Kritische Analyse

6. Die Kreisumlage 174 Hinsichtlich der Aufgabenteilung zwischen Verbandsgemeinde und Mitgliedsge-meinden lassen sich nur schwer Vergleiche zwischen den Ländern ziehen, weil diese schon innerhalb eines Landes sehr stark divergiert, so dass die Höhe der zu zah-lenden Umlagen recht unterschiedlich ausfällt.¹⁰²

Die rheinland-pfälzische Gemeindeordnung legt zwar bestimmte Selbstverwal-tungsaufgaben, die die Verbandsgemeinde anstelle der Ortsgemeinden übernimmt, fest, sieht aber gleichzeitig ein breiteres Aufgabenspektrum vor, das die Verbands-gemeinden wahrnehmen können. Dazu zählen zum Beispiel die Trägerschaft der Kindertagesstätten oder die Unterhaltungslast der Gemeindestraßen. Verbandsge-meinden, denen diese Aufgaben übertragen wurden, verlangen konsequenterweise höhere Umlagesätze, um die Zuschussbedarfe im eigenen Haushalt zu decken.¹⁰³ Dagegen sind die Aufgaben der Verbandsgemeinden in Sachsen-Anhalt per Gesetz enger gefasst und gleichzeitig klarer abgegrenzt. So sind zum Beispiel die Aufgaben nach dem Kinderförderungsgesetz den Verbandsgemeinden nach § 90 KomVerfG eindeutig zugeordnet. Dementsprechend schwanken die Umlagesätze dort weniger stark als in Rheinland-Pfalz, wo der höchste Umlagesatz den niedrigsten um das eineinhalbfache übersteigt.

6. Die Kreisumlage 175 Verbandsgemeinden, während sich in Sachsen-Anhalt nur zwei von 18 Verbands-gemeinden für gesplittete Umlagesätze entschieden haben.

Bei der Analyse des Splittings ist zu unterscheiden, ob eine Verbandsgemeinde differenzierte Umlagesätze auf die gesamten Umlagegrundlagen anwendet, oder ob sich das Splitting nur auf die Steuerkraftmesszahlen bezieht. Je nach Ausgestal-tung der Umlagesätze auf Steuerkraft und Schlüsselzuweisungen können im ersten Fall die Nivellierungseffekte des horizontalen Finanzausgleichs beeinflusst werden.

Werden die Schlüsselzuweisungen mit einem relativ höheren Umlagesatz belastet als die Steuerkraft, kann dies die Ausgleichsfunktion des Schlüsselzuweisungssys-tem reduzieren. Umgekehrt werden die Nivellierungseffekte verstärkt, wenn der Umlagesatz für die Schlüsselzuweisungen niedriger ist als der für die Steuerkraft-messzahlen.

Der gleiche Effekt ergibt sich, wenn einzelne Steuerkraftmesszahlen mit diffe-renzierten Umlagesätzen belegt und damit einzelne Steuereinnahmearten stärker belastet werden als andere. Eine Gemeinde, die aufgrund ihrer relativ hohen Fi-nanzkraft weniger Schlüsselzuweisungen erhalten hat, wird nun zusätzlich mit ei-nem höheren Umlagesatz belastet.

Alle der beschriebenen Splitting-Varianten finden sich 2018 in den Haushalts-satzungen der Verbandsgemeinden in beiden Ländern wieder.

Zwei Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz und eine in Sachsen-Anhalt set-zen einen niedrigeren Umlagesatz für die Schlüsselzuweisungen fest, so dass die Nivellierungseffekte des Finanzausgleichs verstärkt werden.¹⁰⁵ Diejenigen Gemein-den, die zuvor aufgrund ihrer relativ geringen Steuerkraft Schlüsselzuweisungen erhalten haben, müssen auf diese auch eine geringere Umlage zahlen. Eine Ver-bandsgemeinde in Rheinland-Pfalz wendet stattdessen einen höheren Umlagesatz auf die Schlüsselzuweisungen an.¹⁰⁶ Der Nivellierungseffekt des Finanzausgleichs wird damit entsprechend abgeschwächt.

