4. LÄNDLICHE ENTWICKLUNG
4.3. Bewertung der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen
4.3.3. Lebensqualität und Diversifizierung der ländlichen
ländlichen Wirtschaft haben für die Entwicklung des ländlichen Raums die größte Bedeutung. Die Interventionen sind jedoch recht begrenzt und machen nur einen Bruchteil der Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums aus. Eine der Maßnahmen hat die wirtschaftliche Diversifizierung ländlicher Gebiete durch Förderung der Diversifizierung in Agrarbetrieben, des Tourismus und der Wirtschaft
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zum Ziel. Die nachfolgend genannten Maßnahmen betreffen die allgemeinen Lebensbedingungen in ländlichen Gebieten. Eine Maßnahme ist auf ländliche Dienstleistungen und Infrastruktur und eine weitere auf die Dorfsanierung ausgerichtet.
Zwei weitere Maßnahmen betreffen die Bereiche Berufsbildung und die Aneignung von Fertigkeiten.
Die Maßnahmen zur wirtschaftlichen Diversifizierung ländlicher Gebiete sind immer noch sehr eingeschränkt. Sie konzentrieren sich hauptsächlich auf agrarähnliche Tätigkeiten, um zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten oder Einkommensalternativen zu schaffen. Diese können zur Vermarktung neuer oder nicht etablierter pflanzlicher oder tierischer Erzeugnisse, zum Umbau landwirtschaftlicher Gebäude zu nicht landwirtschaftlichen Zwecken und zur Ausübung nicht landwirtschaftlicher Tätigkeiten innerhalb des Agrarbetriebs dienen. Die neue Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums enthält außerdem Maßnahmen zur Entwicklung anderer wirtschaftlicher Tätigkeiten durch andere Akteure im ländlichen Raum, die aber auf Kleinstunternehmen beschränkt sind. Zum Teil sind hierfür die Schwierigkeiten bei der Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen dem Fonds zur Entwicklung des ländlichen Raums und dem Strukturfonds verantwortlich.
Außerdem besteht bei Vergabeverfahren eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass Bewerbungen entlegener ländlicher Gebiete um Strukturfondsmittel weniger erfolgreich sind als Bewerbungen aus städtischen Gebieten. Die Unterstützung unterliegt immer noch zu vielen Einschränkungen und passt nicht zu einem ganzheitlichen Entwicklungsansatz.
Fremdenverkehrsaktivitäten werden stärker gefördert als in der Vergangenheit. Es ist zu begrüßen, dass der Fokus dabei nicht mehr ausschließlich auf ländlichem Fremdenverkehr liegt. In der Halbzeit-Bewertung des Programms für den Zeitraum von 2000-2006 wird nachgewiesen, dass sich fremdenverkehrsbezogene Aktivitäten am stärksten auf ländliche und auch landwirtschaftliche Einnahmen ausgewirkt haben.
Allgemein war die Wirkung aufgrund der geringen Anzahl an Projekten begrenzt.
4.4. LEADER
Das EU-Pilotprogramm LEADER wurde als vierte Achse in die neue Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums aufgenommen. Der LEADER-Ansatz wurde 1991 als Pilotprogramm eingeführt und hat seitdem beträchtlich an Bedeutung gewonnen. Es handelt sich um einen multisektoralen Ansatz, bei dem im Rahmen territorialer Kooperation Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums konzipiert werden. Die Besonderheit dieses Programms ist der ganzheitliche Charakter, durch den es sich von anderen Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung, die ausschließlich auf den Agrarsektor ausgerichtet sind, unterscheidet.
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Aufgrund seines ganzheitlichen partizipatorischen Ansatzes entspricht es stärker den allgemeinen Notwendigkeiten bei der Entwicklung des ländlichen Raums. LEADER ist gebietsbezogen anstatt sektorbezogen und legt den Akzent auf eine Partnerschaft nach dem Bottom-Up-Prinzip. In der ESPON-Bewertung (2004) werden die Erfolge des Programms hervorgehoben.
