Immobilienmanagement der Länder und Kommunen in Deutschland
3.2 Empirische Untersuchungen zum Immobilienmanagement auf kommunaler Ebene
3.2.2 Ergebnisse der empirischen Untersuchungen in den Kommunen
3.2.2.1 Analyse der Strukturen im kommunalen Immobilienmanagement
3.2.2.1.4 Strukturelle und organisatorische Merkmale im operati- operati-ven Immobilienmanagement
Ergebnisübersicht:
• Die Immobilienorganisation ist bei 77 Prozent der befragten Kommu-nen funktional ausgerichtet;
• die befragten Kommunen setzen für die Erbringung immobilienwirt-schaftlicher Leistungen größtenteils eigenes Personal ein;
• die Datenqualität wird von drei Vierteln der Kommunen als verbesse-rungsfähig eingestuft;
• nur 39 Prozent der befragten Kommunen können Angaben über die Größe des betreuten Portfolios machen.
Teilnehmerstruktur im operativen Immobilienmanagement
Die nachfolgenden Analysen beziehen sich auf die erhobenen Daten zum Fra-gebogen "Operative Ausgestaltung des kommunalen Immobilienmanage-ments".240 Die Beantwortung der Fragen erfolgte vornehmlich durch die Organi-sationsbereiche, die aktiv in die immobilienwirtschaftlichen Leistungsprozesse eingebunden sind (vgl. Abbildung 3-26).
Am häufigsten waren dies das Gebäudemanagement (35 Prozent) oder das Liegenschaftsamt (24 Prozent). Teilweise (23 Prozent) wurden die Daten auch zusammen mit dem ersten Fragebogen ("Strategie und Organisation") in der Finanzverwaltung erhoben.
Von den befragten Organisationseinheiten in den Kommunen sind 87 Prozent Ämter, Abteilungen oder Dezernate, elf Prozent sind in Form eines Eigen- oder Regiebetriebs organisiert und lediglich zwei Prozent sind formal privatisiert.
239 Vgl. Pfnür (1998), S.20.
240 Vgl. zum Aufbau des Fragebogens Anhang B.1.2.
n/N = 89/99
Einbindung in die kommunale Organisation
Dezernat, Amt oder Abteilung in der Kommunalverwaltung Übersicht der befragten Organisationseinheiten
87% Formal privatisierte Gesellschaft (kommunaler Anteil = 100%) Teilprivatisierte Gesellschaft (kommunaler Anteil < 100%) Vollständig privatisierte Gesell-schaft (kommunaler Anteil = 0%) Bauamt
Abbildung 3-26: Teilnehmerstruktur im Bereich des operativen Immobilienmanage-ments241
Organisation des operativen Immobilienmanagements
Bei der Analyse der Organisation des operativen Immobilienmanagements ist zwischen funktionalen, divisionalen und Matrixorganisationen zu unterscheiden.
Bei der funktionalen Ausrichtung werden Stellen mit gleichen oder ähnlichen Tätigkeiten (z.B. Beschaffung, Produktion, Absatz, Verwaltung) in einzelnen Ab-teilungen zusammengefasst. Der Hauptvorteil einer funktionalen Ausrichtung ist der mit einer erhöhten Spezialisierung verbundene Effizienzvorteil, der Nachteil die hohe Abhängigkeit von den anderen Abteilungen.242 Eine divisional ausge-richtete Organisation wird hingegen durch die Bündelung von Objekten, Produk-ten, Kunden oder Dienstleistungen definiert.243 Durch die outputorientierte Struktur kann die divisionale Organisationsform mit eigenständigen und leis-tungsorientierten Unternehmen innerhalb der Gesamtorganisation verglichen werden.244 Die Matrixorganisation ist schließlich eine Kombination der funktio-nalen und divisiofunktio-nalen Organisationsform. Sie findet sich vor allem bei großen Organisationen mit mehreren Kunden- und/oder Produktgruppen.245
241 Quelle: Fragebogen 2 – Frage 1.1: "Wie ist die genaue Bezeichnung Ihrer Einheit und wie ist diese in die kommunale Organisation eingebunden?"
