.

Néanmoins, la situation actuelle est loin d’être satisfaisante. Les réformes visaient avant tout à réduire les distorsions causées par la politique sur les marchés domestiques et internationaux, plutôt que d’assurer que les politiques atteignent des objectifs efficaces et des besoins actuels. On pourrait considérer la situation présente comme une période de transition vers une politique nouvelle, mais sans orientation claire. Actuellement, les mesures de soutien de la politique agricole commune atteignent des mauvais résultants en termes de la valeur ajoutée, dû à un manque de cibles efficaces des coûts d’opportunité excessifs qui en sont la conséquence.

La manière dont s’effectue le soutien direct doit être modifié, par exemple en séparant les fonctions «aide au revenu» et «conformité croisée» ou d’autres objectifs et en basant les paiements de façon rigoureuse sur les coûts réels nécessaires à l’atteinte des objectifs. On peut atteindre les objectifs définis en réduisant les coûts de manière substantielle et en libérant ainsi des fonds en faveur d’autres interventions de valeur au sein ou en dehors des zones agricoles et rurales. Un progrès significatif pourrait être obtenu au même coût.

En ce qui concerne le «développement rural», cette partie et en train de devenir un outil important pour le développement écologique et économique dans les zones rurale, mais il reste à déterminer si elle devrait s’étendre pour inclure des interventions au-delà du domaine agricole.

Sachant que le développement rural dépend de nombreux facteurs qui ne relèvent pas du domaine de l’agriculture proprement dite, l’utilisation ferme de l’approche sectorielle s’avère trop contraignante.

Des applications réussies peuvent être trouvées pour les programmes écologiques et dans le cadre d’approches plus globales, tel le programme LEADER. La dernière réforme en date a amélioré la politique mais n’a pas réussie à réformer certaines interventions discutables. Les frais improductifs engendré par le manque de critères d’éligibilité plus stricts ont aussi un impact négatif sur complémentarité des mesures, tout en réduisant leur plus-value.

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Il existe des arguments en faveur du soutien du secteur agricole et des zones rurales.

Certains d’entre eux sont très importants : l’environnement et la sécurité alimentaire constituent des sujets essentiels. De nombreux d’autres arguments sont fondés sur la valeur sociale et politique du besoin de préserver certaines caractéristiques des zones agricoles et rurales. D’autres encore sont d’une réelle vaste importance économique, comme par exemple le tourisme qui peut être affecté par les changements régionaux concernant les structures rurales et environnementales. Cependant, la politique actuelle ne considère pas ce problème efficacement et ne réussi pas à maximiser la plus-value tout en affaiblissent la logique.

La recherche d’une valeur ajoutée commence avec la mise en place de politiques qui adressent correctement les objectifs à atteindre.

En ce qui concerne les paiements directs de la PAC :

• Les paiements directs ont à l'heure actuelle une distribution sous-optimale étant donnés leurs objectifs indiqués. En ce qui concerne la valeur ajoutée il est nécessaire de mieux aligner les paiements avec les objectifs de resserrer les critères d’éligibilité pour assurer une allocation efficace des fonds. Il serait très discutable si des exploitations agricoles avec un chiffre d’affaire considérable ne seraient pas exclues de la plupart de ces paiements.

• Des paiements directs devraient être basés sur une analyse coûts-avantages.

• L'amélioration de l'optimisation des paiements directs devrait libérer des ressources considérables, qui pourraient être employées pour déployer plus d’actions dans le domaine du développement rural, plus particulièrement pour les actions globales.

En ce qui concerne le développement rural :

• Une part substantielle du soutien devrait avoir pour objectif de générer un développement économique sur une base ‘territoriale’, tout en mettant l’accent sur des actions stratégiques qui génèrent une croissance endogène. Le programme Leader a démontré avec succès les implications positives d'une telle approche.

• Le financement du développement agricole devrait être relié aux objectifs à atteindre définis par la Communauté (il ne devrait pas prendre comme référence le financement historique ou le montant des paiements direct dans un pays particulier).

Le soutien du secteur agricole devrait avoir des critères d’éligibilité plus stricts pour éviter les frais improductifs. Le développement économique des zones rurales, la

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sécurité alimentaire, les normes de qualité de l’alimentation et la protection de l’environnement sont des sujets sensibles et très importants. La défense de ces sujets devrait être manipulée avec beaucoup de vigilance.

• Les règles d’éligibilité pour les fonds devraient être renforcées suivant les objectifs à atteindre et les circonstances économiques, et plus particulièrement pour les fonds qui cherchent à promouvoir le développement économique des régions rurales.

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1. DER MEHRWERT DER GAP IM KONTEXT DER AUSGABENPOLITIK DER EU

In der Debatte über die Zukunft des EU-Haushalts ist der angestrebte Mehrwert der Gemeinschaftsausgaben zu einem zentralen Thema bei der Diskussion über die Zukunft der Finanzinterventionen geworden. Die Definition von „Mehrwert“ kann sich sehr kompliziert gestalten. Wie ernst insbesondere die Diskussion über die Marktstützungsmaßnahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ist, zeigt die im Sapir-Bericht (2004) enthaltene Definition für den (europäischen) Mehrwert, der zufolge die GAP vollständig abgeschafft und renationalisiert werden müsste. Im Sapir- Bericht, der ausführlich auf die GAP eingeht, wird der EU-Haushalt als „historisches Relikt“ und als „unvereinbar mit dem derzeitigen und zukünftigen Stand der EU- Integration“ bezeichnet. Das Vereinigte Königreich machte bei den Verhandlungen über die Finanzielle Vorausschau keinen Hehl aus seiner ablehnenden Haltung zur GAP und forderte eine auf Mehrwert orientierte Ausgabenpolitik.

