Ausgaben und Einnahmen der Landkreise

Mit der Entwicklung der öffentlichen Aufgaben von einer reinen Verwaltungstä-tigkeit hin zur Daseinsvorsorge sind auch die Aufgaben der Landkreise immer zahlreicher geworden. Dementsprechend sind auch die Ausgaben der Landkreise in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegen.⁸ Tabelle 6.1 zeigt die Entwicklung von 2015 bis 2018.

Insgesamt liegen die Ausgaben der deutschen Landkreise 2018 bei rund 72,7 Mrd.

Euro. Den größten Anteil an den Ausgaben der Landkreise nehmen seit Jahren die Sozialausgaben ein. Nach einem Höchstand im Jahr 2016 mit 39,2 Prozent ist diese Quote 2018 leicht auf 36,5 Prozent gesunken.⁹ Den zweitwichtigsten Posten bilden

7 Vgl. Oster (2010), S. 264 [136].

8 Vgl. Henneke (2012), S. 501 [61].

9 Eine umfassende Analyse zu den Sozialausgaben der Kreise findet sich in Abschnitt 6.7.

6. Die Kreisumlage 136 die Ausgaben für Personal und laufenden Sachaufwand, die 2018 zusammen bei rund 23 Mrd. Euro liegen.

Wie die Gemeinden profitieren die Landkreise ebenfalls vom historisch niedrigen Zinsniveau, sodass dieser Ausgabenposten in einem Zeitraum von sieben Jahren seit 2011 um gut 45 Prozent gesunken ist. Die Zinsbelastung liegt 2018 bei lediglich 0,4 Mrd. Euro und soll 2019 weiter zurückgehen, was einem Anteil von 0,6 Pro-zent an den Gesamtausgaben entspricht. Dagegen hat die Investitionstätigkeit der Landkreise erneut zugenommen. Ursächlich sind vor allem Bundes- und Länder-programme zur Stärkung der Investitionstätigkeit.¹⁰Der mit 19 Mrd. Euro relativ große Posten „sonstige Ausgaben“ umfasst auch die Zahlungen an den öffentlichen Bereich. Dazu gehören die Umlagezahlungen an höhere Kommunalverbände und Zweckverbände, die zumeist Aufgaben der allgemeinen Daseinsvorsorge übernom-men haben.

Die bundesweiten Einnahmen der Landkreise liegen 2018 bei 75,2 Mrd. Euro und sind seit 2015 dank der positiven Konjunkturentwicklung und erhöhter Bundeszu-weisungen weiter angestiegen. Insgesamt können die Landkreise einen positiven Finanzierungssaldo erreichen. Der Anstieg der Steuereinnahmen wirkt sich nicht direkt positiv auf die Landkreise aus, denn anders als die Gemeinden können die Landkreise ihre Ausgaben nicht zum Großteil aus ihren originären Einnahmen decken.¹¹

Wie Tabelle 6.2 zeigt ist der Anteil der Steuern an den Gesamteinnahmen ver-nachlässigbar. Dies lässt sich darauf zurückführen, dass den Landkreisen im origi-nären Finanzausgleich fast keine eigenen Steuereinnahmen zugeordnet werden. Nur sechs der dreizehn Flächenländer beteiligen die Landkreise über den fakultativen Steuerverbund an den Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer.¹² Darüber hinaus erheben einige Landkreise eine Jagdsteuer, die allerdings kein nennenswertes Auf-kommen generieren kann. Auch die Einnahmen aus Gebühren und Entgelten sowie

10 Siehe dazu auch KInvFG vom 24.6.2015.

11 Vgl. Günther (1980), S. 25 [51].

12BW (§ 11 Abs. 2 BW FAG: 38,85 Prozent), BY (Art. 8 Abs 2, 3: Aufteilung des Aufkommens innerhalb des LK: 4/7 an Landkreis, 3/7 an Gemeinden), NI (§ 1 Abs. 2 : 33 Prozent für Teilschlüsselmasse von Gem+LK), NRW (§ 2 Abs. 1 Satz 2: 4/7 des Aufkommens x Verbun-dquote in FAG-Masse), RP (§ 5 Abs. 1 Satz 2e: 70 Prozent x VerbunVerbun-dquote in FAG-Masse:

fakultativer Steuerverbund), SH (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Aufkommen geht zu 100 Prozent in Ver-bundgrundlagen ein.Der Verbundsatz liegt bei 17,83 Prozent.)

6. Die Kreisumlage 137

Tabelle 6.2.: Einnahmen der Landkreise 2015-2017 2015 2016 2017 2018

in Mrd. Euro

Steuern 0,0 0,0 - 0,0 -0,0*

Finanzzuweisungen 55,9 62,6 63,3 66,9

Kreisumlage 26,1 27,6 28,6 29,9

laufende Zuweisungen 28,6 33,5 33,2 35,6 Investitionszuweisungen 1,3 1,6 1,5 1,4

Gebühren 3,4 3,6 3,7 3,7

Sonstige Einnahmen 4,4 4,9 5,4 3,7

Insgesamt 63,7 71,0 72,3 75,2

Quelle: Eigene Zusammenstellung und Berechnung, Daten: Destatis[188], Landkreistag (2019), S. 509 ff.[236].

