Vergleichende Bewertung

5. Die Abundanzumlage (Finanzausgleichsumlage) 78

Tabelle 5.2.: Verteilung des Umlageaufkommens 2012-2016 2013 2014 2015 2016

Mio Euro

FAG-Umlage 10,4 9,6 13,9 11,3

Anteil LK 4,3 3,9 5,7 4,6

Anteil LAS 6,0 5,7 8,2 6,6

LAS laut Haushaltsplan* 17,5 16,8 47,0 47,0

Quelle: Eigene Berechnung, Daten: Statistisches Landesamt Thüringen (2016) [213], TFM (2016), Thüringer Finanzministerium, HH-Pläne der laufenden Jahre.

* Nicht enthalten sind in diesen Beträgen die übertragenen Reste aus den Vorjahren, der Anteil der FAG-UL und eventuelle Rückzahlungen. Tatsächlich lagen die Mittel 2013 bei 33,7 Mio.

Euro und 2015 bei 30,2 Mio. Euro.

Während der Rückgang des Umlageanteils am Landesausgleichsstock durch die Erhöhung des Landesanteils um 17 Mio. Euro ausgeglichen wurde, erfuhren die Landkreise keinerlei Kompensation für ihren gesunkenen Anteil an der Umlage.

Ob sich mittelfristig Anpassungen über den kreisinternen Finanzausgleich in Form von erhöhten Kreisumlagesätzen ergeben werden, bleibt abzuwarten.

Insgesamt erfüllt die Finanzausgleichsumlage in Thüringen den vom Land inten-dierten Zweck einer fiskalischen Unterstützung des Landesausgleichsstocks. Zum zielgerichteten Abbau von Finanzkraftunterschieden zwischen den Gemeinden kann die Umlage auch deshalb nur begrenzt beitragen.

5. Die Abundanzumlage (Finanzausgleichsumlage) 79 Finanzausgleich integrieren, wenn das abgeschöpfte Aufkommen in die Finanzaus-gleichsmasse überführt wird.

An diesen zu Beginn in Kapitel 5.2.1 aufgestellten Anforderungen lassen sich die aktuell in den Ländern geltenden Implementierungen des Konzepts Abundanzum-lage abschließend vergleichen. Tabelle 5.3 gibt einen Überblick über die Ergebnisse der vorangegangenen Abschnitte. Entsprechend der Bearbeitung in den einzelnen Abschnitten wird den Kategorien Umlagegrundlage, Umlagesatz, Schuldner und Verwendung jeweils als Ausdruck der Bewertung ein +, / oder − zugeordnet.

Ausgenommen von dieser vergleichenden Bewertung sind die Sonderfälle Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen, die im Folgenden sepa-rat analysiert werden.

Tabelle 5.3.: Vergleichende Bewertung der Finanzausgleichsumlagen

BB HE MV NI SN ST SH TH

Umlagegrundlage / + / + + − + /

Umlagesatz / + / + − + + /

Schuldner / / / + / / / /

Verwendung − + − / − − − −

Quelle: Eigene Darstellung,+positiv,/ theoretischer Mangel,−tatsächlicher Mangel.

Insgesamt kommen die seit dem 1. Januar 2016 geltende hessische „Solidaritäts-umlage“ und die Finanzausgleichsumlage aus Niedersachsen dem „idealen“ Kon-zept am nächsten. Beide Länder definieren Abundanz symmetrisch zur Verteilung der Schlüsselzuweisungen als Verhältnis von Steuerkraft und Bedarf. Während die Konzepte auch hinsichtlich des gewählten Umlagesatzes und der Umlageschuldner überzeugen, wählt Hessen zudem mit der Überführung des Umlageaufkommens in die jeweilige Teilschlüsselmasse einen Weg, der die distributiven Effekte zielgerich-tet wirken lässt. In Niedersachsen sind die Verteilungswirkungen für die kreisfrei-en Städte nicht eindeutig abgrkreisfrei-enzbar, was im dort geltkreisfrei-endkreisfrei-en Zwei-Ebkreisfrei-enkreisfrei-en-Modell zur Verteilung der Finanzausgleichsmasse begründet ist. Die kreisfreien Städte er-halten Zuweisungen aus zwei Teilschlüsselmassen, aufgestockt wird allerdings nur diejenige für Gemeindeaufgaben.⁸⁶

86 Vgl. §§ 4, 16 NFAG.

5. Die Abundanzumlage (Finanzausgleichsumlage) 80 Die Mängel in den anderen Ländern lassen sich in zwei Kategorien unterscheiden.

