4. LÄNDLICHE ENTWICKLUNG
4.3. Bewertung der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen
4.3.2. Verbesserung der Umwelt und des ländlichen Raums
Daten über die Nutzung der Maßnahme werden offenbar nur für den Garantie-Abschnitt erfasst, in dem die Ziel 1-Gebiete fehlen. Die Bewertung zeigt zwar einige positive Auswirkungen, die aber nicht in zufriedenstellender Weise oder nicht eindeutig nachgewiesen werden.
Berufbildung ist in ländlichen Gebieten gleichwohl von entscheidender Bedeutung, wenn auch nicht in dem eingeschränkten Anwendungsbereich der Maßnahme. Es kommt darauf an, alternative Beschäftigungsmöglichkeiten in ländlichen Gebieten generell zu fördern, während die Maßnahme auf Fähigkeiten mit Bezug auf die Landwirtschaft beschränkt bleibt. Sie schließt die nicht im Agrarbereich tätigen Bewohner der ländlichen Gebiete aus, für die es schwierig ist, Zugang zu anderen Fördermaßnahmen zu erlangen. Strukturelle Maßnahmen umfassen häufig keine Kleinstädte oder Dörfer, auf die zwar das Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums, aber nicht die Strukturfonds Anwendung finden. Dies gilt selbst für im Rahmen des Konvergenzziels beihilfefähige Regionen.9
Mit der neuen Verordnung wird der Anwendungsbereich erweitert. Die leicht veränderte Formulierung der Berufsbildungsmaßnahme berücksichtigt das Erlernen innovativer Verfahren, das den Erwerb sektorübergreifender Fähigkeiten wie IT-Kenntnisse oder Fähigkeiten, die den Anforderungen des Arbeitsmarkts stärker entsprechen, ermöglichen könnte. Dennoch richtet sich die Maßnahme weiterhin an Landwirte, obwohl andere Gruppen in ländlichen Gebieten ebenfalls von beschäftigungsorientierten Berufsbildungsmaßnahmen profitieren würden. IT-Fähigkeiten zur Schaffung neuer Marktchancen werden in vielen ländlichen Gebieten nicht nur in Agrarbetrieben benötigt.
4.3.2. Verbesserung der Umwelt und des ländlichen Raums
Dieses Bündel von Maßnahmen hat zum Ziel, das Landschaftsbild ländlicher Gebiete und deren Umweltqualität zu erhalten. Die beiden wichtigsten Instrumente der EU sind die Zahlungen für benachteiligte Gebiete und Agrar-Umweltmaßnahmen.
Unterstützung für benachteiligte Gebiete
Die Unterstützung für benachteiligte Gebiete wird als Beitrag zur Erhaltung der Umwelt und des kulturellen Erbes angesehen. Sie beinhaltet die Gewährung von Beihilfen, die lose an die realen Agrarbedingungen und Kosten geknüpft sind. Die umweltspezifische
9 In einigen Ländern sind Kleinstädte und Dörfer, die Anspruch auf Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums haben, von Maßnahmen der Strukturfonds ausgenommen. Daraus ergibt sich de facto eine Ungleichbehandlung der EU-Bürger.
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Komponente der Unterstützung für benachteiligte Gebiete macht weniger als 1 % des Fonds zur Entwicklung des ländlichen Raums aus, während die restlichen Zahlungen einen Anteil von 21 % haben.
Der problematischste Aspekt der Unterstützung für benachteiligte Gebiete liegt im großen Ermessensspielraum bei der Festlegung der Empfängergebiete sowie im Fehlen einer entsprechenden Begründung und Überprüfung der Unterstützung. Der Rechnungshof (2003) hat die Zahlungen für benachteiligte Gebiete stark kritisiert, da ein Mehrwert solcher Maßnahmen nicht ersichtlich sei.
Benachteiligte Gebiete sind Bergregionen (große Höhe, Steillagen oder Gebiete oberhalb des 62. Breitengrads und damit in klimatisch kalten Regionen) sowie Gebiete, in denen die Gefahr der Landflucht besteht und die Landwirtschaft kulturell, sozial oder wirtschaftlich von Bedeutung ist. Die umweltspezifischen Zahlungen richten sich auf Gebiete, in denen landwirtschaftlichen Betrieben aufgrund von Umweltproblemen zusätzliche Kosten entstehen.
Abbildung 2 zeigt die Anteile der verschiedenen Maßnahmen zur Unterstützung benachteiligter Gebiete, die auf der gesamten LF (landwirtschaftliche Nutzfläche) angewandt werden, und Abbildung 3 verdeutlicht die Verteilung der benachteiligten Gebiete auf NUTS-3-Ebene im Programmplanungszeitraum 2000-2006. Da ein beträchtlicher Teil der Agrarflächen der EU zu den benachteiligten Gebieten zählt, ist anzunehmen, dass die Kriterien für die Beihilfefähigkeit nicht sonderlich streng sind.
