3. Die kommunale Ebene in DeutschlandDeutschland
3.2. Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen der GemeindenGemeinden
3. Die kommunale Ebene in Deutschland 17
3.2. Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen der
3. Die kommunale Ebene in Deutschland 18 Abfallentsorgung sowie die kommunale Infrastruktur und der Bau und Betrieb von Schulen. Auch die Sozialhilfe und die Grundsicherung für Arbeitssuchende fallen in diese Kategorie.21
Die letzte Gruppe ist die der Fremdverwaltungsaufgaben. Diese Auftragsange-legenheiten (Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis) werden den Kommunen gesetzlich übertragen, das „Ob“ und „Wie“ liegt fest Sie gelten damit als staatli-che Aufgaben. Die Organisations- und Personalhoheit bei der Durchführung von Wahlen, oder Standesamts- und Passangelegenheiten verbleibt auf der kommuna-len Ebene.22 Zu den Bundesauftragsangelegenheiten zählen neben der Ausführung von Verteidigungsaufgaben auch die von Geldleistungsgesetzen wie BAföG, Wohn-geld und Leistungen nach dem Häftlingsschutzgesetz.23
Wie Tabelle 3.2 zeigt, sind die Ausgaben der Kommunen in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegen. 2018 liegt der Anteil der Ausgaben für soziale Leistungen fast genauso hoch wie der für Personal, so dass die Hälfte der Gesamtausgaben auf diese beiden Ausgabenposten fällt.24 Der zweitgrößte Posten „Laufender Sachauf-wand“ ist ähnlich wie Personal mit rund 51 Mio. Euro eine Ausgabenart, die in der Verwaltung regelmäßig anfällt und im Gegensatz zu Investitionsausgaben nicht vermögenswirksam. Zu diesem Posten zählen die Kosten für die Bewirtschaftung von Grundstücken sowie für Geräte und die Zahlung von Mieten und Pachten.25
Dank des anhaltend niedrigen Zinsniveaus haben sich die Zinszahlungen der Kommunen in den letzten Jahren kontinuierlich verringert. Mittlerweile spiegelt
21 Vgl. Vogelsang u.a. (2005), S. 50 ff.[222], Scherf (2011), S. 503 [155].
Eine dezidierte Analyse erfolgt im Kapitel 6, das sich speziell mit der Situation der Landkreise auseinandersetzt.
22 Vgl. Rauber (2011), S. 200 [142].
23 Vgl. Bednarz (2010), S. 47 f.[4].
Die letzte länderübergreifende empirische Studie über die Anteile der einzelnen Gruppen an den Gesamtaufgaben stammt aus dem Jahr 1982. Damals wurden die Anteile der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben auf 43 Prozent, die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben auf 17 Prozent und die der Fremdverwaltungsaufgaben auf 12 Prozent geschätzt. Allerdings handelte es sich dabei nur um eine sehr grobe Schätzung. Hinzu kommt, dass 28 Prozent der insgesamt kommunal durchgeführten Aufgaben keiner der genannten Kategorien zugeordnet werden konnten. Vgl. Postlep (1987), S. 64 ff.[139]. Mittlerweile ist davon auszugehen, dass der Anteil der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben auf 10 Prozent gesunken ist. Vgl. Wallerath (2001), S. 55 [225]. Eine Studie für das Land Thüringen schreibt diesen sogar nur 6 Prozent zu. Vgl.
Thüringer Innenministerium (2007), S. 14 [216].
24 Näheres zum Anstieg der sozialen Leistungen im Kapitel 6.7.
25 Vgl. Karrenberg/ Münstermann (1998), S. 458 [80].
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Tabelle 3.2.: Ausgaben der Kommunen 2015 - 2018 2015 2016 2017 2018
in Mrd. Euro
Personal 54,1 56,8 59,4 62,1
Sachaufwand 46,1 48,9 50,1 51,1 Soziale Leistungen 53,4 59,2 59,3 59,1
Zinsen 3,3 3,1 2,8 2,5
Investitionen 22,1 23,7 24,3 27,6 Sonstige Ausgaben 40,9 42,9 42,4 42,9 Insgesamt 218,8 234,6 238,3 245,3
Eigene Zusammenstellung und Berechnung in Anlehnung an Destatis (2016-20) [188].
sich die günstige Lage auf dem Kapitalmarkt auch langsam in der Investitionstä-tigkeit der Gemeinden und Gemeindeverbände wieder. Nachdem die Sachinvesti-tionen 2015 mit 22,1 Mrd. Euro nur knapp über dem Wert von 2011 von 21,9 Mrd.