Zum einen in Mängel, die sich theoretisch aus der Konzeption der Umlage ergeben, aber faktisch aufgrund der Finanzsituation in den einzelnen Ländern nicht auftre-ten. Zum anderen konzeptionelle Defizite, die tatsächlich zu Verzerrungen führen und eine gleichmäßige Nivellierung von Finanzkraftunterschieden verhindern.

Demnach liegt die Abundanzumlage aus Schleswig-Holstein auf dem 3. Rang.

Der Abundanzstatus wird wie in Hessen und Niedersachsen definiert, und der Stuf-entarif soll positive Anreize für die abundanten Gemeinden sicherstellen. Auch der Kreis der Umlageschuldner ist mit kreisangehörigen Gemeinden und kreisfreien Städten zielführend gewählt. Lediglich die hälftige Verteilung des Aufkommens an die Gemeinden und den jeweiligen Landkreis kann die distributiven Ausgleichsef-fekte verzerren.

Das Konzept aus Sachsen überzeugt nur bedingt. Hier ist lediglich die Abundanz-messung systematisch, während die formale zeitliche Progression des Umlagetarifs allein zur Intransparenz des Systems beiträgt. Die Verteilung des Aufkommens kann zu ähnlichen asymmetrischen Ausgleichseffekten wie in Schleswig-Holstein führen. Die Begrenzung des Schuldnerkreises ist dagegen ein Mangel, mit derzeit nur theoretischen Bedeutung.

Die Länder Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern sind beide gut mitein-ander vergleichbar, da sich die Konzeption der Umlagen stark ähnelt. Fiskalische Einbußen aufgrund des Freibetrags bei der Abundanzmessung und dem begrenzten Kreis der Umlageschuldner sind dort nur theoretischer Natur. Dagegen ergeben sich aufgrund der Überführung eines Teils des Umlageaufkommens an den Landkreis, in dem die abundante Gemeinde ansässig ist, die bereits beschriebenen Defizite. Ein symmetrischer Abbau von Finanzkraftdisparitäten auf der Gemeindeebene kann dadurch nicht erzielt werden.

Grundsätzliche Mängel bei der Verwendung des Umlageaufkommens zeigen sich in Sachsen-Anahlt und Thüringen. In Sachsen-Anhalt werden die kreisfreien Städ-te von den positiven VerStäd-teilungswirkungen der Umlage ausgeschlossen, obwohl sie zu finanzschwächeren Kommunen zählen. Das Aufkommen fließt dort vollstän-dig den Gemeinden zu, und eine Kompensation über eine Berücksichtigung der Finanzschwäche bei der Aufteilung der Schlüsselmasse findet nicht statt. Ein wei-terer konzeptioneller Schwachpunkt ist die Abundanzmessung. Das Schlusslicht

5. Die Abundanzumlage (Finanzausgleichsumlage) 81 bildet Thüringen, dessen Finanzausgleichsumlage in den Kriterien Abundanzmes-sung, Umlagesatz und Umlageschuldner von der Zielkonzeption abweicht. Im letz-ten Kriterium Verwendung der Umlage kumulieren die negativen Wirkungen einer Teil-Beteiligung der Landkreise am Umlageaufkommen mit der Verwendung als Be-darfszuweisung. Es erfolgt eine partielle Zweckentfremdung der Abundanzumlage, die nun nicht mehr dem Abbau von Finanzkraftunterschieden zugute kommt, son-dern auch für andere Zwecke verwendet werden kann. Die Gewährung auf Antrag durchbricht zudem die Systematik des Finanzausgleichs, in dem Schlüsselzuwei-sungen per Gesetz gewährt werden.

Dass in vereinzelten Fällen die Probleme nur theoretischer Natur sind und auf-grund der aktuellen Finanzlage der Kommunen de facto nicht auftreten, ändert nichts an den betreffenden Länderkonzeptionen. Wenn sich Variablen im Finanz-ausgleichsystem verändern, die auch nur mittelbar Einfluss auf die Abundanzum-lage haben, können sich im Zusammenspiel der einzelnen Komponenten Wechsel-wirkungen ergeben, aus denen die beschriebenen Verzerrungen der horizontalen Ausgleichswirkungen resultieren können.

5. Die Abundanzumlage (Finanzausgleichsumlage) 82