55,8 % aller landwirtschaftlichen Betriebe erhalten Beihilfen. Bemerkenswert ist die Feststellung des Rechnungshofs, dass 98 % der Agrarflächen in Luxemburg als benachteiligte Gebiete gelten, und zwar überwiegend unter sozioökonomischen und kulturellen Gesichtspunkten. Dies weist auf eine mangelhafte Ausrichtung hin. Der Rechnungshof kritisiert, dass die Mitgliedstaaten die Beihilfen nicht angemessen begründen und die Wirkung nicht überprüfen.
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Abb. 2: Benachteiligte Gebiete im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche pro Mitgliedstaat
Quelle: Rechnungshof (2003)
EUR 15 EU-15
EUR 12 EU-12
Sweden Schweden Finland Finnland Austria Österreich
United Kingdom Vereinigtes Königreich
Portugal Portugal Netherlands Niederlande Luxembourg Luxemburg Italy Italien Ireland Irland France (incl. DOMs) Frankreich (einschl. überseeische
Départements)
Spain Spanien Greece Griechenland Germany Deutschland
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Denmark Dänemark Belgium Belgien
Mountain Areas Bergregionen
Other LFAs andere benachteiligte Gebiete
Specific Handicaps spezifische Benachteiligungen
Der Nutzen der Unterstützung wurde eventuell durch hohe Nettowohlfahrtskosten beeinträchtigt (Núñez Ferrer, 2004). Selbst in Bergregionen sind Subventionen nicht automatisch in jedem Fall gerechtfertigt. Das gilt insbesondere für wohlhabende, bedeutende Fremdenverkehrsgebiete mit hohen Einnahmen aus nicht landwirtschaftlichen Tätigkeiten. Nicht ausreichend berücksichtigt wurde ferner das Erfordernis, die Flächennutzungseffizienz zu maximieren sowie die Notwendigkeit und die Opportunitätskosten bestimmter Produktionsstrukturen in benachteiligten Gebieten zu hinterfragen, die aufgrund von Subventionen (z. B. GAP) entstanden sind und möglicherweise sogar unerwünschte Auswirkungen auf die Umwelt haben.
Obwohl mit der Unterstützung benachteiligter Gebiete auch sozioökonomische Ziele verfolgt werden, besteht eine schlechte Abstimmung mit den Kohäsionszielen. ESPON (2004) weist darauf hin, dass Gebiete mit niedrigerem BIP oder höherer Arbeitslosigkeit keine intensivere Förderung erhalten.
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Abb. 3: Verteilung der benachteiligten Gebiete in der EU
Quelle: ESPON (2003)
LFA Area as a % of Total Area Anteil der benachteiligten Gebiete am Gesamtgebiet in Prozent
15 to 40 15 bis 40
40 to 65 40 bis 65
65 to 90 65 bis 90
90 to 100 90 bis 100
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In der Halbzeit-Bewertung für die Unterstützung benachteiligter Gebiete für den Planungszeitraum 2000-2006 (IEEP, 2006) wird ein etwas positiveres Bild der Maßnahme gezeichnet, indem die durch die Zahlungen gesunkene Zahl der aufgegebenen Flächen berücksichtigt wird. Allerdings wird festgestellt, dass die Effektivität zu wünschen übriglässt und dass die regionalen Unterschiede im
Förderumfang nicht auf Unterschiede im Bedarf zurückzuführen sind. Die Zahlungen für benachteiligte Gebiete scheinen nicht zu bewirken, dass Ressourcen in diejenigen Gebiete geleitet werden, in denen es besonders auf die Erhaltung öffentlicher Güter ankommt und in denen die Gefahr der Aufgabe landwirtschaftlicher Nutzflächen am größten ist.
Die Verteilung der Zahlungen für benachteiligte Gebiete scheint eher „politischen“
Erwägungen als wirklichen Notwendigkeiten zu folgen. Der pauschale Charakter der Zahlungen könnte zu einer Überkompensation in Gebieten geführt haben, in denen die Nachteile im Vergleich zu nicht benachteiligten Gebieten nur minimal sind, und zu einer Unterkompensation in den am stärksten benachteiligten Gebieten. Den Studien von ESPON und IEEP zufolge haben zwar die Zahlungen für benachteiligte Gebiete in manchen Ländern dazu beigetragen, die Existenz einiger einkommensschwacher Rinder- und Schafhaltungsbetriebe in Randregionen zu sichern, doch kann dies keine Rechtfertigung dafür sein, die Maßnahme unverändert fortzuführen. Entgegen vielen Behauptungen, dass die Maßnahme kleinen Agrarbetrieben nutze, liegt die Größe der Betriebe, die Zahlungen für benachteiligte Gebiete erhalten, in nicht montanen Regionen über dem Durchschnitt. Die Wirkung der Maßnahmen wurde außerdem nicht eingehend untersucht. Die Gefahr einer Überkompensation von Landwirten ist groß.