242 Vgl. Kieser und Kubicek (1992), S. 86-87; Hentze und Brose (1985), S. 64.
243 Vgl. Kieser und Kubicek (1992), S. 86-89.
244 Durch eine divisionale Organisationsform werden unabhängige Einheiten gebildet, "[...] die quasi selbstständig als Unternehmung in der Unternehmung agieren können." Kieser und Kubicek (1992), S. 89.
245 Vgl. Kieser und Kubicek (1992), S. 139-142; Scholz (1997), S. 137; Probst (1992), S. 58-59.
Das Ergebnis der Befragung zur Organisationsform ist in Abbildung 3-27 darge-stellt. Danach ist das operative Immobilienmanagement vornehmlich (77 Pro-zent) funktional organisiert. Divisionale Organisationsformen (18 ProPro-zent) und Matrixorganisationen (5 Prozent) spielen derzeit bei den befragten Kommunen noch eine untergeordnete Rolle.
n/N = 98/99
Funktional 77%
18%
5%
Divisional
(Geschäftsbereichs- oder Spartenorganisation)
Matrixorganisation
Abbildung 3-27: Organisation des operativen Immobilienmanagements246
Die überwiegend funktionale Organisation resultiert vor allem aus den historisch gewachsenen Strukturen der Bauverwaltungen. Dabei erfolgte der organisatori-sche Aufbau der Behörden in Anlehnung an das traditionelle Bürokratiemodell durch Trennung einzelner Aufgabenbereiche. Es ist jedoch davon auszugehen, dass sich zukünftig ein höherer Grad an divisionaler Ausrichtung einstellen wird, da diese die Voraussetzung für die Implementierung erfolgsorientierter Steue-rungsinstrumente, wie der Cost- oder Profit-Center-Rechnung, ist.247
Strukturen und Verteilung der immobilienwirtschaftlichen Leistungserstel-lung
Der nächste Untersuchungsgegenstand ist das immobilienwirtschaftliche Leis-tungsspektrum. Hierzu wird zunächst die Leistungsstruktur (d.h.
Leistungsantei-246 Quelle: Fragebogen 2 – Frage 1.3: "In welcher Form ist Ihre Organisation organisiert, funk-tional, divisional oder als Matrixorganisation?"
247 Vgl. Hopfenbeck (2000), S. 148; Hentze und Brose (1985), S. 75-76.
le und -tiefe248) und anschließend die Verteilung der Leistung über Kunden- und Objekttypen analysiert.
Die Immobilienverwaltung (Hausverwaltung, Miet- und Vertragsmanagement) und das Bestandsmanagement (Datenerfassung, -analyse und IT-Systeme) haben die größten Leistungsanteile im kommunalen Immobilienmanagement (vgl. Abbildung 3-28). Wie die Betrachtung der Leistungstiefe zeigt, erbringen die Kommunen dabei Management- und Verwaltungsaufgaben überwiegend ei-genständig. Bei operativen Aufgaben, beispielsweise Architekten- und Pro-jektsteuerungsleistungen, haben die Kommunen hingegen eine vergleichsweise geringere Leistungstiefe.
Portfoliomanagement (Bewertung, Business Planung, An- und Verkauf) Durchführung von Baumaßnahmen (operative Ausführung)
Instandhaltungsplanung
(Wartungspläne, Wartungszyklen, Überwachung) Instandhaltungsdurchführung
(Wartung, Inspektion, Instandsetzung) Mgmt. von FM-Leistungen
(Ausschreibungen, Vergabe, Qualitätssicherung) Ausführung von FM-Leistungen
(Hausmeisterdienste, Reinigungsdienste) Energiemanagement
(Beschaffung, Energiekonzepte, Nutzerberatung) Bestandsmanagement
(Datenerfassung, Datenanalyse, IT-Systeme)
Abbildung 3-28: Leistungsverteilung und Leistungstiefe249
Die relativ hohe Leistungstiefe bestätigt die Untersuchungsergebnisse zum Pri-vatisierungsstand.250 Die Kommunen erbringen immobilienwirtschaftliche Leis-tungen überwiegend mit eigenem Personal und greifen nur selten auf Koopera-tionen mit privaten Dienstleistern zurück. Im Zusammenhang mit den
derzeiti-248 Die Leistungstiefe gibt dabei an, in welchem Umfang öffentliche Aufgaben durch die Kom-munen selbst wahrgenommen werden. Je geringer die Leistungstiefe, umso mehr Leistun-gen müssen von Dritten zugekauft werden. Vgl. Naschold, et al. (1996), S. 171.
