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M 117/2002 FIN 4. Dezember 2002 47C
Motion
4199 Schärer, Bern (GB)
Weitere Unterschriften: 5 Eingereicht am: 11.06.2002
Klare Kriterien für das Sponsoring
Der Regierungsrat wird beauftragt, klare Kriterien für das Sponsoring im öffentlichen Bereich zu erarbeiten, welche Aufschluss darüber geben, wann und unter welchen Voraussetzungen das Sponsoring von öffentlichen Aufgaben zulässig ist.
Begründung
Im Sommer 2001 beschloss der Kanton Bern, sich am national koordinierten Projekt „PPP - Schule im Netz“ zu beteiligen und dazu einen Sponsoringvertrag mit der Swisscom abzuschliessen. Die Swisscom will allen Schulen im Kanton drei Jahre lang den freien Zugang zum Internet und den Aufbau eines geschlossenen Bildungsnetzes sponsern.
Dafür werden namhafte Summen aufgewendet, was darauf schliessen lässt, dass sich die Swisscom davon einen grösseren Imagegewinn verspricht. Dieser neuartige Beschluss im Bereich Sponsoring hat zu grundsätzlichen Fragen zu Sponsoring von öffentlichen Aufgaben geführt. In der Fragestunde im Grossen Rat am 11. September 2001 haben die diesbezüglichen Auskünfte des Regierungsrates weitere Fragen aufgeworfen und aufgezeigt, dass es sich beim Sponsoring von öffentlichen Aufgaben um eine komplexe und weitreichende Entscheidung handelt, die für jeden Einzelfall einer sorgfältigen Abklärung bedarf. Die Antwort der Regierung auf eine entsprechende Interpellation (Schärer, 224/2001) zeigt auf, dass es in diesem Bereich grosse Lücken gibt und Handlungsbedarf besteht. Die Ausführungen der Regierung geben insbesondere keine Klarheit über die rechtlichen Grundlagen von Sponsoring und inwieweit allfällige Submissionsbestimmungen bei der Vergabe von Sponsoringverträgen zu beachten sind.
Zudem ist nicht geklärt, unter welchen Voraussetzungen, Sponsoring im öffentlichen Bereich die demokratische Kontrolle und Transparenz beeinträchtigt.
Als Gesetzgeber haben wir ein Interesse an klaren rechtlichen Grundlagen und an Transparenz in einem aus staatsrechtlicher Sicht heiklen Bereich. Insbesondere besteht ein Interessen an klar anwendbaren Kriterien, die Aufschluss geben darüber, wann und unter welchen Voraussetzungen das Sponsoring von öffentlichen Aufgaben zulässig ist.
Antwort des Regierungsrates
Wie in der Begründung der Motion erwähnt, hatte der Regierungsrat bereits im Verlaufe des letzten Jahres auf Grund von zwei Interventionen der Motionärin Gelegenheit, zum Thema Sponsoring Stellung zu nehmen: Er hat in der Fragestunde vom 11. September 2001 zum Projekt „PPP – Schulen im Netz“ Auskunft gegeben und in seinen Ausführungen zur Interpellation 224/01 der Motionärin („Werden öffentliche Schulen zu
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Werbeplattformen?“) in grundsätzlicher Art und Weise dargelegt, dass ein Sponsoring öffentlicher Aufgaben durch Private verschiedene Fragen aufwerfen kann, die sorgfältig abzuklären sind. Dabei ist die Art der Aufgabe, die unterstützt werden soll und die Bedingungen, die von Seiten des Sponsors gestellt werden, ausschlaggebend für die Beurteilung.
Der Regierungsrat ist nach wie vor der Auffassung, dass jedes Sponsoringprojekt einzeln beurteilt werden muss und dass sich die Entwicklung von allgemein gültigen Kriterien namentlich auf Grund der folgenden Überlegungen nicht als notwendig bzw. sinnvoll erweist:
1. Begriff des Sponsoring und Anwendungsbereich im Kanton Bern
Das Sponsoring ist ein Kommunikationsinstrument im modernen Wirtschaftsleben. Es dient dem Sponsor dazu, sich von den anderen Wettbewerbsteilnehmern abzuheben, den eigenen Bekanntheitsgrad zu erhöhen oder sein Image zu verbessern (vgl. Thomas Hauser, Der Sponsoring-Vertrag im schweizerischen Recht, Diss. Zürich, 1991, S. 12).