In Anbetracht der Feststellungen des Rechnungshofs und der mangelhaften Begründung der Subventionen hat die Kommission wichtige Änderungen vorgeschlagen. Erstens soll die Anwendung der Maßnahme im Falle spezifischer Benachteiligungen, die nicht auf geografischen oder geologischen Besonderheiten (Höhe, sehr niedrige Fruchtbarkeit) beruhen, auf 10 % der Fläche des Mitgliedstaats begrenzt werden. Die schwammig formulierten soziokulturellen Begründungen für derartige Zahlungen (Gefahr der Entvölkerung usw.) wurden aus dem Verordnungsentwurf gestrichen. Leider hat der Rat beschlossen, die Kriterien für die Beihilfefähigkeit benachteiligter Gebiete nicht anzutasten. Dennoch erklärte er sich bereit, diese Maßnahme 2008 mit Blick auf eine Reform im Jahr 2010 zu prüfen.
Agrar-Umweltmaßnahmen
ESPON (2004) bescheinigt den Agrar-Umweltregelungen insgesamt positive Auswirkungen auf Umwelt und Zusammenhalt. 2002 fielen ungefähr 20 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche unter die Agrar-Umweltregelungen. Die Bewertung der Auswirkungen richtete sich jedoch nicht nach den entsprechenden Leitlinien der
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Kommission, was eine Analyse erschwert. Bei vielen Analysen fehlt es an quantitativen Angaben (Agra CEAS, 2007b). Bei einigen Agrar-Umweltregelungen dauert es außerdem Jahre, bis sie eine deutliche Wirkung zeigen, was die Beurteilung erschwert.
Auf einige Regelungen gab es eine sehr gute Resonanz. Das Agrar-Umweltprogramm Öpul in Österreich wurde von 78 % der Agrarbetriebe angenommen und ist ein Modellfall (siehe Darnhofer und Schneeberger, 2007), in dem das Agrar-Umweltprogramm zur „Ökologisierung“ der Landwirtschaft dient, statt den Fokus auf ökologisch gefährdete Gebiete zu legen. Das Problem des österreichischen Ansatzes liegt in der Finanzierung von weitgehend bereits bestehenden landwirtschaftlichen Verfahren, die zu Überkompensation und Nettowohlfahrtskosten führt. Außerdem scheint es, dass mit diesem Programm Maßnahmen für biologische Landwirte untergraben werden (Lampkin u.a., 1999).
Die Europäische Kommission (2005) sieht die Auswirkungen auf den Verschmutzungsgrad und die Erhaltung der Artenvielfalt im Allgemeinen eher positiv.
Gleichwohl ist sie der Auffassung, dass in einigen Gebieten mehrere Maßnahmen nicht ausreichend genutzt werden, um eine Wirkung zu entfalten. Im Gewässerschutz waren die Ergebnisse enttäuschend.
Agrar-Umweltmaßnahmen werden zwar im Allgemeinen positiv bewertet, es bleiben aber dennoch Fragen zur mangelnden Ausrichtung tatsächlicher umweltspezifischer Notwendigkeiten in spezifischen Gebieten. Der kostenbasierte Ansatz birgt Mängel und es gibt Vorwürfe, dass die Zahlungen an Landwirte gehen, die traditionell Tätigkeiten ausüben, die im Einklang mit diesen Normen stehen. So können Landwirte de facto für Kosten und Verluste entschädigt werden, die in Wirklichkeit nie entstanden sind, und von Anreizen profitieren, die sie nie benötigt haben. Den Zahlungen wird nachgesagt, dass eine indirekte Einkommensförderung darstellen. Es ist eine politische Frage, ob die Beihilfen für entstandene Kosten (offizielle Linie der Politik) oder für den Übergang zu bestimmten Praktiken unabhängig von den Kosten gezahlt werden. Die Zahlungen außerdem unbefristet, d. h. die Beihilfen werden so lange gewährt, wie das Agrar-Umwelt-Produktionsverfahren beibehalten wird. Dadurch entsteht eine mögliche Überkompensation.
4.3.3. Lebensqualität und Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft