Wechselwirkungen

6. Die Kreisumlage 157

δU G^K_i

δSM Z_i = (1−ga)>0 (6.18) Insgesamt lässt sich aus den Gleichungen 6.17 und 6.18 der Einfluss der SM Z_i auf die Landkreiseinnahmen wie folgt zusammenfassen:

δE_i^K

δSM Z_i =u^K−la > 0 für0> a > l (6.19) Für realistische Werte von l und a, dem Ausgleichssatz im KFA muss der po-sitive Effekt der gestiegenen Umlagegrundlagen überwiegen. So auch in Baden-Württemberg. Die baden-württembergischen Kreise können sich daher entspre-chend niedrige Umlagesätze „leisten“. Insgesamt trägt die Kreisumlage mit rund 60 Prozent zu den Einnahmen bei und liegt damit deutlich über den Durchschnitt der westlichen Flächenländer von 39,5 Prozent.⁷⁰

6. Die Kreisumlage 158 Ist die Abundanzumlage nicht abzugsfähig, beruht die Kreisumlageschuld der abundanten Gemeinden auf einer zum Teil abgeschöpften Finanzkraft. Die Ein-nahmen der Gemeinden betragen entsprechend

E_i^G = (1−u^K)SM Z_i−U_i^{F A}. (6.22) Im Vergleich zur Situation mit abzugsfähiger Abundanzumlage sinken die Ein-nahmen um den Betrag u^KU_i^{F A}. Dieser ist der Teil der zu zahlenden Finanzaus-gleichsumlage U_i^{F A}, auf die der Kreisumlagesatzu^K angewendet wird.

Auf den ersten Blick steigt unabhängig von der Anrechenbarkeit der Abundanz-umlage die Grenzbelastung der abundanten Gemeinden, da diese, anders als nicht abundante, durch zwei Umlagen abgeschöpft werden. Wie in den Gleichungen 6.21 und 6.22 erkennbar, verlieren Gemeinden, die die Abundanzumlage bei den Krei-sumlagegrundlagen zum Abzug bringen, bei einem Zuwachs an Steuereinnahmen relativ weniger (u^KU_i^{F A}) durch die beiden Umlagen.⁷¹

Allerdings wird die Grenzbelastung einer Gemeinde von mehreren Faktoren beeinflusst. Dazu zählt neben der reinen Abschöpfung durch Umlagen auch der Ausgleichsmechanismus des Zuweisungssystems. Ein pauschales Urteil über die Belastung einer Gemeinde allein aufgrund der Kumulation von Abundanz- und Kreisumlage ist daher nicht sachgerecht. Um dieses Fragestellung angemessen zu erörtern, widmet sich Kapitel 8 der Frage der Anreizkompatibilität im Rahmen einer umfassenden Analyse.

Für die betroffenen Landkreise bedeutet eine abzugsfähige Umlage, wie in Glei-chung 6.21 dargestellt, eine Reduzierung ihrer Umlagegrundlagen, die sie bei einem gegebenen Ausgabenvolumen häufig über eine Erhöhung der Kreisumlagesätze zu kompensieren versuchen.

E_i^K =l SZW +u^K (SM Z_i−U_i^{F A}) (6.23) Dies erscheint zunächst als legitime Maßnahme, widerspricht jedoch der eigent-lichen Funktion der Kreisumlage. Ziel des kreisinternen Finanzausgleichs ist es, Verteilungssymmetrie zwischen dem Landkreis und seinen Gemeinden herzustel-len. Dabei soll der Kreisumlagesatz die Einnahmen an die kreisinterne

Aufgaben-71Unter Berücksichtigung vonU_i^{F A}=u^{F A} (SM Zi−BM Zi).

6. Die Kreisumlage 159 verteilung anpassen.⁷² Im vorliegenden Fall hat sich die Aufgabenrelation jedoch nicht verändert, sondern die Einnahmen der abundanten Gemeinde und damit die des Kreises sind gesunken. Indem der Kreis seine eigenen Einnahmeverlust als prio-ritär ansieht, versucht er ihn auf die Gemeinden zu überwälzen. Eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes ist vor diesem Hintergrund kritisch zu beurteilen.

Zudem gehen mit einem Anstieg der Kreisumlage kreisinterne Umverteilun-gen einher. Denn von einer Erhöhung der Kreisumlagesätze sind alle Gemeinden im kreisangehörigen Raum betroffen und damit auch die nicht-abundanten, die schließlich relativ stärker belastet werden.⁷³

Um diese distributiven Effekte zu verhindern, bieten sich innerhalb des Finanz-ausgleichs zwei Optionen an. Zum einen können die betroffenen Landkreise ver-stärkt am Aufkommen der Abundanzumlage beteiligt werden. Zum anderen kann die Abundanzumlage als abzugsfähige Größe bei der Ermittlung der Schlüsselzu-weisungen für die Landkreise berücksichtigt werden.