Zwei Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz belasten dagegen eine bestimmte Steuerkraftmesszahl relativ stärker als die anderen Umlagegrundlagen, so dass die

105 Vgl. § 6 Haushaltssatzung 2018 VG Nassau, § 5 Haushaltssatzung 2018 VG Elbe-Heide. In der VG Asbach sind die Schlüsselzuweisungen gem. § 6 Haushaltssatzung sogar von den Umlagegrundlagen ausgenommen.

106 § 6 Haushaltssatzung VG Herrstein.

6. Die Kreisumlage 176 Nivellierungseffekte auch in diesem Fall verstärkt werden.¹⁰⁷

Hinter dem Umlagesplitting steht das im Rahmen der Analyse der Kreisumlage in Abschnitt 6.2.2 bereits diskutierte Argument einer zusätzlichen, ausgleichen-den Wirkung der gesplitteten Umlagesätze.¹⁰⁸ Wie bereits erläutert, ist der hori-zontale Ausgleich jedoch eine primäre Aufgabe des Zuweisungssystems, nicht der Verbandsgemeindeumlage. Da die Schlüsselzuweisungen der Gemeinden Teil der Umlagegrundlagen sind, werden Finanzkraftunterschiede schon implizit berück-sichtigt. Eine zusätzliche Intervention in Form von differenzierten Umlagesätzen kann die distributive Funktion des Finanzausgleichssystems sogar konterkarieren.

Darüber hinaus kann es zu verzerrenden Ausgleichseffekten auf der Verbandsge-meindeebene kommen. Zum einen, weil Verbandsgemeinden oft versuchen, mit den differenzierten Umlagesätzen eine einzelne relativ steuerstarke Gemeinde gesondert abzuschöpfen, dabei jedoch außer Acht lassen, dass das Splitting der Umlagesätze für alle verbandsangehörigen Gemeinden gilt. Im Fall der Verbandsgemeinde Bo-denheim erscheint dies noch relativ unproblematisch. Dort wird die Steuerkraft-messzahl der Gewerbesteuer mit 37,1 Prozent stärker belastet, als die restlichen Umlagegrundlagen mit 34,5 Prozent.¹⁰⁹ Da die Ortsgemeinde Bodenheim zu den gewerbesteuerstärksten in Rheinland-Pfalz zählt, lässt sich die Intention der Ver-bandsgemeindeverwaltung nachvollziehen. Auch die anderen Ortsgemeinden liegen hinsichtlich ihrer Gewerbesteuerkraft im Landesvergleich im guten Mittelfeld. Eine Verzerrung zulasten der anderen Ortsgemeinden fällt damit relativ gering aus.¹¹⁰

Eine andere Situation stellt sich in der Verbandsgemeinde Simmern/Hunsrück dar, die auf die Einkommensteuerkraft einen Verbandsgemeindeumlagesatz in Hö-he von 29,4 Prozent anwendet, während die restlicHö-hen Umlagegrundlagen mit 27,3 Prozent belastet werden. Zwar gehört die Ortsgemeinde Keidelheim mit einem Einkommensteueraufkommen pro Kopf in Höhe von 582 EUR zu den zehn einkom-mensteuerstärksten Gemeinden in Rheinland-Pfalz, doch wird auch die Gemein-de Mutterschied, die lanGemein-desweit zu Gemein-den einkommensteuerschwächsten GemeinGemein-den

107 Die VG Bodenheim wendet gem. § 6 Haushaltssatzung 2018 einen höheren Umlagesatz auf die Gewerbesteuermesszahl an und die VG Simmern/Hunsrück nach § 7 Haushaltssatzung 2018 einen relativ höheren Umlagesatz auf die Steuerkraftmesszahl der Einkommensteuer.

