an den Regierungsrat
zuhanden des Grossen Rates
__________________________________________________________________________
Krebsregister für den Kanton Bern
Ausgabenbewilligung (mehrjähriger Verpflichtungskredit) für die Jahre 2012 - 2018 __________________________________________________________________________
1. Zusammenfassung
In ihrer Motion vom 21. März 2006, M 105/2006, forderte Annemarie Burkhalter-
Reusser den Regierungsrat auf, ein kantonales Krebsregister aufzubauen und die dazu notwendigen finanziellen Mittel bereitzustellen. In einer weiteren Motion vom 09. April 2008, M 117/2008, forderte Burkhalter-Reusser die Errichtung eines interkantonalen Krebsregisters (BE, AG und SO) durch den Kanton Bern. Beide Motionen wurden als Postulate überwiesen.
Aktuell erfassen 14 kantonale Krebsregister Daten über Tumorerkrankungen und tu- morbedingte Todesfälle aus 22 Kantonen und Halbkantonen; dies entspricht einer Ab- deckung von 81% der Schweizer Wohnbevölkerung. In den vier verbleibenden Kanto- nen BE, SH, SO und SZ sind Bestrebungen zum Aufbau von Krebsregistern oder zum Anschluss an bestehende Register im Gange. Mit nahezu einer Million Einwohnern (13% der Schweizer Bevölkerung) ist Bern hierbei der weitaus bevölkerungsreichste Kanton ohne Krebsregister.
Als Teil der Kooperation der Kantone Bern – Jura - Neuenburg (BEJUNE) ist Bern der einzige Kanton, welcher ein Mammographie-Screening-Programm im Verwaltungskreis Berner Jura, jedoch kein Krebsregister aufweist. Für die Erfassung der Ausgangswerte (Baseline) und Evaluation systematischer Früherkennungsprogramme ist ein Krebsre- gister erforderlich. Der Grosse Rat hat daher in der Novembersession 2011 beschlos- sen, die Umsetzung des bereits bewilligten Mammographie-Screening-Programms müsse zwingend mit der Schaffung und Einführung des Krebsregisters verknüpft wer- den. Aufgrund des gesamtschweizerischen Umfelds und politischen Drucks sowie die- ser verlangten Verknüpfung besteht besondere zeitliche Dringlichkeit für den Aufbau des Krebsregisters.
Zwischenzeitlich fanden intensive Koordinationsbemühungen mit anderen Kantonen, der Gesundheitsdirektorenkonferenz Nordwestschweiz (GDK NWCH), dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) sowie NICER (National Institute for Cancer Epidemiology and Registration) statt. Ein „Grobkonzept für den Aufbau eines Krebsregisters Nordwest- schweiz der Kantone AG, BE, BL, BS und SO“ wurde an der Sitzung der GDK NWCH vom 1. März 2010 diskutiert. Da das Konzept jedoch nicht zeitgerecht weiterverfolgt wurde, haben die Kantone AG, BE und SO konkrete Schritte für den Aufbau eigener Krebsregister in die Wege geleitet. Die Kantone BS und BL verfügen bereits über eige- ne Krebsregister.
Die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF) muss bis Ende 2011 dem Grossen Rat gegenüber Stellung nehmen und zu diesem Zweck eine konkrete Planung vorlegen. Sie beabsichtigt, parallel zur Ausweitung des Mammographie- Screening-Programms ein epidemiologisches Krebsregister, welches sämtliche Tumor- arten gemäss NICER (National Institute for Cancer Epidemiology and Registration)- Kriterien erfasst, aufzubauen und zu betreiben. Diese Kriterien sehen die Erfassung sämtlicher Tumorneuerkrankungen wie auch deren Verlauf und Sterblichkeit vor.
2. Rechtsgrundlagen
• Im Kanton Bern existiert im jetzigen Zeitpunkt weder eine explizite rechtliche Grundla- ge für die Führung eines Krebsregisters noch für die damit zusammenhängende und erforderliche Personendatenbearbeitung. In der seit 1. Januar 2011 geltenden Fas- sung ermöglicht das Gesundheitsgesetz (GesG1 Art. 4 Abs. 1 Bst. e) lediglich in gene- reller Form die Finanzierung von Erhebungen und Auswertungen von Grundlagen betreffend den Gesundheitszustand und die Versorgung der Bevölkerung, stellt aber nicht eine spezifische Grundlage für die Führung eines Krebsregisters dar.