Dazu ist anzumerken, dass die GAP eine notwendige Voraussetzung für die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft war und daher zu jener Zeit einen hohen europäischen Mehrwert erbrachte, und zwar unabhängig vom wirtschaftlichen Nutzen der GAP selbst. Der Wert einer Politik verändert sich aber mit der Zeit, da sich die Umstände verändern, und so wird der aktuelle europäische Mehrwert der GAP nun in Frage gestellt.

Bei der Analyse des Mehrwerts der Agrarausgaben ist jedoch besondere Sorgfalt geboten. Der Beitrag der GAP zur Schaffung von Mehrwert ist nämlich nicht unumstritten. Wie alle Politiken bringt sie nicht nur Kosten, sondern auch Vorteile mit sich: Sie hat Auswirkungen auf die Landwirte und somit auf deren Einkommen, auf die landwirtschaftliche Praxis und somit auf die Umwelt, auf die Nahrungsmittelindustrie und somit auf die Verbraucher und die Lebensmittelsicherheit, auf die Bevölkerung des ländlichen Raums und somit auf dessen Wirtschaft und schließlich auf die Preise und somit auf die Wettbewerbsfähigkeit und den Handel. Daher ist es äußerst schwierig zu beurteilen, welchen Mehrwert diese Politik unter dem Strich bringt.

Diese Studie befasst sich nicht mit der Frage, ob es eine gemeinsame europäische Landwirtschaftspolitik geben sollte oder nicht, denn der EU wurde durch den EG- Vertrag (Artikel 33) ein entsprechendes Mandat erteilt. Sie konzentriert sich daher auf den Beitrag, den diese Politik - als Sektorpolitik und als Teil des EU-Haushalts – zur Schaffung eines Mehrwerts für den Landwirtschaftssektor und den ländlichen Raum leistet. Daher werden in dieser Studie nur zwei Fragen behandelt.

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Die erste betrifft die Politikbereiche an sich. Schaffen die GAP und die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums in ihrem Wirkungsfeld den größtmöglichen Mehrwert?

Die Beantwortung dieser Frage erfordert eine Analyse des Mehrwerts der entsprechenden Interventionen, wobei es unumgänglich ist, den EU-Haushalt insgesamt zu betrachten, da die betreffenden Ausgabenposten Teil eines größeren, aber begrenzten Etats sind. Es ist zu berücksichtigen, dass die Interventionen einen Mehrwert begründen sollten, der den Anteil der Agrarausgaben am EU-Haushalt rechtfertigt.

Daraus ergibt sich die zweite Frage, die es zu beantworten gilt: Ist der erzielte Mehrwert groß genug im Vergleich zu den Opportunitätskosten der erforderlichen Ausgaben? Die Diskussionen über die Vorteile der Finanzierung von FuE, Bildung und Verkehr gegenüber der Finanzierung der Landwirtschaft mehren sich und müssen hier ebenfalls behandelt werden, wenn auch nur am Rande, um den Rahmen der Studie nicht zu sprengen.

Bevor wir jedoch direkt zur Analyse des Mehrwerts der Agrarpolitik und der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums übergehen, müssen wir die Kriterien erläutern, die dieser Studie über den Mehrwert der öffentlichen Ausgaben der EU zugrunde liegen. Unterschiedliche Interpretationen des Mehrwerts können sich insbesondere in einem politisch so brisanten Bereich erheblich auf die politische Richtung auswirken, die im Zuge der Haushaltsüberprüfung eingeschlagen wird.

1.1. Der Mehrwert öffentlicher Ausgaben

Alle öffentlichen Ausgaben sollten bestimmten Kriterien genügen. Bei den Gemeinschaftsausgaben sind neben diesen grundlegenden Kriterien auch Regeln für grenzüberschreitende Interventionen zu beachten.

Öffentliche Interventionen gelten immer dann als erforderlich, wenn Marktversagen zu einem unbefriedigenden Ergebnis für die Gesellschaft führt, das sofort oder in der Zukunft eine Beeinträchtigung der Wohlfahrt bewirkt. Im Umweltschutzbereich liegen die Dinge klar: Interventionen auf Gemeinschaftsebene sind erforderlich, wenn die Umweltverschmutzung grenzüberschreitende Folgen hat.

Ausnahmen sind möglich, und Interventionen können auch von Bedeutung sein, wenn kein eindeutiges Marktversagen vorliegt. Dies gilt z. B. für Interventionen mit dem Ziel, soziale Gerechtigkeit zu gewährleisten oder bestimmte Errungenschaften zu bewahren oder zu fördern. Ein typisches Beispiel ist die Förderung kultureller Maßnahmen:

Während sie in sozialer Hinsicht zweifellos wichtig sind, lassen sich ihr wirtschaftlicher Mehrwert und die angemessene Höhe der Förderung meist nur sehr schwer bestimmen.

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In jedem Fall müssen bei der Bestimmung des Mehrwerts öffentlicher Maßnahmen die gesellschaftlichen Kosten des Ressourcentransfers, d. h. die Opportunitätskosten in anderen Bereichen, ins Kalkül gezogen werden.