Der letzten Bewertung zufolge waren die LEADER-Programme erfolgreich (ÖIR, 2006). Im Gegensatz zu den stärker auf einzelne Agrarbetriebe bezogenen anderen Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung basiert LEADER auf einer Strategie, die sich auf das endogene Wachstumspotenzial der betreffenden Gebiete stützt. Agrarbezogene und nicht agrarbezogene Investitionen werden kombiniert, um die erfolgversprechendsten Sektoren des Gebiets zu fördern. Der Gemeinschaftsaspekt der Projekte hat eine zusätzliche Wirkung auf ländliche Gebiete, da er über die im Programm vorgesehenen Maßnahmen hinaus zu weiteren Maßnahmen anregt und diese fördert.
Ein wichtiges Ergebnis des Programms war die Ermittlung von Voraussetzungen für die Förderung des endogenen Wachstums. LEADER-Programme sind nicht unkompliziert, führen aber zur Schaffung innovativer Entwicklungsstrategien. Sie können erweitert werden, um die Zusammenarbeit zwischen ländlichen Gebieten oder zwischen ländlichen und städtischen Gebieten zu fördern.
Ihr strategiebasierter Ansatz hat größere Chancen, nachhaltige Verbesserungen zu bewirken, als ein sektorbezogenes Konzept. Den LEADER-Programmen wird eine stark beschäftigungsfördernde Wirkung zugeschrieben. Das Konzept steckt noch in den Kinderschuhen und bedarf einer stärkeren Koordinierung mit anderen Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung. Die Mittelausstattung ist äußerst schwach und die Einbindung von LEADER in die etablierten Konzepte zur ländlichen Entwicklung sehr gering. Die Koordinierung zwischen den wichtigsten Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung und LEADER-Maßnahmen ist ebenfalls unzureichend.
4.5. Erhöhung des Mehrwerts des Programms zur ländlichen Entwicklung Mit dem Programm zur ländlichen Entwicklung sollen ländliche Gebiete geschützt und ihre Wirtschaft entwickelt werden. Erfolgreich im Sinne eines hohen Mehrwerts sind die Agrar-Umweltprogramme und das LEADER-Konzept, während andere Maßnahmen keine eindeutigen Ergebnisse verzeichnen. Wichtig ist die Unterstützung der Einhaltung von EU-Normen, was insbesondere für die neuen Mitgliedstaaten gilt, die noch nicht das erforderliche Niveau erreicht haben. Das Programm zur ländlichen Entwicklung entwickelt sich ferner zu einem interessanten Werkzeug, das ländlichen Gebieten hilft, ihr endogenes Wachstumspotenzial zu finden.
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Wissenschaftliche Studien und OECD-Analysen (1996, 2001, 2003 und 2006;
Saraceno, 2003) weisen darauf hin, dass eine erfolgreiche Entwicklung des ländlichen Raums, die die Förderung des endogenen Potenzials ländlicher Gebiete zum Ziel hat, nicht mit einem sektorbezogenen Ansatz erreicht werden kann. Die meisten Studien kommen zu dem Schluss, dass die ländliche Entwicklung durch ganzheitliche, alle Tätigkeiten der ländlichen Wirtschaft umfassende Maßnahmen besser gefördert wird.
Selbst in den ländlichsten Regionen der EU liegt der Beschäftigungsanteil der Landwirtschaft unter dem Beschäftigungsanteil des Dienstleistungssektors und der Industrie. Den oben genannten Studien zufolge ist die Ursache für Verschlechterungen in ländlichen Gebieten in einer nachlassenden Qualität von Infrastrukturen und Dienstleistungen und nicht in der Landwirtschaft zu suchen.
Angesichts der beschränkten Mittel können ganzheitliche Konzepte nur umgesetzt werden, wenn die Direktzahlungen reformiert und mehr Mittel für ländliche Entwicklung bereitgestellt werden und/oder die Mittelzuweisungen innerhalb der Achsen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums verändert werden. Eine stärkere Betonung des LEADER-Ansatzes und mehr Maßnahmen zur Erhöhung des gesamten Humankapitals der ländlichen Gebiete würden den Mehrwert steigern.