• Die meisten Kantone, die heute bereits ein Krebsregister führen, tragen dem Daten- schutz dadurch Rechnung, dass sie über eine Registerbewilligung der Expertenkom- mission für das Berufsgeheimnis in der medizinischen Forschung2 verfügen. Grund- sätzlich ist aus datenschutzrechtlichen Gründen und aus Gründen des Persönlich- keitsschutzes die Schaffung rechtlicher Grundlagen für die Führung des Krebsregis- ters notwendig. Angesichts der Tatsache, dass die rasche Realisierung des Krebsre- gisters angestrebt wird, erscheint es vertretbar und politisch wünschbar, im Kanton Bern während der Aufbauphase ebenfalls mit einer Registerbewilligung zu arbeiten.
Das Krebsregister wird wegen der fehlenden Gesetzesgrundlagen als Forschungspro- jekt gestartet und es ist vorgesehen, die Universität Bern mit der Führung des Krebs- registers zu beauftragen, welche über eine Forschungsbewilligung verfügt. Sobald absehbar ist, welche rechtlichen Grundlagen auf Bundesebene geschaffen werden sollen, wird wenn nötig eine Anpassung der kantonalen Gesetzgebung angestrebt.
• Gesetz vom 26. März 2002 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG), Artikel 46, 47, 48 Absatz 2 und 50 Absatz 3.
• Verordnung vom 3. Dezember 2003 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLV), Artikel 146 und 148.
3. Beschreibung des Geschäfts 3.1 Ausgangslage in der Schweiz
Aktuell erfassen 14 kantonale Krebsregister Daten über Tumorerkrankungen und tu- morbedingte Todesfälle aus 22 Kantonen und Halbkantonen; dies entspricht einer Ab- deckung von 81% der Schweizer Wohnbevölkerung. In den vier verbleibenden Kanto- nen BE, SH, SO und SZ sind Bestrebungen zum Aufbau von Krebsregistern oder zum Anschluss an bestehende Register im Gange.
Die Kantone GE, VD, VS, FR, JU, NE, GR, SG besitzen sowohl ein Krebsregister als auch ein Mammographie-Screening-Programm. In den Kantonen AG, SO und TG wur- de der Aufbau der Krebsregister und Mammographie-Screening-Programme zwingend miteinander verknüpft.
Zwischenzeitlich fanden intensive Koordinationsbemühungen mit anderen Kantonen, der Gesundheitsdirektorenkonferenz Nordwestschweiz (GDK NWCH), dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) sowie NICER (National Institute for Cancer Epidemiology and Registration) statt. Ein „Grobkonzept für den Aufbau eines Krebsregisters Nordwest- schweiz der Kantone AG, BE, BL, BS und SO“ wurde an der Sitzung der GDK NWCH vom 1. März 2010 diskutiert. Da das Konzept jedoch nicht zeitgerecht weiterverfolgt wurde, haben die Kantone AG, BE und SO konkrete Schritte für den Aufbau eigener Krebsregister in die Wege geleitet. Die Kantone BS und BL verfügen bereits über eige- ne Krebsregister. Der zu veranschlagende Betrag für den Aufbau des Krebsregisters
1 Gesundheitsgesetz vom 2. Dezember 1984 (GesG; BSG 811.01) 2 http://www.bag.admin.ch/org/02329/index.html?lang=de
Nordwestschweiz - verglichen mit dem kantonalen Krebsregister - basiert auf identi- schen Grundlagen, die interkantonale Lösung bietet kein Sparpotenzial. Umgekehrt bie- tet ein kantonales Register, wie in Bern geplant, die Möglichkeit zur engen Zusammen- arbeit mit anderen Kantonen.
Das neue Bundesgesetz soll die Grundlage bilden zur Harmonisierung kantonal hetero- gener rechtlicher Rahmenbedingungen der Krebsregistrierung. BAG und NICER gehen bei den Vorberatungen für das Diagnoseregistergesetz, welches frühestens ab 2016 in Kraft treten wird, davon aus, dass sämtliche Kantone eigene Krebsregister führen. Die Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK) ruft die verbleibenden Kantone auf sich dafür einzusetzen, dass auch ihre Kantone in Krebsregistern erfasst werden.