1.2. Der Mehrwert öffentlicher Ausgaben für die EU

Bei der Bestimmung des Mehrwerts der öffentlichen Ausgaben der EU muss auch darüber nachgedacht werden, welche Ebene der Intervention gemäß dem Subsidiaritätsprinzip angemessen ist. Erzielen Interventionen auf supranationaler Ebene ein besseres Ergebnis als Maßnahmen auf lokaler Ebene? Die Frage der Aufgabenteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der EU wurde von Anhängern des fiskalischen Föderalismus und vom europäischen Zweig dieser Bewegung ausgiebig erörtert (siehe z. B. Persson u. a., 1996; Tabellini, 2003; Nuti & Nava, 2003; Gros &

Micossi, 2005). Die meisten von ihnen verneinen die Notwendigkeit einer EU- Landwirtschaftspolitik. Die Studie greift dieses Thema nicht auf, doch wird anerkannt, dass es sich um eine heikle Frage handelt, die in regelmäßigen Abständen wieder auftauchen wird und zu berücksichtigen ist, wenn über die künftige Rolle und die Optimierung des Mehrwerts von Maßnahmen für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum nachgedacht wird.

Letztendlich geht es also nicht nur darum, welchen Mehrwert die GAP für die Landwirtschaft geschaffen hat, sondern auch darum, welche Kosten damit für die Gesellschaft verbunden sind und ob es Möglichkeiten zur Leistungsverbesserung gibt.

Die Interpretation des Mehrwerts von Gemeinschaftsausgaben hat weitreichende Konsequenzen. Wird der Mehrwert allein als Wert der landwirtschaftlichen Primärerzeugung abzüglich der Produktionskosten berechnet, dann ist der Nettomehrwert niedriger als die nach der OECD-Methode ermittelte Gesamtunterstützung (Total Support Estimate, Gesamtsubventionswert) für die Landwirtschaft (Wichern, 2004). Der Gesamtsubventionswert umfasst die Preisstützung (die abnimmt, aber im Jahr 2004 immer noch etwa 50 % der Unterstützung für die Landwirtschaft ausmachte) sowie Direktzahlungen und andere Subventionen für den Agrarbereich in der EU. Der Mehrwert der Unterstützung war also rein wirtschaftlich gesehen negativ, auch wenn man ihn nur aus der sektoralen Perspektive betrachtet.

2. DIE GAP UND DIE LÄNDLICHE ENTWICKLUNG: EINE ZUSAMMENFASSUNG DER

REFORMEN

Trotz der zahlreichen Ziele der GAP, die in Artikel 33 EG-Vertrag verankert sind, beherrschte bis zu den MacSharry-Reformen im Jahr 1992 ein einziges Thema die Politik: die Agrareinkommen. Nur ein Instrument war eingeführt worden, um das Einkommensproblem zu beheben, nämlich die Preisstützung. Ab 1972 wurden

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außerdem einige auf landwirtschaftliche Betriebe ausgerichtete Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung umgesetzt, die auf einer stark abgeschwächten Version der Empfehlungen aus dem Mansholt-Plan von 1968 gründeten; dies fand jedoch im Rahmen der Regionalpolitik statt. Der Mansholt-Plan, benannt nach dem damaligen Kommissionsmitglied Sicco Mansholt, sah die zunehmenden Schwachstellen der GAP deutlich voraus. Die wachsende Bedeutung der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums bestätigt die Einschätzung von Kommissar Mansholt.

Der Rückgriff auf die Preisstützung als Hauptmaßnahme der GAP führte zu zahlreichen Wettbewerbsverzerrungen. Die Intensivierung der Nahrungsmittelproduktion wurde gefördert, doch wurden die politischen Renten, die sich daraus für die Landwirte ergaben, durch die Bodenpacht und gestiegene Vorleistungskosten neutralisiert, so dass die Preisstützung nur in ganz geringem Maße auf die Einkommen der Landwirte durchschlug. Die GAP vermochte es nicht, die Einkommen der Landwirte erheblich zu steigern, und führte außerdem zu Überproduktion, zur Verzerrung der Weltmarktpreise und zur Schädigung der Umwelt.

Bereits in den 1980er Jahren gab es einige Reformen mit dem Ziel der Schadensbegrenzung, wozu u. a. die Einführung von Milchquoten zählte, aber erst durch die MacSharry-Reform von 1992 wurde die Grundlage für ein neues Herangehen an die Agrarsubventionen geschaffen. Es wurden zwei wesentliche Neuerungen eingeführt: Direktzahlungen und Begleitmaßnahmen. Erstere stellten einen Ausgleich für die Einkommensverluste der Landwirte durch rückläufige institutionelle Preise dar.

Bei Letzteren handelte es sich um eine direkte Unterstützung für eine umweltfreundlichere Landwirtschaft, die Bewahrung des ländlichen Raums, die Wiederaufforstung sowie die Umstrukturierung von Betrieben (durch eine Beihilfe für Junglandwirte und eine Vorruhestandsregelung).

Die Verringerung der Preisstützung reichte dennoch nicht aus, um das starke Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage zu überwinden. Um eine teilweise Entlastung zu erreichen, wurde die Flächenstilllegung eingeführt.

Die 1999 beschlossenen Reformen der Agenda 2000 vertieften die MacSharry-Reform.

Die Direktzahlungen wurden weiter von der Erzeugung abgekoppelt, indem die Ausgleichszahlungen in Direktbeihilfen umgewandelt wurden, um die Einkommen der Landwirte zu stützen. Die Zahlungen wurden mit einer gewissen Auflagenbindung verknüpft. So wurde die Gewährung von Direktzahlungen an die Einhaltung der guten landwirtschaftlichen Praxis gebunden.

Der bahnbrechendste Aspekt der Agenda-2000-Reform war die Stärkung der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums. Diese wurden zur „zweiten Säule“

der GAP erklärt, die die marktbezogenen Maßnahmen (erste Säule) ergänzen soll.