Bei spezifischen Maßnahmen wird die Schaffung von Mehrwert durch die mangelhafte Ausrichtung auf bedürftige Gebiete oder spezifische Gruppen behindert. Um das Mehrwertpotenzial der Maßnahme zu erhöhen, muss die Mittelausstattung besser auf die Ziele und Zielgruppen abgestimmt werden. Reformen der Politik zur Unterstützung benachteiligter Gebiete sind von großer Bedeutung. Niedrige Effizienzauflagen und ein Mangel an genauen Kontrollen führen dazu, dass die Maßnahmen mitunter auf einen reinen Finanztransfer mit geringem Mehrwert und hohen Opportunitätskosten hinauslaufen.
Eine Maximierung des Mehrwerts setzt eine Überprüfung der Beihilfefähigkeitskriterien und eine verbesserte Ausrichtung auf spezifische Gebiete und Gruppen voraus. Das bedeutet, dass klarere Kriterien und unterschiedliche Kriterien für unterschiedliche Gruppen eingeführt werden müssen. Agrar-Umweltmaßnahmen sollten zwar EU-weit allen landwirtschaftlichen Betrieben offenstehen, aber andere Investitionen sind auf spezifische Gebiete oder Gruppen auszurichten.
Der Schutz der Umwelt, die Verbesserung der Lebensmittelqualität, die Förderung des touristischen Wertes der ländlichen Gebiete und die Entwicklung ihres endogenen Wachstums können durchaus einen europäischen Mehrwert generieren. Die diesem Zweck dienenden Mechanismen bedürfen einer Feinabstimmung.
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5. FAZIT
In der hier vorgestellten Analyse werden keine Angaben zur Größenordnung des Mehrwerts gemacht, den die GAP und die ländliche Entwicklung erbringen können, da hierfür eine spezifische Untersuchung zu den Wirkungen der verschiedenen Maßnahmen nötig wäre. Angesichts der Heterogenität des Agrarsektors ist die Wirkung auch orts- und problemabhängig. Die derzeitigen Bewertungen von Maßnahmen sind immer noch nicht gründlich genug, um diese Frage zu beantworten.
Öffentliche Maßnahmen generieren einen Mehrwert, wenn sie effektiv zur Bekämpfung von Marktversagen oder zur Schaffung sozialer Güter beitragen und wenn dies ausgehend von echten Bedürfnissen und unter Vermeidung unnötiger Opportunitätskosten geschieht.
Einige Aspekte bedürfen einer erheblichen Verbesserung, um eine qualitative Verbesserung der Maßnahmen und Steigerung des Mehrwerts zu erreichen:
• gezielte Ausrichtung der Maßnahmen
• Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Intervention auf nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten
• Bewertungsqualität
Die Prüfung der Literatur und eine Analyse der Maßnahmenstruktur ergeben, dass viele Maßnahmen verbessert werden könnten, um ihren Mehrwert zu erhöhen, und dass die direkte Förderung in der jetzigen Form in hohem Maße ineffizient ist und nachteilige Auswirkungen auf die Effizienz und den Mehrwert hat. Bei den Direktzahlungen liegen die Gründe dafür auf der Hand: es gibt keine Verbindung zwischen den erklärten Zielen und dem Maßnahmenkonzept. Neue Ziele und Aufgabenstellungen wurden an Zahlungen geknüpft, die nicht entsprechend konzipiert sind. Intensität und Verteilung der Zahlungen basieren auf Ertragsziffern, die vor fast zwei Jahrzehnte alt sind, wobei die Zahlungen routinemäßig umbenannt und ohne einen kostenbasierten Ansatz mit zusätzlichen Auflagen versehen wurden. Positive Auswirkungen der Politik werden von der Über- oder sogar Unterkompensation für Kosten überschattet, die bei der Umsetzung der Cross-Compliance-Auflagen entstanden sind. Durch die fehlende Verknüpfung mit den Zielen und die ungleiche Verteilung auf die Gebiete findet außerdem eine Ungleichbehandlung der Landwirte (d. h. von EU-Bürgern) statt.