3.2 Ausgangslage im Kanton Bern
Mit nahezu einer Million Einwohnern (13% der Schweizer Bevölkerung) ist Bern der weitaus bevölkerungsreichste Kanton ohne Krebsregister. Als Teil der Kooperation der Kantone Bern – Jura - Neuenburg (BEJUNE) ist Bern der einzige Kanton, welcher ein Mammographie-Screening-Programm im Verwaltungskreis Berner Jura, jedoch kein Krebsregister aufweist. Der Grosse Rat hat in der Novembersession 2011 beschlossen, die Umsetzung des bereits bewilligten Mammographie-Screening-Programms müsse zwingend mit der Schaffung und Einführung des Krebsregisters verknüpft werden. Ab 2013 sollen alle Frauen im Kanton Bern ab dem 50. Altersjahr an einem Mammogra- phie-Screening-Programm zur Früherkennung von Brustkrebs teilnehmen können. Für die Erfassung der Ausgangswerte (Baseline) und Evaluation systematischer Früher- kennungsprogramme ist jedoch ein Krebsregister erforderlich. Aufgrund des gesamt- schweizerischen Umfelds und politischen Drucks sowie dieser verlangten Verknüpfung besteht besondere zeitliche Dringlichkeit für den Aufbau des Krebsregisters.
3.3. Motionen Burkhalter-Reusser, Bätterkinden (SP-JUSO), M 105/2006 vom 21. März 2006 „Kantonales Krebsregister“ und M 117/2008 vom 09. April 2008 „Errichtung eines interkantonalen Krebsregisters (BE, AG und SO) durch den Kanton Bern“
In ihrer Motion vom 21. März 2006, M 105/2006, forderte Annemarie Burkhalter-
Reusser den Regierungsrat auf, ein kantonales Krebsregister aufzubauen und die dazu notwendigen finanziellen Mittel bereit zu stellen. In einer weiteren Motion vom 09. April 2008, M 117/2008, forderte Burkhalter-Reusser die Errichtung eines interkantonalen Krebsregisters (BE, AG und SO) durch den Kanton Bern. Beide Motionen wurden als Postulate überwiesen.
Im Planungsprozess 2009 beantragte der Regierungsrat dem Grossen Rat aufgrund der schwierigen finanzpolitischen Ausgangslage, auf die Umsetzung von verschiedenen politischen Vorstössen zu verzichten. Anlässlich der Budgetdebatte in der November- session 2009 stimmte der Grosse Rat jedoch einer Planungserklärung der SP/JUSO zu, wonach auf die Umsetzung der parlamentarischen Vorstösse nicht definitiv, sondern nur vorläufig zu verzichten sei. Der Regierungsrat hat sich deshalb im Rahmen der Pla- nungsarbeiten zur Erarbeitung von Voranschlag 2011 und Aufgaben-/Finanzplan 2012- 2014 noch einmal mit den entsprechenden Vorstössen auseinandergesetzt und ent- schieden, die Umsetzungsarbeiten zum Vorstoss fortzusetzen. Allerdings hat dies haushaltneutral zu erfolgen.
Die GEF muss bis Ende 2011 dem Grossen Rat gegenüber Stellung nehmen und zu diesem Zweck eine konkrete Planung vorlegen. Sie beabsichtigt, parallel zur Auswei- tung des Mammographie-Screening-Programms ein epidemiologisches Krebsregister, welches sämtliche Tumorarten gemäss NICER-Kriterien erfasst, aufzubauen und zu betreiben. Diese sehen zwei standardisierte Stufen (Level) der Datenerhebung vor:
• Level 1: Erfassung aller Neuerkrankungen anhand der Basisdaten (Krebsdiag- nose sowie Name, Vorname, Geburtsdatum, Geschlecht, Wohnort und Beruf);
• Level 2: zusätzliche Erfassung der Stadien und Verläufe der Erkrankung (Tu- morstadium, Tumorgrad, Überlebensstatus).
Die GEF hat ein Konzept für ein Krebsregister im Kanton Bern ausgearbeitet, welches die fachlich-technischen und organisatorischen Aspekte für Aufbau und Durchführung eines Krebsregisters im Kanton Bern umschreibt. Die erforderlichen Informationssicher- heit und Datenschutz (ISDS)-Konzepte3 sind bereits in Vorbereitung und werden der Datenschutzaufsichtsstelle vorgelegt.