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Außerdem wurde im Rahmen der Agenda 2000 die so genannte Horizontale Verordnung verabschiedet, die zwei völlig neue Instrumente einführte: die Modulation (Kürzung der Direktzahlungen und Verwendung der gekürzten Beträge zur Stärkung der zweiten Säule) und eine stärkere Bindung der Direktzahlungen an die Einhaltung von (ökologischen) Mindeststandards.

Während die Agenda-2000-Reformen im Großen und Ganzen eine Nachbesserung der MacSharry-Reform darstellten, war die jüngste GAP-Reform (irreführenderweise

„Halbzeitrevision“ genannt und auch unter dem Namen „Fischler-Reform“ bekannt) weitaus radikaler. Sie beinhaltete die fast vollständige Entkopplung der Direktzahlungen durch die so genannte „Betriebsprämienregelung“, wonach die Subventionen für Landwirte unabhängig von der Produktion gezahlt werden. Darüber hinaus wurden die Direktzahlungen an die Einhaltung strengerer Mindestnormen in den Bereichen Umwelt, Tierschutz und Lebensmittelsicherheit gebunden. Ebenfalls verbindlich vorgeschrieben wurde die Modulation der Direktzahlungen, so dass jeder Mitgliedstaat verpflichtet ist, einen (kleinen) Teil der Mittel für Direktzahlungen zugunsten der Entwicklung des ländlichen Raums umzuschichten.

Die Entkopplung der Zahlungen war wichtig, weil die an bestimmte Erzeugnisse gebundenen Direktzahlungen den Produktmix verzerrten und den potenziellen Wert der Erzeugung verringerten (siehe Wichern, 2004; OECD, 2004).

Mit der Halbzeitrevision wurde der Versuch unternommen, den Schwerpunkt und die Mittel stärker auf die zweite Säule der GAP zu verlagern. Bei der Mittelzuweisung im Finanzrahmen für den Zeitraum 2007-2013 wird die relative Höhe der Direktzahlungen und der Mittel für ländliche Entwicklung jedoch beibehalten. Dennoch ist die

„Entwicklung des ländlichen Raums“ letztlich zu einer eigenständigen Unterrubrik des Haushalts geworden und nicht mehr zwischen GAP und Strukturfonds aufgeteilt.

Die Modulation wurde verstärkt, aber die Mitgliedstaaten gaben den Forderungen nach einer Verschiebung der Mittel zwischen den Säulen nicht nach, und so ist die Modulation, die die einzige aktive Maßnahme zur Umschichtung von Mitteln von der ersten auf die zweite Säule darstellt, nicht nur vom Umfang her begrenzt, sondern auch dadurch, dass zwischen Ländern und manchmal sogar zwischen Regionen nicht mehr als 20 % umverteilt werden können.¹

1 Modulation bedeutet Umwidmung eines Teil der GAP-Direktzahlungen für die Entwicklung des ländlichen Raums (3 bis 5 % über drei Jahre). Dies wird nur Direktzahlungen für Betriebe betreffen, die mehr als 5000 Euro erhalten.

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Die GAP-Reformen führten Schritt für Schritt zu mehr Marktorientierung und Nachhaltigkeit. Größere Ungleichgewichte wurden überwunden und Spannungen in den Beziehungen zu Handelspartnern der EU konnten zum großen Teil abgebaut werden.

Die Förderung der Landwirtschaft erfolgt nicht mehr durch Preisinterventionen, sondern durch Direktzahlungen. Während die Höhe der Unterstützung nahezu gleich blieb, veränderten sich die Modalitäten. Ferner wurde eine Verlagerung der Direktzahlungen in Richtung zweite Säule in die Wege geleitet.

Neben diesen Reformen wurde mit der Halbzeitrevision eine Förderung im Rahmen der zweiten Säule eingeführt, um die Qualität von Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln in der EU zu verbessern. In erster Linie sollten damit die Landwirte und die Nahrungsmittelindustrie in den neuen Mitgliedstaaten bei ihren Anstrengungen zur Einhaltung der EU-Normen unterstützt werden, aber diese Maßnahme kann auch zur Qualitätssteigerung allgemein genutzt werden.

Was den Umweltschutz angeht, so wurde bereits durch die GAP-Reform von 1992 eine Förderung für Agrarumweltmaßnahmen auf europäischer Ebene eingeführt, um Anreize für umweltfreundlichere Erzeugungs- und Betriebsführungsmethoden zu schaffen. In Weiterführung der verschiedenen GAP-Reformen verfolgt die Halbzeitrevision das Ziel, in ganz Europa eine multifunktionale, nachhaltige und wettbewerbsfähige Landwirtschaft zu entwickeln.

Ein wichtiger Bestandteil der GAP ist die so genannte Cross Compliance, d. h. die Bindung der Agrarbeihilfen an die Einhaltung von Auflagen für Haltungsbedingungen sowie für Tier- und Umweltschutz. Zu den Aufgaben der Landwirte zählen nunmehr neben der Tier- und Pflanzenproduktion auch der Nachweis der Einhaltung bestehender Gemeinschaftsvorschriften („Grundanforderungen an die Betriebsführung“) und die Erhaltung des „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands“ der Agrarflächen.

Dies hat zur Folge, dass neue Produktionsmethoden zunehmend an Bedeutung gewinnen, dass die Landwirte ihre Betriebsführung entsprechend anpassen und dass stärkere Betonung auf umweltgerechte Landwirtschaft gelegt wird. So haben die meisten Mitgliedstaaten langfristige Flächenstilllegungen vorgenommen, um Wasserressourcen zu schützen und Biotope anzulegen. Weitere Änderungen der Landnutzung sind die Umwandlung von Ackerflächen in extensive Grünflächen sowie Änderungen bei den Kulturen und Fruchtfolgen.