108 Vgl. Meffert (2017), S. 217 [109].

109 Vgl. § 5 Haushaltssatzung 2018, Verbandsgemeinde Bodenheim.

110 Vgl. Statistisches Landesamt RP (2018) [197].

6. Die Kreisumlage 177 zählt, mit dem gleichen Umlagesatz belastet.¹¹¹

Zum anderen kann aufgrund der gesplitteten Umlagesätze nicht der intendierte Ausgleichseffekt auftreten, sondern genau der gegenteilige. So werden zum Beispiel mithilfe eines erhöhten Umlagesatzes auf die Einkommensteuermesszahl in allen Gemeinden diejenigen relativ stärker belastet, deren Anteil an der Einkommen-steuer besonders hoch ist. Gleichzeitig ist es jedoch durchaus möglich, dass diese Gemeinden gewerbesteuerschwach sind und deshalb insgesamt ein im Vergleich niedriges Steueraufkommen aufweisen. Indem finanzschwache Gemeinden relativ stärker belastet werden, können die Nivellierungseffekte des Finanzausgleichs teils konterkariert werden.

Derartige Verzerrungen treten im Jahr 2018 im Fall der Verbandsgemeinde Sim-mern/ Hunsrück¹¹² besonders deutlich zu Tage. Die drei Ortsgemeinden Bergwei-ler, Schönborn und Külz (Hunsrück), deren Einkommensteueranteil an den Ge-samtsteuereinnahmen bei rund 75 Prozent liegt, verfügen gleichzeitig über eine Steuerkraft, die lediglich der Hälfte des Landesdurchschnitts entspricht.¹¹³ Damit werden diese drei Ortsgemeinden über die Verbandsgemeindeumlage relativ stark abgeschöpft, während sie im horizontalen Finanzausgleich aufgrund ihrer Steuer-schwäche relativ hohe Schlüsselzuweisungen erhalten.

Der umgekehrte Effekt zeigt sich in der ebenfalls zur Verbandsgmeinde gehö-renden Ortsgemeinde Niederkumbd, deren Einkommensteueranteil an der Steuer-kraft bei lediglich 19 Prozent liegt. Daher wird sie im verbandsgemeindeinternen Finanzausgleich nur geringfügig durch die Umlage abgeschöpft. Gleichzeitig ver-fügt die Ortsgemeinde über ein derart hohes Gesamtsteueraufkommen, dass sie keine Schlüsselzuweisungen erhält, aber zur Zahlung der Finanzausgleichsumlage verpflichtet ist.¹¹⁴

111 Vgl. Statistisches Landesamt RP (2018) [197].

112 Zum 01.01.2020 ist die VG Simmern/Hunsrück mit der VG Rheinböllen zur VG Simmern-Rheinböllen fusioniert.

113 Während der Einkommensteueranteil der Ortsgemeinde Bergweiler mit 76 Prozent unter den Spitzenreitern in Rheinland-Pfalz liegt, entspricht die Steuerkraft mit 482 EUR pro Einwohner nur knapp der Hälfte des Landesdurchschnitts von 970 EUR pro Einwohner. Vgl. Statistisches Landesamt RP (2018) [197].

114 Vgl. Statistisches Landesamt RP (2018) [197], § 3 LFAG.

6. Die Kreisumlage 178 6.5.2.2. Wechselwirkung im kommunalen Finanzausgleich

Wie bereits erläutert, beeinflussen sowohl die Höhe der Umlagegrundlagen, als auch die von der Verbandsgemeinde für ihre Mitgliedsgemeinden übernommenen Auf-gaben den Umlagesatz. Wenn AufAuf-gaben von den verbandsangehörigen Gemeinden auf die Verbandsgemeinden übertragen werden,erhöhen sich auch Verbandsgemein-deumlagesätze, da nach der Übertragung einer Aufgabe auch der Zuschussbedarf im Haushalt der Verbandsgemeinden steigt. In der Regel sollte dies keine zusätzli-che Belastung für die Gemeinden bedeuten, weil der Erhöhung des Umlagesatzes gleichzeitig geringere Ausgaben im eigenen Haushalt gegenüberstehen. Allerdings können immer dann ungeplante horizontale Ausgleichseffekte auftreten, wenn die Aufgabenübernahme durch die Verbandsgemeinde nicht alle Gemeinden in glei-cher Höhe entlastet, diese jedoch durch den einheitlichen Umlagesatz relativ gleich belastet werden. Im Ergebnis kann es sein, dass die zusätzlich zu zahlende Umlage in einem Missverhältnis zu der Entlastung der einzelnen Gemeinde steht.¹¹⁵