Beim Sponsoring werden Vertragsverhältnisse begründet. Dabei stellt eine Partei einer anderen Partei finanzielle Mittel, Sachmittel oder Dienstleistungen für die Entfaltung bestimmter Aktivitäten zur Verfügung und erhält als Gegenleistung das Recht, bei der Ausübung dieser Aktivitäten Werbe-, Public Relations- und Marketingmassnahmen zu realisieren. Wegen der zahlreichen Erscheinungsformen des Sponsoring (typischerweise in den Bereichen Sport, Kultur, Unterhaltung, Soziales und Politik) lässt sich aber kaum ein allgemein gültiger Sponsoring-Begriff herausfiltern (Hauser, a. a. O., S. 4-5) und entsprechend der Vielfalt möglicher Sponsoring-Engagements finden sich sehr unterschiedliche Leistungsvereinbarungen. Charakteristisch für diese individuell vereinbarten Verträge ist, dass ein einheitlicher Vertragsaufbau fehlt und vorgeformte Vertragsinhalte kaum verwendet werden (Hauser, a. a. O., S. 235). Somit liegt es nahe, den Abschluss von Sponsoringverträgen nicht zu normieren.
Das Sponsoring öffentlicher Aufgaben durch Private ist keine neue Erscheinung. Im Kanton Bern hat diese Finanzierungsart indessen bis heute lediglich im Bereich der Kultur, der Bildung und der Forschung eine gewisse Bedeutung erlangt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Erscheinungsformen, wie oben dargestellt, vielfältig sind: Es bestehen sowohl namhafte Projekte wie „PPP – Schulen im Netz“ als auch blosse mündliche Abreden, beispielsweise die Überlassung von 10 Fussbällen an eine Schule. Der Regierungsrat ist der Ansicht, dass Sponsoring dem Kanton die Möglichkeit bietet, in gewissen Bereichen sein Leistungsangebot zu verbessern bzw. aufrecht zu erhalten. Sponsoring fördert und unterstützt die Zielerreichung in der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, was gerade in Zeiten knapper finanzieller Mittel ein nicht zu unterschätzender Aspekt ist.
2. Normen, die beim Abschluss von Sponsoringverträgen zu beachten sind
Auch wenn die Erscheinungsformen entsprechender Verträge vielfältig und nicht normierbar sind, erfolgt Sponsoring aber nicht in einem rechtsfreien Raum. Vielmehr besteht bereits heute eine Reihe von Bestimmungen, welche die Voraussetzungen zum Abschluss von Sponsoringverträgen festlegen. So sieht beispielsweise Art. 52 des Universitätsgesetzes vom 5. September 1996 (UniG; BSG 436.11) vor, dass die Universität Forschungs- und Dienstleistungsaufträge sowie Forschungsbeiträge und weitere Beiträge annehmen kann. Diese Aufträge und Beiträge dürfen aber die Erfüllung der universitären Aufgaben sowie die Unabhängigkeit von Forschung und Lehre nicht beeinträchtigen. Damit eine Kontrolle gewährleistet ist, sind die Verträge regelmässig der Universitätsleitung zur Kenntnis zu bringen bzw. bei einer Auftragssumme von über Fr. 50 000.-- von dieser zu genehmigen (vgl. Art. 107a ff. der Universitätsverordnung vom 27. Mai 1998; BSG 436.111.1).
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Besteht in einem Aufgabenbereich indessen keine spezialgesetzliche Vorschrift, ist grundsätzlich Folgendes zu berücksichtigen:
1. Auf Grund der staatlichen Aufgabenteilung ist es grundsätzlich Aufgabe des Regierungsrates, die Verwaltung zu leiten und die Verwaltungstätigkeit im Rahmen von Verfassung und Gesetzen zu organisieren (vgl. Art. 87 der Kantonsverfassung). Er entscheidet über die Art und Weise, wie eine öffentliche Aufgabe zu erfüllen ist, und im Rahmen dieser Organisationsautonomie steht ihm grundsätzlich auch der Entscheid über den Abschluss eines Sponsoringvertrages zu.
2. Beim Entscheid über den Abschluss eines solchen Vertrages sind vorab der durch die Verfassung gewährleistete Grundrechtsschutz (z.B. Schutz der Persönlichkeitsrechte, der Glaubens- und Gewissensfreiheit, der Meinungs- und Informationsfreiheit) sowie weitere verfassungsrechtliche Normen, wie sie namentlich im Bereich der Bildung und Forschung bestehen (Art. 42 ff. KV), zu beachten. Ferner ist den Aspekten der Objektivität und Neutralität angemessene Beachtung zu schenken.
3. Ist mit dem Sponsoring zudem auch die Bindung finanzieller Mittel des Kantons verbunden (wie zum Beispiel im Projekt „PPP – Schule im Netz“), so bedarf es für die Tätigung der Ausgabe einer ordentlichen Bewilligung des finanzkompetenten Organs.