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2.1. Eine verstärkte Politik zur Förderung des ländlichen Raums

Das Konzept der Förderung der ländlichen Entwicklung ist nicht neu. Bereits 1964 wurden die Fördermittel für den Agrarsektor in zwei Abteilungen unterteilt: die Abteilung Garantie und die Abteilung Ausrichtung des EAGFL.² Die Abteilung Ausrichtung war für die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums bestimmt und leistete Beiträge zur Umstrukturierung landwirtschaftlicher Betriebe, während die Abteilung Garantie die Marktstützungsmechanismen der GAP finanzierte. In der Abteilung Ausrichtung wurden 1972 verschiedene Strukturförderungsmaßnahmen eingeführt.

Diese Unterteilung in Ausrichtung und Garantie verlor ihre Rechtfertigung, als andere Erfordernisse der ländlichen Entwicklung sowie Umweltbelange an Bedeutung gewannen und auch in der Abteilung Garantie flankierende Maßnahmen für die ländliche Entwicklung eingeführt wurden.³ Es entstand ein verwirrender Mechanismus, bei dem abhängig vom Interventionsbereich ein und dieselben Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums entweder mit Mitteln aus der Abteilung Garantie oder aus der Abteilung Ausrichtung - d. h.

entweder im Rahmen der GAP oder im Rahmen der Strukturfonds - gefördert wurden.

Im Finanzrahmen für den Zeitraum 2007-2013 wurden sämtliche Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zu einem einzigen Instrument mit einer eigenen Haushaltslinie unter der Rubrik 2 – Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen – zusammengefasst. Dadurch sind die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums der Abteilungen Garantie und Ausrichtung des EU-Haushalts jetzt in einem Fonds vereint.

Eine weitere Reform der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums (Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates) trat am 1. Januar 2007 in Kraft.⁴ Durch sie wurde der Anwendungsbereich der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums ausgeweitet, um den bedeutenden Herausforderungen im Agrarsektor insbesondere in den neuen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen. Die Verordnung sieht auch Beihilfen für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten und Betriebe vor, die jedoch nur für Kleinstunternehmen gewährt werden. Ferner wurden einige Verbesserungen an den Förderkriterien vorgenommen.

2 Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft

3 Dies war erforderlich, um sicherzustellen, dass die Gesamtheit der landwirtschaftlich genutzten Flächen abgedeckt ist. Die Mittel der Abteilung Ausrichtung, die im Rahmen der Strukturfonds eingesetzt wurden, waren den regionalen Förderkriterien der Regionalpolitik unterworfen.

4 Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), ABl. L 277/1 – 40, 21.10.2005.

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Die allgemeinen Ziele der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums werden in Artikel 4 der Verordnung festgelegt:

• Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und der Forstwirtschaft durch Förderung der Umstrukturierung, der Entwicklung und der Innovation;

• Verbesserung der Umwelt und der Landschaft durch Förderung der Landbewirtschaftung und

• Steigerung der Lebensqualität im ländlichen Raum und Förderung der Diversifizierung der Wirtschaft.

3. DIREKTZAHLUNGEN (ERSTE SÄULE) UND MEHRWERT

In der neuen Finanziellen Vorausschau der Europäischen Union wird eine genaue Unterteilung in Mittelzuweisungen für Direktzahlungen und Mittelzuweisungen für die Entwicklung des ländlichen Raums vorgenommen. Dies ermöglicht eine getrennte Analyse der beiden Säulen der Agrarförderung.

Um den Mehrwert von Direktzahlungen zu ermitteln, muss zunächst das Ziel solcher Zahlungen klar bestimmt werden. Leider sind die Direktzahlungen nicht zielgebunden.

Ihr Rolle hat sich verändert: Zunächst als Ausgleichszahlungen für die abnehmende Preisstützung konzipiert, entwickelten sie sich zu Einkommensbeihilfen und dann zu Instrumenten für die Durchsetzung von Vorschriften im Umweltbereich. Heutzutage sollen diese Zahlungen zur Erreichung einer Vielzahl von Zielen beitragen. Zu diesen Zielen gehören die Anpassung an den Strukturwandel, die Stützung der Einkommen, die Förderung umweltverträglicher landwirtschaftlicher Produktionsverfahren, die Bewahrung des Nutzens der landwirtschaftlichen Produktion sowie die Erhaltung von Betrieben, die unter Marktbedingungen alleine nicht bestehen könnten. Die Zahlungen haben also multifunktionalen Charakter.

Folglich lässt sich schwer beurteilen, inwieweit die Direktzahlungen ihre Ziele erreichen. Die Direktzahlungen sind ein Ergebnis der historischen Entwicklung und wurden nicht konzipiert, um die multifunktionellen Leistungen der Landwirtschaft möglichst kostenwirksam zu erhalten. Außerdem besteht zwischen dem Zahlungsmechanismus und den in Artikel 33 EG-Vertrag festgelegten Zielen der GAP nur eine schwache Verbindung (Nuñez Ferrer, 2007). Die unter die zweite Säule fallenden Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, insbesondere die Maßnahmen in den Bereichen Lebensmittelsicherheit und Umwelt, stehen schon eher mit diesen Zielen im Zusammenhang - nicht aber die Direktzahlungen.