Analog zum kreisinternen Finanzausgleich in Abschnitt 6.3 lässt sich die fis-kalische Beziehung zwischen einer Verbandsgemeinde und ihren Mitgliedsgemein-den erläutern. Unter der Annahme, dass VerbandsgemeinMitgliedsgemein-den keine Schlüsselzu-weisungen, sondern - wie in Sachsen-Anhalt - lediglich Zweckzuweisungen (ZZW_i) erhalten, wird der Einfluss der einzelnen Finanzausgleichskomponenten aus den folgenden Gleichungen zu den Einnahmen einer Verbandsgemeinde (E_i^{V B}) und Mitgliedsgemeinden (E_i^G) abgeleitet.

E_i^{V B} =ZZW_i +u^{V B}(SM Z_i+g SZW) E_i^G = (1−u^{V B}) (SM Zi+g SZW)

(6.40)

Anders als im kreisinternen Finanzausgleich haben Änderungen bei den Schlüs-selzuweisungen lediglich Auswirkungen auf die Höhe der Umlagegrundlagen der Verbandsgemeindeumlage.¹¹⁶

Auch hier kann unter Zuhilfenahme des Konzepts der Verteilungssymmetrie,

115 Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz (2017), S. 191 [98].

116 In Rheinland-Pfalz erhalten die Verbandsgemeinden auch allgemeine Zuweisungen aus dem Finanzausgleich, so dass sich die Ergebnisse aus Abschnitt 6.3.2 für die Kreisumlage auf die Verbandsgemeinde übertragen lassen.

6. Die Kreisumlage 179 nach dem Verbandsgemeinden und Gemeinden relativ zu ihren Ausgaben gleich gut oder schlecht mit Finanzmitteln ausgestattet sein sollten, der Umlagesatz (u^{V G∗}) hergeleitet werden, bei dem die Verbandsgemeindeumlage ihre Funktion als Instru-ment des vertikalen Finanzausgleichs erfüllt. Gleichung 6.41 stellt den Umlagesatz dar, bei dem die Deckungsquoten von Verbandsgemeinde (d^{V B} =E_i^{V B}/A^{V B}_i ) und Mitgliedsgemeinde (d^G=E_i^G/A^G_i ) übereinstimmen.¹¹⁷

u^{V G∗} = 1 1 +A^{V B}_i /A^G_i

A^{V B}_i

A^G_i − ZZW_i [SM Z_i+g SZW]

(6.41) Zunächst ist der negative Einfluss der Zweckzuweisungen auf den Umlagesatz deutlich erkennbar. Die Steuerkraft der Gemeinden wirkt dagegen über die Umla-gegrundlagen zweifach auf den Umlagesatz; zunächst direkt positiv und gleichzeitig indirekt negativ über den Einfluss der Steuerkraft auf die Schlüsselzuweisungen.

Rheinland-Pfalz stellt, wie bei der Abundanzumlage, auch bei der Verbandsge-meindeumlage einen Sonderfall dar. Dort erhalten die Verbandsgemeinden nicht nur Zweckzuweisungen und Schlüsselzuweisungen B (SZW_i^B), sondern sind, genau wie die kreisangehörigen Gemeinden, die Ortsgemeinden und die verbandsfreien Gemeinden, zur Zahlung der Kreisumlage (U_i^K = u^K(SM Z_i^B)) verpflichtet. Die Umlagegrundlagen für die Kreis -und Verbandsgemeindeumlage bei den Ortsge-meinden setzten sich aus der Summe der Steuerkraftmesszahlen und den Schlüs-selzuweisungen A (SZW_i^A) zusammen.¹¹⁸ Dadurch werden zunächst sowohl die Einnahmen der Verbandsgemeinde als auch die der Gemeinden durch die Erhe-bung der Kreisumlage reduziert:¹¹⁹

E_i^{V G} = (1−u^K)SZW_i^B+u^{V B} (SM Z_i+SZW_i^A)

E_i^G= (1−u^{V B}−u^K) (SM Z_i+SZW_i^A) (6.42)

117 Vgl. hierzu auch Abschnitt 6.3.1.

118Hinzu kommt, dass die Schlüsselmasse nach dem Einwohner-gleich-Einwohner-Prinzip verteilt wird. Den einzelnen Gebietskörperschaftsgruppen, hier den Verbandsgemeinden, fällt folglich kein prozentualer Anteil der Schlüsselmasse zu, sondern sie erhalten wie auch die verbands-freien Gemeinden SZW^B.