Das Berner Krebsregister soll Teil des Gesamtnetzes der Schweizer Krebsregister wer- den, mit dem Ziel, gemeinsame Auswertungsstrategien zu entwickeln sowie eine Da- tenharmonisierung zwischen den einzelnen Krebsregistern zu erreichen. Auf nationaler Ebene übernimmt NICER im Auftrag des Bundes die gesamtschweizerische Auswer- tung (Harmonisierung, Aufbereitung und Qualitätssicherung) der durch die kantonalen bzw. regionalen Krebsregister erhobenen Daten. NICER bietet zudem technische Un- terstützung und finanzielle Starthilfe für neue kantonale Krebsregister. Genauere Anga- ben über Kostenersparnis dank Krebsregistrierung, Erträge aus dem Betrieb des Regis- ters und finanzielle Beiträge durch Bund bzw. NICER werden erst nach Vorliegen quali- tativ gesicherter Krebsregistrierungsdaten vorliegen.
Das Konzept sieht eine Organisationsstruktur für Aufbau und Durchführung des Krebs- registers vor. Vorgesehene Trägerin für das Krebsregister ist die Universität Bern. So- mit verfügt die verantwortliche Behörde über eine Rechtsgrundlage für ihre Forschungs- tätigkeit gemäss Art. 15 Abs. 1 des Datenschutzgesetzes4.
Die GEF wird die Universität Bern – ihres Zeichens eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 1 Abs. 2 UniG5) – beauftragen, gestützt auf das vor- liegende Konzept ein Krebsregister für den Kanton Bern aufzubauen und zu betreiben.
Im Rahmen einer In-house-Vergabe im weiteren Sinn wird die Universität Bern eine oder mehrere Fachinstitutionen mit der Durchführung beauftragen. Die beauftragten In- stitutionen müssen grundsätzlich nachweisen, dass sie über die zur Erfüllung ihrer Auf- gaben notwendigen Mittel verfügen. Neben der fachlichen Kompetenz in den Bereichen Logistik und Qualitätsmanagement sind weitere spezielle Anforderungen zu erfüllen:
• Die Institution informiert klar und verständlich über ihren Auftrag und ihre Dienst- leistungen in der Öffentlichkeit.
• Die Institution muss bei den Spitälern und niedergelassenen Ärztinnen und Ärzten sowie privaten Laboratorien im Einzugsbereich des Krebsregisters als akzeptierte Partnerin auftreten.
• Die Institution handelt auf der Grundlage des aktuellsten Standes wissenschaftli- cher Kenntnisse und praktischer Erfahrung.
• Die Institution muss Gewähr für Kontinuität bieten und die Programmleitung zuver- lässig für eine längere Zeitperiode übernehmen können.
Aufgrund der beschaffungsrechtlichen Prüfung kann festgehalten werden, dass der Auf- trag für den Aufbau und Betrieb des Krebsregisters im Kanton Bern nicht öffentlich aus- geschrieben werden muss. Dies namentlich deshalb, weil die Durchführung des Krebs- registers mit erheblichen ungedeckten Kosten verbunden ist. Da diese ungedeckten Kosten vom Kanton übernommen werden, tragen die beauftragten Institutionen einer- seits kein eigenes wirtschaftliches Risiko und haben andererseits nicht die Möglichkeit, einen Gewinn zu erzielen. Die beauftragten Institutionen handeln also in keiner Weise
3 Art. 6 der Direktionsverordnung über Informationssicherheit und Datenschutz vom 3. Januar 2011, ISDS DV, BSG 152.040.2, abrufbar unter http://www.sta.be.ch/belex/d/1/152_040_2.html.
4 Datenschutzgesetz vom 19. Februar 1986, KDSG, BSG 152.04, abrufbar unter http://www.sta.be.ch/belex/d/1/152_04.html.
5 Gesetz vom 5. September 1996 über die Universität (UniG BSG 436.11).
aus Gewinnabsicht, sondern in Verfolgung ideeller Zwecke. Der Auftrag ist somit nicht kommerzieller Natur und nicht als Auftrag im Sinne des öffentlichen Beschaffungsrechts zu qualifizieren.