Euro lagen, sind sie dank der positiven konjunkturellen Entwicklung 2018 auf 27,6 Mrd. Euro gestiegen.26
Tabelle 3.3 gibt einen Überblick über die Entwicklung der kommunalen Einnah-men von 2015 bis 2018. Die Kommunen beziehen ihre EinnahEinnah-men aus verschie-denen Quellen, die sich grundsätzlich in „Einnahmen aus eigenen Quellen“ und
„Einnahmen von anderen Ebenen“ einteilen lassen. Den größten Anteil an der ers-ten Kategorie nehmen 2018 die Steuern mit 42,1 Prozent ein, die in den letzers-ten Jahren kontinuierlich angestiegen sind.
Gemäß Art. 106 Abs. 5 GG sind die Gemeinden über das Verbundsystem am Aufkommen der drei ertragreichsten Steuern, den Gemeinschaftssteuern beteiligt.
Somit erhalten sie zum einen 15 Prozent von der Einkommensteuer, die auf Basis des örtlichen Aufkommens auf die einzelnen Gemeinden verteilt wird. Aufgrund der positiven Konjunkturentwicklung in den letzten Jahren ist dieser Betrag kon-tinuierlich gestiegen und liegt 2018 bei 41,2 Mrd. Euro, was einem Anteil von 38 Prozent an den gesamten Steuereinnahmen der Gemeinden entspricht. Darüber hinaus stehen ihnen 12 Prozent von der Abgeltungssteuer und 2,2 Prozent der
26 Siehe dazu auch KfW (2018), S. 19 ff.[83].
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Tabelle 3.3.: Einnahmen der Kommunen 2015 - 2018 2015 2016 2017 2018
in Mrd. Euro
Steuern 84,9 89,9 95,9 111,2
- GrdSt 11,9 12,2 12,5 14,2 - GewS 34,9 38,2 40,1 46,8 - ESt-Anteil 32,5 33,4 36,3 41,2 - USt-Anteil 4,3 4,4 5,5 7,4 - sonstige Steuern 1,3 1,6 1,5 1,6 Finanzzuweisungen 86,0 96,0 98,1 101,4
- laufende Zuweisungen 78,1 88,6 90,1 92,6 - Investitionszuweisungen 7,9 7,4 8,0 8,9
Gebühren 17,9 18,5 19,2 20,0
Sonstige Einnahmen 30,9 37,9 32,0 31,3
Insgesamt 219,6 242,3 245,2 263,9
Eigene Zusammenstellung und Berechnung in Anlehnung an Destatis (2016-20) [184].
Umsatzsteuer zu, die im Gegensatz zur Einkommensteuer nach einem orts- und wirtschaftsbezogenem Schlüssel auf die Gemeinden verteilt werden. 2018 entspricht dies 7,4 Mrd. Euro und einem Anteil von 6,7 Prozent an den gesamten Steuerein-nahmen der Gemeinden.
Von fiskalisch weitaus größerer Bedeutung sind die sogenannten Realsteuern.
Deren Aufkommen steht genauso wie das der örtlichen Verbrauch- und Aufwand-steuern nach Art. 106 Abs. 6 GG den Gemeinden zu. Mit 46,8 Mrd. und einem Anteil von 42,1 Prozent an den Steuereinnahmen 2018 ist die Gewerbesteuer27 da-bei die bedeutendste Steuer für die Gemeinden. Die Besteuerung des Gewerbeer-trags folgt dem Prinzip des internen Interessenausgleichs. Dieses stellt darauf ab, dass ein Gemeindesteuersystem mögliche Interessenkonflikte zwischen den beiden größten sozialen Gruppen einer Gemeinde, der Wohnbevölkerung und der örtlichen Produktion, berücksichtigen sollte. Indem das Gewerbe stärker zur Finanzierung der kommunalen Ausgaben herangezogen wird, sollen die etwaigen Nachteile aus
27 Seit 1969 müssen die Gemeinden einen Teil der Gewerbesteuer über eine Umlage an Bund und Länder abführen. Eine detaillierte Analyse erfolgt in Kapitel 7.