119 Die ZweckzuweisungenZZW_i werden bei den folgenden Überlegungen außer Acht gelassen, da der negative Einfluss auf den Verbandsgemeindeumlagesatz auch hier unverändert bleibt.

Neben den eigenenSZW_i^Bgeht auch die Summe der Steuerkraftmesszahlen der verbandsan-gehörigen Gemeinden in die Umlagegrundlagen mit ein. Da dies keine Auswirkungen auf die Höhe der Umlage hat, wird dieser Aspekt im Folgenden ebenfalls vernachlässigt.

6. Die Kreisumlage 180 Das Modell eines effizienten Verbandsgemeindeumlagesatzesu^{V G∗} aus Gleichung 6.41, bei dem die Deckungsquoten von Verbandsgemeinden und Gemeinden über-einstimmen, kann somit entsprechend ergänzt werden:

u^{V G∗} = 1 1 +A^{V B}_i /A^G_i

(1−u^K)

A^{V B}_i

A^G_i · (SM Z_i+SZW_i^A)−SZW_i^B (SM Z_i+SZW_i^A)

(6.43) Gemäß Gleichung 6.43 ist der effiziente Verbandsgemeindeumlagesatz sowohl von der Aufgabenteilung zwischen Verbandsgemeinde und verbandsangehöriger Gemeinde als auch vom Kreisumlagesatz und dem Verhältnis von gemeindlicher Steuerkraft und Schlüsselzuweisungen abhängig.

Zwischen Verbandsgemeindeumlagesatz und Kreisumlagesatz besteht ein nega-tiver Zusammenhang:

δu^{V G∗}

δu^K <0 für A^{V B}_i

A^G_i > SZW_i^B

SM Z_i+SZW_i^A (6.44) Diese Bedingung ist erfüllt, solange die Verbandsgemeinde die Umlagezahlung der Gemeinden benötigen, um Ihre Ausgaben zu finanzieren.

Eine Verlagerung von Aufgaben zu den Verbandsgemeinden führt zu einem An-stieg des Umlagesatzes, da die Verbandsgemeinde auf diesem Weg versucht, den gestiegenen Ausgabenbedarf zu decken.

δu^{V G∗}

δA^{V B}_i >0 (6.45)

Auch das Verhältnis von Steuerkraft und Schlüsselzuweisungen der Gemeinden hat, analog zur Kreisumlage, einen positiven Einfluss auf den Umlagesatz. Steigt das Verhältnis an, erhöht sich auch der Umlagesatz. Denn nimmt die Steuerkraft der verbandsangehörigen Gemeinden zu, erhält die Verbandsgemeinde auch weni-ger eigene Schlüsselzuweisungen und muss, um ihre Aufgaben weiterhin erfüllen zu können, die Gemeinden entsprechend stärker über die Umlage abschöpfen.

δu^{V G∗}

δSM Z_i/SZW >0 (6.46) Dennoch ist eine Verbandsgemeinde mit steuerstarken Gemeinden grundsätzlich besser gestellt, als eine Verbandsgemeinde mit steuerschwachen Gemeinden.

Aus der Perspektive der Gemeinden stellt sich die Frage nach der Belastung

6. Die Kreisumlage 181 durch die Kumulation von Verbandsgemeinde- und Kreisumlage. Abbildung 6.4 gibt eine Übersicht über die Höhe der kumulierten Umlagesätze in den 24 Land-kreisen in Rheinland-Pfalz, die sich zwischen 72,1 Prozent im Westerwaldkreis und 86,7 Prozent in Kreis Cochem-Zell bewegen. Im Durchschnitt liegt der kumulierte Umlagesatz bei 80,5 Prozent.