Die Frage, ob die GAP und die Maßnahmen ländlichen Entwicklung dort, wo die Interventionen stattfinden, den größtmöglichen Mehrwert erbringen, muss im Falle der Direktzahlungen der GAP verneint werden, während es im Falle der Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung keine eindeutige Antwort gibt, da dies von der jeweiligen
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Maßnahme abhängt. Für beide Politiken gilt, dass der Mehrwert erheblich gesteigert werden könnte, indem die Begründung und die Ausrichtung der Unterstützung verbessert werden.
Die Frage, ob der Mehrwert im Sinne des wirtschaftlichen Nutzens verglichen mit den Opportunitätskosten hoch genug ist, muss im Großen und Ganzen verneint werden, auch wenn dies auf spezifische Maßnahmen nicht zutrifft. Mit einer besser konzipierten Politik könnten dieselben Ergebnisse zu einem Bruchteil der Kosten erzielt und somit weitere wichtige Investitionen getätigt werden. Bei gleich bleibenden Kosten könnten die Ergebnisse erheblich verbessert werden.
Dieses Papier stellt weder die Rolle des EU-Haushalts noch die Multifunktionalität des Agrarsektors und die Notwendigkeit, diesen zu fördern, in Frage. Es kritisiert die Beibehaltung eines Fördersystems auf der Grundlage von Zielen, die mit Instrumenten erreicht werden sollen, die nicht entsprechend konzipiert sind oder deren Ausrichtung zu ungenau ist. Die gegenwärtigen und künftigen Probleme des Agrarsektors erfordern eine gründliche Beobachtung und eine Politik, die ihnen gerecht wird.
Es kommt darauf an, die Unterstützung von den jeweils zu bewältigenden Problemen abhängig zu machen und sie von den historischen Erträgen abzukoppeln. Es muss möglich sein, die GAP und die Mittel zur Entwicklung des ländlichen Raums je nach aktuellen Bedürfnissen neu zu verteilen und Beihilfen dorthin zu leiten, wo sie gebraucht werden. Die Zahlungen müssen auf spezifische Ziele ausgerichtet sein und die Kosten der Umsetzung berücksichtigen. Dazu ist es erforderlich, die Mittel zur Einnahmenstützung von den Mitteln zur Unterstützung der Cross Compliance und anderer Ziele zu trennen und Zahlungen nur an bedürftige Gebiete und Agrarbetriebe zu leisten. Wenn Direktzahlungen zur Einnahmenstützung dienen sollen, müssen sie entsprechend konzipiert sein und sich auf landwirtschaftliche Haushalte mit finanziellen Schwierigkeiten richten sowie regelmäßig überprüft werden. Zahlungen zur Förderung spezifischer landwirtschaftlicher Praktiken müssen in einem besseren Verhältnis zu den Kosten dieser Praktiken stehen. Es ist außerdem fraglich, ob es nötig ist, gute landwirtschaftliche Praktiken, die ohnehin gesetzlich vorgeschrieben sind, in umsatzstarken Betrieben zu finanzieren.
Die Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gehen in die richtige Richtung, aber die gezielte Förderung des endogenen Wachstumspotenzials ländlicher Gebiete erfordert eine viel stärkere Unterstützung nicht landwirtschaftlicher Tätigkeiten. Es sollte eine Neuaufteilung der Mittel für Direktzahlungen und der Mittel für ländliche Entwicklung erfolgen, und die jeweiligen Anteile der vier Achsen sollten geändert werden.
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Die neuen Evaluierungsleitlinien für die ländliche Entwicklung dürften den künftigen politischen Beschlussfassungsprozess verbessern. Die derzeitige Qualität der nationalen Bewertungen unterliegt zu starken Schwankungen.
Es wird nicht möglich sein, eindeutig festzustellen, ob die Ausgaben für den Agrarsektor und die ländliche Entwicklung gegenwärtig oder in Zukunft einen höheren Mehrwert generieren als manche alternative Politiken. Viel wird von den sozialen Werten und den jeweiligen Umständen abhängen. Dennoch ist klar ersichtlich, dass die Politik sehr ineffektiv ist, was die Erreichung ihrer Ziele betrifft. Es kommt daher darauf an, die künftige Unterstützung der europäischen Landwirtschaft und der ländlichen Gebiete besser auf die sehr realen Herausforderungen im Nahrungsmittelsektor und in den ländlichen Gebieten auszurichten und eine effiziente Umschichtung der vorhandenen Mittel vorzunehmen.