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Die Direktzahlungen zogen die Aufmerksamkeit der politischen Entscheidungsträger auf sich, die darin ein Instrument zur Umsetzung angestrebter Veränderungen in der landwirtschaftlichen Praxis sahen. Zunächst wurden die Direktzahlungen durch die MacSharry-Reformen an Stilllegungsverpflichtungen gebunden. Später, als die Kopplung an die Produktion vor der WTO nicht mehr verteidigt werden konnte⁵, wurden die Direktzahlungen an die Erfüllung von Auflagen für umweltfreundliche Anbaumethoden und sogar für den Tierschutz geknüpft. Da keine Notwendigkeit besteht, die Kosten beabsichtigter Änderungen der Politik zu analysieren oder neue Instrumente für die Umsetzung zu schaffen, sind Direktzahlungen zu einem leicht zu handhabenden Instrument für eine Vielzahl von Maßnahmen geworden. Der Reiz eines solchen Systems überrascht nicht, doch kann es Spannungen hervorrufen, wenn entweder die Verteilung als ungerecht angesehen oder das Verhältnis zwischen den Kosten und dem erzeugten Mehrwert unter Verweis auf die Haushaltszwänge in Frage gestellt wird.

Die Nutzung der Auflagenbindung zur Durchsetzung neuer und sich wandelnder Erfordernisse im Agrarsektor ist Gegenstand eingehender Untersuchungen. Auch die Ökologisierung der ersten Säule mit Hilfe der Auflagenbindung kann als Versuch angesehen werden, den Mehrwert der Direktzahlungen zu steigern. Ein solcher Ansatz lässt in vielen Fällen auf einen Nutzen für die Umwelt hoffen und stellt ein politisch attraktives Instrument dar (siehe SER, 2006; Sumpsi & Buckwell, 2003).

Abgesehen vom Reiz eines solchen Ansatzes gibt es aber ernsthafte Vorbehalte wegen der fehlenden Verbindung zwischen den Kosten der geforderten landwirtschaftlichen Praxis und den Direktzahlungen. Was die Mittelvergabe auf nationaler Ebene anbelangt, so richten sich die Direktzahlungen immer noch nach den Hektarerträgen der Jahre 1989 bis 1991 bzw. in den neuen Mitgliedstaaten nach dem Durchschnitt aus drei Jahren innerhalb der letzten fünf Jahre vor dem Beitritt, für die Daten verfügbar sind. Dies hat zur Folge, dass die Zahlungen - unabhängig davon, ob sie als Einkommensbeihilfe, für Umweltmaßnahmen oder für andere Maßnahmen mit potenziell hohem Mehrwert für die EU genutzt werden – in keiner angemessenen Relation zu den jeweiligen Aufgabenstellungen stehen. Dies könnte einen Verstoß gegen die Grundsätze effizienter öffentlicher Intervention darstellen und kann auch als Verstoß gegen den für EU- Subventionen geltenden Grundsatz der Verteilungsgerechtigkeit angesehen werden.

Selbst wenn die Direktzahlungen einen Mehrwert erbringen, ist eine Reform unerlässlich, um sie an die Kosten der Cross Compliance, anderer spezifischer

5Direktzahlungen wurden an die Stilllegung bestimmter landwirtschaftlicher Flächen (und somit an die landwirtschaftliche Nutzung der übrigen Flächen) gebunden.

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landwirtschaftlicher Praktiken oder der Einkommensstützung anzupassen. Das Konzept der Direktzahlungen muss verbessert werden, wenn sie beibehalten werden sollen.

In den folgenden Teilabschnitten wird untersucht, ob sich der Mehrwert von Direktzahlungen erhöhen lässt, die entweder als Einkommensbeihilfen oder als Instrumenten zur Förderung des Umweltschutzes und der Qualitätssicherung im Rahmen der Cross Compliance genutzt werden. Ein Abschnitt behandelt auch die Förderung von Biokraftstoffen durch Direktbeihilfen.

3.1. Die erste Säule als Einkommensbeihilfe und ihr Mehrwert

Ein häufig angeführtes Argument für die Gewährung von Direktzahlungen an EU- Landwirte ist die Notwendigkeit der Einkommensstützung. Ansonsten, so heißt es, würden viele Landwirte der Landwirtschaft den Rücken kehren, was gravierende Folgen für die Umwelt, die Landschaft und die ländlichen Gemeinden hätte.

Öffentliche Interventionen zur Verbesserung des Einkommens bedürftiger Einzelpersonen oder Haushalte sind gang und gäbe. Normalerweise ist die Gewährung solcher Einkommensbeihilfen an eine Bedürftigkeitsprüfung gekoppelt, damit die Unterstützung jenen zugute kommt, die sie wirklich brauchen. Die Direktzahlungen im Rahmen der GAP beruhen jedoch nicht auf einer Analyse des individuellen Bedarfs der landwirtschaftlichen Betriebe, so dass sie keine gezielte Hilfe für Landwirte mit geringem Einkommen bieten. Die GAP begünstigt die Eigentümer der primären Produktionsfaktoren und die Inhaber von Produktionsrechten, die eigentlich nicht die Hauptbegünstigten sein sollen.

Direktzahlungen sind aber in jedem Fall ein großer Fortschritt im Vergleich zur Preisstützung. Es wird vielfach berichtet, dass sie die Einkommen der Landwirte stabilisiert und zur Erhaltung der Landwirtschaft in Gebieten beigetragen haben, in denen sie sonst aufgegeben worden wäre. Zweifellos ist die Transfereffizienz bei den Direktzahlungen bedeutend höher als bei der Preisstützung, wie ein von der OECD (2002) angestellter Vergleich zeigt. Es wurde festgestellt, dass Preisstützungen bei den Landwirten nur zu 23 % und bei Grundbesitzern, die keiner landwirtschaftlichen Tätigkeit nachgingen, nur zu 13 % auf das Einkommen durchschlugen. Die Direktzahlungen dagegen wurden bei den Landwirten zu 47 % und bei Grundbesitzern, die keiner landwirtschaftlichen Tätigkeit nachgingen, zu 45 % kapitalisiert, und die Verluste an Zulieferer waren deutlich geringer. Bei der Preisstützung gingen 36 % allein an die Zulieferer. Extrem umfangreiche Ressourcen wurden auch auf die Produktion umgeleitet (Verzerrung), wodurch bei der Preisstützung 28 % des Werts verloren gingen, während es bei Direktzahlungen nur 5 % waren.