* Aufgrund einer Umgestaltung der Einheitslastenabrechnung sind die Landkreise in NRW zu Steuerrückzahlungen verpflichtet worden, so dass sich für 2017 insgesamt ein negativer Werte bei den Steuereinnahmen der Landkreise ergibt. Destatis (2018), S. 32 [191].

die sonstigen Einnahmen können 2018 mit einem Aufkommen von jeweils 3,7 Mrd.

Euro nicht wesentlich zur Finanzierung der Kreisausgaben beitragen.

Stattdessen finanzieren sich die Kreise zu rund 89 Prozent über Zuweisungen.

Hinter diesem erheblichen Anteil steht zum einen die positive Entwicklung der Steuereinnahmen von Ländern und Gemeinden, die indirekt auf die Einnahmen der Landkreise wirkt. Zum anderen haben Bund und Länder im Rahmen der ge-stiegenen Ausgaben für Flüchtlinge ihre Kompensationszahlungen erhöht. Rund die Hälfte der 66,9 Mrd. Euro sind Zuweisungen der Länder für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises oder aus dem kommunalen Finanzausgleich.¹³

Im Gegensatz zu den Gemeinden kommt dem kommunalen Finanzausgleich für die Landkreise eine deutlich größere fiskalische Bedeutung zu. Denn ohne die Zuweisungen wäre es den Kreisen nicht möglich, den ihnen zum Großteil per Bundes- oder Landgesetz zugewiesenen Aufgaben nachzukommen. Der Finanz-ausgleich stellt ihnen daher gemäß dem Konnexitätsprinzip die entsprechenden

13 Vgl. Deutscher Bundestag (2016), S. 1 f. Drucksache 18/9980 vom 17.10.2016, Drucksache 18/10264.

Eine detaillierte Erläuterung folgt in Abschnitt 6.7.

6. Die Kreisumlage 138 Einnahmen zur Verfügung.¹⁴ Zusätzlich zur Unterstützung der Kreisfinanzen soll der Finanzausgleich aber auch zum Abbau von Finanzkraftunterschieden zwischen den Landkreisen dienen und damit eine distributive Funktion erfüllen.¹⁵ Dazu hat die Mehrzahl der Länder bei der Verteilung der Schlüsselzuweisungen eine eigene Teilschlüsselmasse vorgesehen.¹⁶ Je nachdem, welches Modell zur Verteilung der Schlüsselmasse in den Ländern Anwendung findet, handelt es sich dabei entwe-der um eine Teilschlüsselmasse für Landkreise (Drei-Säulen-Modell) oentwe-der um eine Teilschlüsselmasse für Landkreisaufgaben (Zwei-Ebenen-Modell).¹⁷

Die Ermittlung der Schlüsselzuweisungen folgt bei den Kreisen grundsätzlich dem gleichen Muster wie bei den Gemeinden und entspricht einer Gegenüberstel-lung von Finanzkraft und Finanzbedarf. Anstelle der Steuerkraftmesszahl tritt hier die sogenannte Umlagekraftmesszahl (U M Z_i) als Produkt aus Umlagegrund-lagen U G_i und Umlagesatz b.¹⁸ Die Umlagegrundlage entspricht der Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden als Summe aus Schlüsselzuweisungen und Steu-erkraft.

U M Z_i =b·U G_i für U G_i =

n

X

i=1

(SM Z_i+SZW_i) (6.1) In sieben der dreizehn Flächenländer entspricht der Umlagesatz dem gewich-teten Landesdurchschnitt der Kreisumlagesätze aus dem vorangegangenen oder zweitvorangegangenen Jahr. Dagegen haben sich fünf Länder dazu entschieden, einen konkreten Prozentsatz gesetzlich festzulegen. Wie auch bei der Ermittlung der Steuerkraft der Kommunen, wird durch die Nivellierung der Kreisumlagesätze der horizontale Finanzausgleich unabhängig von der Umlagesatzpolitik der Land-kreise.¹⁹

Übersteigt der rechnerische Finanzbedarf (BM Z_i) eines Landkreises die Umla-gekraftmesszahl, wird die Differenz, wie Gleichung 6.2 darstellt, in der Regel nach

14 Vgl. Leidinger (1985), S. 343 [99].

15 Vgl. Wolff (1990), S. 50 [238].

16 Eine Ausnahme bildet Rheinland-Pfalz, das als einziges Land seine Schlüsselmasse nach dem Einwohner-gleich-Einwohner-Prinzip verteilt und die Umlagekraftmesszahl nicht explizit aus-weist.

17 Vgl. Lenk (2013), S. 51ff.[101].

18 Vgl. Schweisfurth, et al. (2015), S. 553 [170].

19 Vgl. Thöne, et al. (2015), S. 15 [209].

6. Die Kreisumlage 139 Maßgabe der Ausgleichsquote (a) mit Zuweisungen aufgefüllt.²⁰

SZW_i =a(BM Z_i−U M Z_i) für U M Z_i < BM Z_i (6.2) Die Schlüsselzuweisungen sollen auch dazu beitragen, dass sich die Landkreise nicht ausschließlich über die Zuweisungen der Gemeinden mittels der Kreisumlage finanzieren müssen. Der Anteil der Kreisumlage liegt 2015 bei 26,0 Mrd. Euro und damit 41,7 Prozent der Gesamteinnahmen. Mit dieser Umlage, die einmal als eine Art Restfinanzierungsmittel konzipiert war und heute eines der wichtigsten Finanzierungsinstrumente der Kreise darstellt, beschäftigt sich die Analyse in den folgenden Kapiteln.²¹