4. Im Weiteren kommt – wie in der Interpellation 224/01 bereits dargelegt – die Submissionsgesetzgebung zur Anwendung, so dass die Gleichbehandlung mit möglichen Konkurrenten gewährleistet ist. Sofern die Schwellenwerte nach Artikel 11 der Submissionsverordnung vom 29. April 1998 (BSG 731.21) überhaupt erreicht werden, wird auf Grund der Günstigkeit eines Angebotes die Durchführung eines freihändigen Verfahrens gestützt auf Art. 12 Abs. 2 Bst. k (bzw. gestützt auf den gleich lautenden Art. 7 Abs. 3 Bst. l der neuen Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen, welche per 1. Januar 2003 in Kraft tritt) zu prüfen sein.
5. Schliesslich stellen die neuen strafrechtlichen Vorschriften über die Bestechung (Art.
322ter ff. des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 23. Dezember 1937; SR 311.0) einen Missbrauchsschutz dar. Diesen Bestimmungen liegt das Interesse am Schutz der Objektivität und Sachlichkeit amtlicher Tätigkeit zugrunde. Lässt sich ein Amtsträger für seine amtliche Tätigkeit Vorteile versprechen (für sich selbst oder Dritte), besteht die Gefahr, dass er sich in seiner Tätigkeit nicht mehr an Sachgesichtspunkten, sondern an persönlichen Vorteilen orientiert. Das Vertrauen der Allgemeinheit in die Unparteilichkeit und Sachlichkeit staatlicher Aufgabenerfüllung wird dadurch beeinträchtigt (Botschaft des Bundesrates vom 19. April 1999, BBl Nr. 31 vom 10. August 1999, S. 5523).
Die Unterscheidung zwischen strafbarem korruptivem Verhalten und legitimem, teilweise wünschbarem Sponsoring und Drittmittelfinanzierung erscheint nicht in jedem Fall einfach.
Doch ist der Bundesrat der Auffassung, dass auf Grund der Tatbestandsmerkmale eine klare Abgrenzung möglich ist, zumal es beim Sponsoring und der Drittmittelfinanzierung
„um ein von der Korruption radikal abweichendes Ziel geht: um die offen deklarierte oder ohne weiteres deklarierbare, verantwortungsvolle freiwillige Übernahme einer öffentlichen Aufgabe durch Private“ (vgl. Botschaft, a. a. O., S. 5536 f.).
3. Fazit
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass Leitlinien, welche beim Sponsoring zu beachten sind, bereits im geltenden Recht gegeben sind. Unbestritten ist, dass trotz dieser Normen der heute bestehende Handlungsspielraum gross ist. Ein solcher erscheint aber angesichts der vielfältigen Formen von möglichem Sponsoring als notwendig. Gerade in der bestehenden schwierigen finanziellen Situation des Kantons sollte der Handlungsspielraum des Regierungsrates sowie der vom Kanton subventionierten
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Institutionen, insbesondere im Bildungs- oder Kulturbereich, nicht durch den Erlass von generellen Normen eingeschränkt werden. Der Regierungsrat ist aber bereit, im Rahmen von künftiger Gesetzes- oder Verordnungsrevisionen insbesondere in den Bereichen Kultur und Bildung die Zweckmässigkeit von Bestimmungen über das Sponsoring für den jeweils spezifischen Bereich zu prüfen. Der Forderung der Motionärin nach demokratischer Kontrolle und Transparenz könnte zudem z. B. durch die Führung einer Liste mit den bestehenden, namhaften Sponsoringverträgen Rechnung getragen werden. Der Regierungsrat ist bereit, diese Thematik ebenfalls zu prüfen. Ein weitergehender oder gar genereller Regelungsbedarf ist nach Auffassung des Regierungsrates jedoch nicht erkennbar. Er beantragt daher die Ablehnung der Motion.
Der Regierungsrat erlaubt sich abschliessend noch darauf hinzuweisen, dass das von der Motionärin wiederholt erwähnte Sponsoringprojekt „PPP – Schule im Netz“ von der Erziehungsdirektion auch nach Abschluss des Vertrages mit der Swisscom kritisch begleitet wird. Bisher liegen keine Anzeichen über negative Entwicklungen vor, wie sie von der Motionärin in der Fragestunde vom 11. September 2001 sowie in der Interpellation 224/01 befürchtet wurden. Vielmehr entwickelt sich das Projekt zur Zufriedenheit der Erziehungsdirektion.
Antrag: Ablehnung der Motion.
An den Grossen Rat