Durch Direktzahlungen und Entkopplung gelang es, die Verzerrungen und Verluste im Agrarsektor bedeutend zu verringern und die Förderung effizienter zu gestalten, was

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jedoch an sich nicht als Steigerung des Mehrwerts gewertet werden kann, sondern eher als Senkung der Opportunitätskosten der Agrarsubventionen.

Können Direktzahlungen als Einkommensbeihilfe einen (wirtschaftlichen oder sozialen) Mehrwert schaffen? Sie schaffen einen Mehrwert, wenn sie einkommensschwachen Landwirten zugute kommen und wenn sie die Erhaltung der Landwirtschaft in Gebieten ermöglichen, wo dies gesellschaftlich wünschenswert ist. Wirtschaftlich gesehen sollten die Kosten dieser Maßnahme den von ihr erhofften Mehrwert widerspiegeln, also die Bereitschaft der Gesellschaft, dafür zu zahlen, dass die Landwirtschaft insbesondere in strukturschwachen Gebieten erhalten bleibt. Die Direktzahlungen könnten auf territoriale Bedürfnisse zugeschnitten werden, wobei der Schwerpunkt auf besonders unterstützungsbedürftigen Regionen liegen sollte, wie Gonzalez Regidor (2005) und sogar einzelne Bauernverbände vorschlagen.

Zwar können Direktzahlungen unter Umständen bewirken, dass in bestimmten Gebieten die Agrarwirtschaft aufrechterhalten wird, doch eignen sie sich nicht unbedingt als Maßnahme zur Einkommensstützung. Die GAP steht unter falschen Vorzeichen, denn die eigentlichen Adressaten der Einkommensstützung profitieren am wenigsten davon (siehe Baldwin, 2005). Schätzungen von ESPON (2004) zufolge gehen 44 % der GAP- Zahlungen im Rahmen der ersten Säule an stark urbanisierte Gebiete mit hoher Bevölkerungsdichte. Auf diese entfallen 29 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche (LF). Das wäre an sich noch kein Problem, aber die Tatsache, dass die landwirtschaftlichen Haushalte in diesen Gebieten normalerweise wohlhabender sind und ihre Tätigkeit stärker diversifiziert ist, stellt die Verteilungsgerechtigkeit in Frage.

Übrigens wird bei der Argumentation zugunsten von Einkommensbeihilfen selten berücksichtigt, dass in zahlreichen EU-Ländern landwirtschaftliche Tätigkeiten nicht die Haupt- bzw. einzige Erwerbsquelle der Landwirte und der Mitglieder des

landwirtschaftlichen Haushalts sind und dass daher ein geringes Einkommen aus landwirtschaftlicher Tätigkeit nicht ausreicht, um eine Einkommensbeihilfe zu rechtfertigen.

Die Annahme, dass Agrarbetriebe arm sind, wurde durch die Beitrittsländer gestärkt.

So, wie die Direktzahlungen konzipiert sind, bewirken sie in diesen Ländern jedoch nicht den notwendigen Einkommensausgleich zwischen den verschiedenen Sektoren.

Durch die Erweiterung haben sich die Agrareinkommen in den neuen Mitgliedstaaten beträchtlich erhöht. Im Jahr 2004 stiegen sie Eurostat zufolge um 50 %. Dies geschah trotz der nur teilweisen Einführung von Direktzahlungen. Ungeachtet aller Reformen macht die Preisstützung nach wie vor etwa die Hälfte der Unterstützung aus (Wichern, 2004).

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Wie aus regionalen statistischen Daten ersichtlich wird, ist Armut bei Nicht-Landwirten ebenso stark, wenn nicht sogar stärker ausgeprägt als bei Landwirten. Angaben aus dem Jahr 2005 zum sehr ländlichen Gebiet Podkarpackie in Polen (Quelle: Statistisches Amt Rzeszow) (Abbildung 1) belegen, dass die Bruttoeinkommen in anderen Bereichen meist niedriger sind als in der Landwirtschaft und dass die Einkommen der landwirtschaftlichen Haushalte über dem Durchschnitt liegen. Beim verfügbaren Einkommen können die Diskrepanzen sogar noch größer sein als die Daten es zeigen, da für die Landwirte Steuervergünstigungen und Vorteile bei der Sozialversicherung gelten.

Abbildung 1. Bruttoeinkommen je Wirtschaftszweig in Rzeszow, Polen, im Jahr 2005

100%

128%

101%

97%

83%

73%

62%

98%

159%

91%

140%

115%

93%

99%

Total

Agricultural sector

Industry

Manufacturing

Construction industry

Wholesale and retail

Hotel and restaurants

Transport, strorage and communication

Financial intermediation

Real Estate, renting and business activities

Public Administration and defence, compulsory social security sector

Education

Health and social work

Other community, social and personal service activities

Legende:

Gesamt Agrarsektor Industrie

Verarbeitende Industrie Baugewerbe

Groß- und Einzelhandel Hotels und Gaststätten

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Verkehr und Nachrichtenübermittlung Kredit- und Versicherungsgewerbe

Grundstücks- und Wohnungswesen, Vermietung beweglicher Sachen, Erbringung von Dienstleistungen überwiegend für Unternehmen

Öffentliche Verwaltung, Verteidigung und Sozialversicherung Bildung

Gesundheits- und Sozialwesen

Sonstige öffentliche und persönliche Dienstleistungen

Quelle: Statistisches Amt Rzeszow (Online-Datenbank)

Die Daten zur Verteilung des Bruttoeinkommens überraschen, aber das größte Gefälle zeigt sich im Agrarsektor selbst. Das höhere Durchschnittseinkommen ist auf die außergewöhnlich hohen Einnahmen großer landwirtschaftlicher Familienbetriebe zurückzuführen. Zweifellos befinden sich unter den ärmsten und am stärksten benachteiligten Einwohnern der Region auch zahlreiche kleine Landwirte und Semisubsistenzbetriebe, doch an ihnen gehen die „Einkommens“-Beihilfen vorbei.