4. Finanzielle Auswirkungen
Aufgrund der bisherigen Erfahrungen in anderen Kantonen sind zur Etablierung der Mindeststandards für flächendeckende Erfassung, Registrierung, Validierung und Quali- tätssicherung tumorbezogener Daten mindestens CHF 1.10 pro Einwohner und Jahr zu veranschlagen, faktisch rechnen die bereits etablierten Register mit Kosten bis zu CHF 2.-- pro Einwohner und Jahr. Damit stünden für den Kanton Bern wiederkehrende Kos- ten von mindestens CHF 1.1 Millionen pro Jahr an. Ab 2012 soll die Universität Bern von der GEF einen festgelegten Beitrag für den Aufbau und Betrieb des Krebsregisters erhalten. Die budgetierten jährlichen Kosten für den Aufbau steigen gestaffelt von CHF 600‘000 für das Jahr 2012 bis CHF 1.1 Millionen ab dem Jahr 2015 an. Die nachfolgen- de Tabelle zeigt das Mehrjahresbudget sowie die ungedeckten Kosten des Krebsregis- ters für den Kanton Bern, welche gestützt auf die Erfahrungen in bereits eingeführten Registern zusammengestellt wurden:
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Realisierungskosten Wiederkehrende Betriebskosten
Jährliche Kosten Beträge in CHF
Personalkosten 340'000 460'000 710'000 865'000 865'000 865'000 865'000 Allgemeine Kosten (Auf-
bau Register)
100'000 100'000 80'000 60'000 60'000 60'000 60'000
Raummiete 60'000 60'000 60'000 60'000 60'000 60'000 60'000
Betriebs- und Verwal- tungskosten inkl. Ab- schreibungen
100'000 105'000 110'000 115'000 115'000 115'000 115'000
Reserven 1) 10‘000 20‘000 30‘000
Total Kosten 600'000 725'000 960'000 1'100'000 1'110'000 1'120'000 1'130'000 Dienstleistungsertrag 0 3'000 4'000 5'000 5'000 5'000 5'000 Ungedeckte Kosten 600'000 722'000 956'000 1'095'000 1'105'000 1'115'000 1'125'000
1) Berücksichtigung einer jährlich kumulierten Reserve von CHF 10'000.--
Kreditsumme/Kreditart/Konto/Produkt/Rechnungsjahr:
Realisierungskosten (mehrjähriger einmaliger, neuer Verpflichtungskredit):
CHF 1'322'000.--
Voraussichtliche Ablösung durch folgende Zahlungstranchen:
Rechnungsjahr 2012: CHF 600’000.-- Rechnungsjahr 2013: CHF 722'000.--
Betriebskosten (mehrjähriger wiederkehrender, neuer Verpflichtungskredit):
Rechnungsjahr 2014: CHF 956'000.-- Rechnungsjahr 2015: CHF 1'095'000.-- Rechnungsjahr 2016: CHF 1'105'000.-- Rechnungsjahr 2017: CHF 1'115'000.-- Rechnungsjahr 2018: CHF 1'125'000.--
Kreis SPA/KAZA (Funktionsbereich KAZA); Konto 365000 (Betriebsbeiträge an private Institutionen); Kostenkonto 913001; Produktgruppe Gesundheitsschutz und Sanitäts- dienst, Produkt Übertragbare Krankheiten und Präventivmedizin.
Der Kredit ist im Voranschlag und im Finanzplan enthalten (haushaltsneutrale Umset- zung).
Die Betriebskosten müssten gemäss Art. 145 Abs. 3 FLV separat bewilligt werden. Aus verwaltungsökonomischen Gründen werden diese mit vorliegendem Beschluss jedoch gemeinsam mit den Realisierungskosten bewilligt, da für beide Ausgaben der Grosse Rat zuständig ist.
5. Fakultatives Referendum
Dieser Beschluss unterliegt gemäss Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe c der Kantonsver- fassung vom 6. Juni 1993 dem fakultativen Referendum.
6. Antrag
Wir ersuchen Sie, dem beigelegten Beschlussentwurf zuzustimmen.
Bern, 23. Dezember 2011 DER GESUNDHEITS- UND
FÜRSORGEDIREKTOR:
Philippe Perrenoud Regierungsrat
Geht zum Mitbericht an die Finanzdirektion und Datenschutzaufsichtsstelle
Beilage:
- Beschlussentwurf
Dossierverantwortlicher:
Dr. med. Arthur Marx, Stv. Kantonsarzt, Tel. 031 633 79 33.