Abbildung 6.4.: Kreis- und Verbandsgemeindeumlagesätze, Rheinland-Pfalz 2018 in v.H.

Quelle: Eigene Darstellung, Eigenen Berechnungen, Daten: Haushaltssatzungen der Verbandsgemeinden und Landkreise, Rheinland-Pfalz (2018), Statistisches Landesamt Rheinland-Pfalz (2018b) S. 22 [196].

Allerdings ist zu berücksichtigen, dass Kreis- und Verbandsgemeindeumlage sich ihrer Konzeption gemäß an der Aufgabenverteilung zwischen den Gebietskörper-schaftsebenen ausrichten und lediglich eine entsprechende Verteilung der Einnah-men herbeiführen sollen. Der Umlagezahlung steht damit grundsätzlich die Entlas-tung von der Durchführung bestimmter Aufgabe gegenüber. Gleichwohl sind die horizontalen Umverteilungswirkungen nicht zu unterschätzen. Denn in der Regel profitieren nicht alle Gemeinden im gleichen Maße von der Entlastung einer

Auf-6. Die Kreisumlage 182 gabe, für die sie aber über die Umlagen einen relativ gleichen Finanzierungsanteil leisten müssen. Faktisch kann es daher durchaus zu Verzerrungen zwischen den Ortsgemeinden kommen.

Zum anderen ist auch die Einflussmöglichkeit der Gemeinden auf ihre tatsächli-che Belastung in Form einer gezielten Gestaltung ihrer Realsteuerhebesätze nicht zu vernachlässigen. Im vorangegangenen Abschnitt 6.3.2 wurde in diesem Zu-sammenhang bereits auf die Rolle der Nivellierungshebesätze verwiesen. Die in den Finanzausgleichsgesetzen der Länder festgelegten Nivellierungshebesätze wer-den bei der Ermittlung der Finanzkraft angewendet und sollen sicherstellen, dass der Finanzausgleich unabhängig von der Hebesatzpolitik der einzelnen Kommu-nen bleibt. Entscheidet sich eine Gemeinde für eiKommu-nen Hebesatz, der oberhalb des landesweiten Nivellierungssatzes liegt, bleiben die Mehreinnahmen der Gemeinde vollständig erhalten, während im umgekehrten Fall allein die Gemeinde die Min-dereinnahmen tragen muss.¹²⁰

Gleiches gilt für die Abschöpfung durch Verbandsgemeinde- und Kreisumlage.

Diejenigen Steuermehreinnahmen, die durch einen Realsteuerhebesatz entstanden sind, der höher als der festgelegte Nivellierungshebesatz ist, werden nicht durch die Umlagen belastet. Ein Hebesatz unterhalb des Nivellierungshebesatzes verpflich-tet allerdings zur relativ gleichen Umlagezahlung und kann so bewirken, dass die Steuereinnahmen nicht ausreichen, um der Umlagepflicht nachzukommen.

Vor diesem Hintergrund lässt sich in Gleichung 6.47 vereinfacht der kosten-deckende Hebesatz (h^∗) ableiten, der die Realsteuereinnahmen generiert, die zur Deckung der Umlageschuld notwendig sind:¹²¹

(u^K+u^{V G})·hⁿ

100 =h^∗ (6.47)

Bei einem wie in Abbildung 6.4 illustrierten, durchschnittlichen kumulierten He-besatz aus Verbands- und Kreisumlage in Höhe von 80,5 Prozent lässt sich dieser Zusammenhang am Beispiel der Grundsteuer B wie folgt darstellen: Bei einem Nivellierungshebesatz von 365 Prozent auf die Grundsteuer B muss eine Gemein-de einen kostenGemein-deckenGemein-den Hebesatz von 294 Prozent erheben, damit das erzielte

120 Vgl. Scherf (2010), S. 504 ff.[149].

121 Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz (2017), S. 194 [98].

Im Dokument Umlagen im kommunalen Finanzausgleich (Seite 191-200)