Bei der ersten Variante fließt ein Teil der abgeschöpften Steuerkraft über eine gesonderte Beteiligung von Kreise mit abundanten Gemeinden am Umlageaufkom-men wieder an die Kreise zurück.

In der Regel werden die Kreise in Höhe des durchschnittlichen Kreisumlagesatzes u^K_∅ am Umlageaufkommen beteiligt. Die Ausgleichswirkung für die Landkreise ist jedoch von der Höhe des in ihrem Kreis geltenden individuellen Kreisumlagesatzes u^K abhängig. Nur wenn dieser dem Durchschnittsumlagesatz entspricht, lässt sich der Einnahmeausfall vollständig kompensieren. Gleichung 6.24 veranschaulicht die Ausgleichswirkungen, die bei einer Abweichung der Umlagesätze entstehen können:

E_i^K =l SZW +u^K SM Zi+ (u^K_∅ −u^K) U_i^{F A} (6.24) Liegt der tatsächliche Umlagesatz u^K dagegen niedriger, steigt das Landkreis-budget und der Landkreis profitiert. Umgekehrt verhält es sich bei einem höhe-ren individuellen Kreisumlagesatz. Die Zuweisung über die Abundanzumlage kann dann den Einnahmeverlust aus der Kreisumlage nicht ausgleichen.

Allerdings werden bei dieser Variante die Nachbargemeinden der abundanten Gemeinde im Landkreis im Vergleich zu anderen finanzschwachen Gemeinden im

72 Vgl. Scherf (2015), S. 21 f.[157].

73 Vgl. Boettcher (2014), S. 52 [10].

6. Die Kreisumlage 160 Land bevorzugt. Denn die positiven distributiven Effekte der Umlage konzentrieren sich dann auf die Landkreise mit abundanten Gemeinden, so dass die horizontalen Ausgleichseffekte der Abundanzumlage nicht gleichmäßig wirken können.

Die zweite Möglichkeit, die reduzierten Umlagegrundlagen der Landkreise in den Finanzausgleich zu integrieren, ist eine Berücksichtigung bei der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen für die Kreise (l SZW). Wie in Gleichung 6.25 dargestellt, verringert die Abundanzumlage die Umlagekraftmesszahl, die sich aus der Mul-tiplikation der Umlagegrundlagen (SM Z_i −U^{F A}) mit dem Umlagesatz b ergibt.

Das Aufkommen aus der Abundanzumlage wird dann vollständig in die Finanz-ausgleichsmasse überführt.

l SZW =a[BM Z_i−b (SM Z_i−U_i^{F A})] (6.25) Ist die Abundanzumlage abzugsfähig, sinkt die Umlagekraft des Landkreises und damit steigt der Anspruch auf Schlüsselzuweisungen. Die Abundanzumlage wirkt wie ein Rückgang der Gemeindesteuerkraft. Je nach Ausgestaltung des Zu-weisungssystems überwiegt entweder der negative Effekt der reduzierten Umlage-grundlage oder der positive in Form des induzierten Anstiegs der Schlüsselzuwei-sung. Es kann daher sein, dass ein Landkreis mit abundanten Gemeinden relativ höhere Zuweisungen als die anderen Kreise erhält.

Landkreise mit nicht-abundanten Gemeinden werden in diesem Fall nicht be-nachteiligt, da alle Kommunen im Rahmen ihres Anteils an den Schlüsselzuwei-sungen ebenfalls am Umlageaufkommen beteiligt sind.

Allerdings ist auch hier zu erwarten, dass die Kreise ihre Umlagesätze erhöhen werden, da die zusätzlichen Zuweisungen an Gemeinden und Landkreise den Ein-nahmenausfall durch die Abundanzumlage nicht vollständig kompensieren können.

Diese Wirkung ist aus systematischer Sicht jedoch nicht zu beanstanden, da der Mittelabfluss aus der Abundanzumlage genauso behandelt wird, wie eine Verrin-gerung der Steuerkraft.⁷⁴

Es zeigt sich somit, dass der Versuch, die Kreise über eine direkte Beteiligung am Aufkommen der Abundanzumlage für die reduzierten Umlagegrundlagen zu kom-pensieren, asymmetrische Verteilungswirkungen erzeugen kann. Fließt stattdessen

74 Vgl. Büttner (2012), S. 131 [25].

6. Die Kreisumlage 161 das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage in vollem Umfang in die Schlüssel-masse während die Abundanzumlage bei der Umlagekraft der Kreise abgezogen wird, bezieht die Ausgleichswirkung der Umlage landesweit alle Kommunen mit ein.⁷⁵