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Anhang: Zuweisung von Mitteln für die ländliche Entwicklung, aufgeschlüsselt nach Maßnahmen, im Jahr 2003
Überschrift Maßnahmen Funktion EU-Fonds (000) /
Anteil
Öffentl. Mittel insg.(000)/ Anteil
Investitionen in Agrarbetrieben Allgemeine Investitionen Sektorbez. - Agrar 308008 6.73% 936304 9.23%
Förderung von Junglandwirten Förderungsbeihilfen Sektorbez. - Agrar 123466 2.70% 262755 2.59%
Berufsbildung Berufsbildungsförderung Sektorbez. - Agrar 27881 0.61% 68657 0.68%
Vorruhestand Förderung des Ruhestandsgelds Sektorbez. - Agrar 69630 1.52% 186038 1.83%
Ausgleichszahlungen für benachteiligte Gebiete Sektorbez. - Agrar 947945 20.71% 2344320 23.11%
Benachteiligte Gebiete und Gebiete mit umweltspezifischen
Einschränkungen
Ausgleichszahlungen für Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen
Sektorbez. - Agrar 3835 0.08% 7279 0.07%
Agrar-Umwelt Förderung umweltfreundlicher Verfahren und artgerechter Tierhaltung
Sektorbez. - Agrar 1761190 38.47% 3249440 32.03%
Von der Aufgabe der Nutzung bedrohte Landrassen
Sektorbez. - Agrar 14545 0.32% 23147 0.23%
Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse
Investitionen zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungskanäle
Sektorbez. - Agrar 247337 5.40% 517992 5.11%
Verbesserung der Waldbewirtschaftung Gebietsbezogen 153087 3.34% 379150 3.74%
Forstwirtschaft
Aufforstung der Agrarflächen Sektorbez. - Agrar 254430 5.56% 406977 4.01%
Bodenverbesserung Sektorbez. - Agrar 8043 0.18% 17310 0.17%
Flurbereinigung Sektorbez. - Agrar 93072 2.03% 232906 2.30%
Schaffung von Vertretungsdiensten für
landwirtschaftliche Betriebe und von Beratungsdiensten für die Betriebsführung
Grundlegende Dienste für die ländliche Wirtschaft und die Landbevölkerung
Gebietsbezogen
65779 1.44% 128148 1.26%
Erneuerung und Entwicklung von Dörfern und ländlichen Gebieten sowie Erhalt des ländlichen Kulturgutes
Gebietsbezogen
95461 2.09% 275565 2.72%
Förderung der Anpassung und Entwicklung ländlicher Gebiete
Diversifizierung landwirtschaftlicher und agrarähnlicher Tätigkeiten zur Erweiterung des Tätigkeitsbereichs oder zur Schaffung zusätzlichen Einkommens
Semisektoral - agrarähnlich
61591 1.35% 163262 1.61%
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Wasserressourcenmanagement in der Landwirtschaft Sektorbez. - Agrar 74475 1.63% 245679 2.42%
Entwicklung und Verbesserung der Infrastrukturen in Verbindung mit der Entwicklung der Landwirtschaft
Sektorbez. - Agrar
76096 1.66% 163923 1.62%
Förderung des ländlichen Fremdenverkehrs und des ländlichen Handwerks
Semisektoral -
agrarähnlich 35176 0.77% 79826 0.79%
Schutz der Umwelt im Zusammenhang mit der Erhaltung von Land, Forst und Landschaft sowie Verbesserung des Tierschutzes
Semisektoral - Agrar
83042 1.81% 190162 1.87%
Wiederherstellung des landwirtschaftlichen Potentials nach Naturkatastrophen und Einführung präventiver Schutzmaßnahmen
Sektorbez. - Agrar
31603 0.69% 185812 1.83%
Neue Finanztechniken Sektorbez. - Agrar 1309 0.03% 805 0.01%
INSGESAMT 4578008 10146307