Die Direktzahlungen können angesichts ihrer ungenügenden Ausrichtung auf einkommensschwache Landwirte nicht als sinnvolle Einkommensbeihilfen gelten.

Angesichts der geringen Unterstützung ärmerer landwirtschaftlicher Haushalte durch Direktzahlungen ist fraglich, ob diese Zahlungen wirklich wesentlich dazu beitragen, die Aufgabe landwirtschaftlicher Tätigkeiten zu verhindern oder Einkommensunterschiede zwischen dem Agrarsektor und anderen Sektoren auszugleichen. Die GAP könnte im Gegenteil die Einkommensunterschiede im Allgemeinen und insbesondere im Agrarsektor weiter verschärfen. Es wäre sinnvoll, den einkommensschwachen Landwirten mehr Unterstützung zu gewähren und gleichzeitig die Gesamtausgaben für Direktzahlungen zu senken, mehr Landwirte zum Verbleib in der Landwirtschaft zu ermutigen und die Einkommensunterschiede in der Gesamtgesellschaft und im Agrarsektor zu verringern.

Die Opportunitätskosten und die geringe Zielorientierung der Direktzahlungen wiegen folglich so schwer, dass diese Zahlungen, wenn sie als Instrument zur Einkommensstützung angewandt werden, nicht als mehrwertschaffend angesehen werden können. Jede Zahlung, die eine Einkommensbeihilfe darstellt, sollte auf einer Bedürftigkeitsprüfung des Empfängers beruhen. Durch eine solche Anforderung würde eine beträchtliche Zahl landwirtschaftlicher Betriebe aus der Förderung herausfallen.

3.2. Der Mehrwert der Entkopplung und der Auflagenbindung von Direktzahlungen

Als Einkommensbeihilfen sind die Direktzahlungen ineffizient verteilt, und ihr Mehrwert kann in diesem Falle durchaus negativ sein. Ihre Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Praxis können jedoch zu einem Mehrwert führen.

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Zu verweisen ist insbesondere auf die Auflagenbindung der GAP, d. h. die Kopplung der Gewährung von Produktionsbeihilfen an die Einhaltung von Vorschriften für Haltungsbedingungen sowie Tier- und Umweltschutz. Zu den Aufgaben der Landwirte zählen nunmehr neben der Tier- und Pflanzenproduktion auch der Nachweis der Einhaltung bestehender Gemeinschaftsvorschriften („Grundanforderungen an die Betriebsführung“) und die Erhaltung des „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands“ der Agrarflächen.

Dies hat zur Folge, dass neue Produktionsmethoden zunehmend an Bedeutung gewinnen, dass die Landwirte ihre Betriebsführung entsprechend anpassen und dass stärkere Betonung auf umweltgerechte Landwirtschaft gelegt wird. So haben die meisten Mitgliedstaaten langfristige Flächenstilllegungen vorgenommen, um Wasserressourcen zu schützen und Biotope anzulegen. Weitere Änderungen der Landnutzung sind die Umwandlung von Ackerflächen in extensive Grünflächen sowie Änderungen bei den Kulturen und Fruchtfolgen.

Mit den verstärkten Cross-Compliance-Verpflichtungen der Halbzeitrevision will die EU sicherstellen, dass landwirtschaftliche Betriebe verschiedene Umweltrichtlinien wie die Richtlinien über Grundwassernormen, Nitratverschmutzung oder den Einsatz von Pestiziden umsetzen.⁶ In der Mitteilung der Kommission zum Thema „Landwirtschaft und Umwelt“ von 2003 sind diese Anforderungen aufgeführt.

Entkopplung und Cross Compliance haben Bradi u. a. (2007) zufolge die Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen verringert. Die Umweltauswirkungen waren weniger deutlich und fielen von Region zu Region unterschiedlich aus. Bedeutende Verbesserungen wurden vor allem infolge von Agrarumweltzahlungen im Rahmen der zweiten Säule festgestellt.

Es kann nicht geleugnet werden, dass durch die Bindung der Subventionen an eine gute landwirtschaftliche Praxis verglichen mit einer Situation ohne Auflagenbindung ein Mehrwert erzielt wird. Dies ist jedoch keine ausreichende Rechtfertigung für eine Fortsetzung der Zahlungen in der heutigen Form. Die Höhe der Direktzahlungen steht nur in einer schwachen Beziehung zu den Kosten der Cross Compliance, da sie zumindest im Hinblick auf die Gesamthöhe nach wie vor an frühere Erträge gebunden sind. Da die früheren Erträge in den einzelnen Ländern und Regionen sehr unterschiedlich ausfielen, erhalten die Betriebe trotz vergleichbarer Cross-Compliance- Kosten unterschiedlich hohe Beihilfen. Bei einigen Betrieben können die Ausgleichszahlungen zu hoch ausfallen, bei anderen zu gering.

6 Richtlinie 80/68/EWG des Rates über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe (ABl. L 20, 26.1.1980)