3. Die kommunale Ebene in Deutschland 21 Lärm- oder Geruchsbelästigung für die Wohnbevölkerung kompensiert werden.28
Neben dem hohen Aufkommen ist die Gewerbesteuer jedoch vor allem aus Grün-den der Finanzautonomie besonders wichtig für die GemeinGrün-den, Grün-denn ihnen steht neben der Ertragshoheit laut Grundgesetz auch das Recht zu, einen Hebesatz auf die Steuer festzusetzen. Dieser ist in den letzten Jahren kontinuierlich angestie-gen und lag 2018 im Bundesdurchschnitt bei 402 Prozent.29Die zweite Realsteuer ist die Grundsteuer. Ihr Anteil an den Gesamteinnahmen ist mit 12,8 Prozent deutlich geringer. Besteuert wird der Einheitswert des Grundbesitzes wobei nach land- und forstwirtschaftlichem Grundbesitz (Grundsteuer A) und Betriebs- und Wohngrundstücken (Grundsteuer B) differenziert wird. Auch hier haben die Ge-meinden ein Hebesatzrecht inne. Die Durchschnittshebesätze lagen 2018 für die Grundsteuer A bei 339 Prozent und 472 Prozent für die Grundsteuer B.30
Den geringsten Anteil an den Gemeindesteuern in Höhe von 1,4 Prozent nehmen die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern ein. Das Aufkommen aus der Hunde, Vergnügung-, Jagd-, Pferde-, Fischerei, Getränke- und Zweitwohnungsteuer belief sich 2018 auf insgesamt 1,6 Mrd. Euro.31
Anders als bei Steuereinnahmen folgt die Erhebung von Gebühren und Bei-trägen, sogenannten Entgeltabgaben, dem Äquivalenzprinzip. Die Abgabe ist also mit dem Erhalt einer Leistung verknüpft.32 Bei preisähnlichen Benutzungsgebüh-ren (z.B. Müllabfuhr, Marktstandgebühr, Abwassergebühr) ist genauso wie bei steuerähnlichen Verwaltungsgebühren (z.B. Gebühren für Auskünfte und Amts-handlungen, Gerichtsgebühren) eine Erhöhung seitens der Kommunen nur einge-schränkt möglich. Begrenzt durch die Kommunalabgabengesetze, die bestimmte Kostendeckungsgrade vorschreiben, kann eine Erhöhung allein aufgrund von Kos-tensteigerung erfolgen. Über eine Vollkostendeckung hinaus dürfen keine Gebühren erhoben werden.33
Insgesamt hat sich Anteil an den Gesamteinnahmen in den letzten drei Jahren kaum verändert und lag mit im Schnitt 8 Prozent. Während Gebühren die
tatsäch-28 Vgl. BMF (1982). S. 383 f.[5].
29 Destatis (2019), S. 39 [186].
30 Destatis (2019), S. 39 [186].
31 Destatis (2014) [191].
32 Vgl. Haller (1981), S. 29 f.[53].
33 Vgl. Karrenberg/ Münstermann (1998), S. 453 f.[80].
3. Die kommunale Ebene in Deutschland 22 liche individuelle Inanspruchnahme einer Leistung voraussetzen, können Beiträge bereits für die potentielle Möglichkeit der Inanspruchnahme erhoben werden. Dar-über hinaus kann das Entgelt für eine solche Leistung nicht individuell, sondern nur gruppenmäßig zugeordnet werden. Ein Beispiel hierfür sind die Erschließungs-beiträge in Baugebieten.34
Nicht aufgeführt in Tabelle 3.3 ist die Kreditaufnahme der Gemeinden. Die-se zählt wie die Aufnahme von Darlehen, die Entnahme von Rücklagen und die Abwicklung von Überschüssen zu den „Besonderen Finanzierungsvorgängen“ und wird in der Finanzstatistik separat ausgewiesen.35
Die Aufnahme von Krediten ist zum einen nur langfristig mit Bindung an Inves-titionen und Investitionsfördermaßnahmen möglich, oder aber zur Überbrückung von kurzfristigen Liquiditätsengpässen in Form von Kassenkrediten.36 Letztere werden jedoch zunehmend zur längerfristigen Finanzierung genutzt. 2014 lag die-ser Teil des Kreditvolumens bei einem Höchststand von 48,0 Mrd. Euro und ist, nachdem einige Länder Entschuldungsprogramme durchgeführt haben, 2018 auf 35,7 Mrd. Euro gesunken.37
Die zweite Kategorie bilden die „Einnahmen aus anderen Quellen“, die sich zum Großteil aus den laufenden allgemeinen Zuweisungen von Bund und Ländern und Investitionszuweisungen zusammensetzen. Auf beide Gruppen geht der nächste Abschnitt detailliert ein.
34 Vgl. Scherf (2011), S. 505 [155], Zimmermann (2009), S. 127 [241].
35 Das Statistische Bundesamt folgt mit dieser Aufstellung dem System der Kameralistik, das den Finanzierungssaldo ohne solche lediglich vermögenswirksamen Kreditmarkttransaktionen ermittelt. Die losgelöste Betrachtung des Kreditflusses ist besonders geeignet, die Verschul-dungssituation der Gemeinden merklicher darzustellen. (Vgl. Junkernheinrich (2001), S. 104 [76]).
36 Wixforth (2009), S. 72 f.[229].
37 Allein Hessen konnte mit dem Entschuldungsprogramm der HESSENKASSE und dem Kom-munalen Schutzschirm seinen Kassenkreditbestand seit 2012 um über 7 Mrd. Euro reduzieren.
Vgl. Destatis (2019), S. 16, 191 [185].