249 Quelle: Fragebogen / Frage 2.2.1: "Welche der folgenden Leistungen erbringt Ihre Organi-sationseinheit, wie hoch ist der jeweilige Anteil an der Gesamtleitung (geringer, mittlerer oder hoher Anteil) und wie groß ist die Leistungstiefe (gering, mittel oder hoch)?"
250 Vgl. Punkt 3.2.2.1.2.
gen Aktivitäten zur Verwaltungsmodernisierung ist zukünftig jedoch von einer Reduzierung der Leistungstiefe auszugehen.251
Abbildung 3-29 zeigt die Leistungsverteilung über Kunden- und Objekttypen.
Kundentypen
kein Anteil
Kommunale Bereiche
Kommunale Gesellschaften, Stiftungen etc.
Sonstige öffentliche Einrichtungen (Bund, Länder etc.)
Leistungsverteilung
Private und gewerbliche Leistungsempfänger
n/N = 92/99
Kulturelle Einrichtungen (z.B. Museen) Polizei, Gerichte, Strafvollzug Wohnimmobilien
Gewerbeimmobilien (Büro, Handel, Industrie) Sonderimmobilien (Hotels, Senioren, Freizeit) Brachflächen, potenzielle Projektentwicklungen
Abbildung 3-29: Verteilung der Leistung über Kunden- und Objekttypen252
Die Abnehmer immobilienwirtschaftlicher Leistungen finden sich größtenteils in den kommunalen Bereichen. Private Leistungsabnehmer hingegen spielen bis-lang nur eine untergeordnete Rolle. Bei der geplanten Erweiterung der
dezen-251 Vgl. Rabe (2001), S. 362-366; Diekmann (1998), S. 285-298; Kummer (2001), S. 260-265.
Die Fremdvergabe ist dabei jedoch nicht per se für alle Leistungsfelder die beste Alternati-ve. Die optimale Leistungstiefe sollte vielmehr individuell unter Berücksichtigung der Spezi-fizität (Personalqualifikationen, Verfahrensweisen, Investitionsgüter etc.) festgelegt werden.
Vgl. Naschold, et al. (1996), S. 173. Vgl. zur optimalen Leistungstiefe z.B. Wildemann (1993), S. 174-180.
252 Quellen: Fragebogen 2 – Frage 2.2.2: "Wie verteilt sich die Gesamtleistung anteilsmäßig über die folgenden Kunden (geringer, mittlerer oder hoher Anteil)?" und Frage 2.2.3: "Für welche der folgenden Einrichtungen bzw. Immobilientypen erbringen Sie Leistungen und wie ist die Leistung verteilt (geringer, mittlerer oder hoher Anteil)?"
tralen Entscheidungskompetenz253 stellt die große Abhängigkeit von den kom-munalen Auftraggebern eine Gefahr für die komkom-munalen Immobilien-dienstleister dar. Sollten die internen Dienstleister nicht kurzfristig konkurrenz-fähig werden, so verlieren sie ihre Kunden an private Anbieter.
Betrachtet man die Verteilung der Leistungsanteile über unterschiedliche Ob-jekttypen, so zeigt sich eine ähnliche Verteilung wie bei der Flächenbedarfs-struktur.254 Öffentliche Verwaltungsgebäude, Kindergärten und Schulen sowie Sport- und Freizeiteinrichtungen weisen die größten Leistungsanteile auf.
Datenqualität
Die bisherigen Untersuchungen zur Datenqualität bestätigen sich auch bei der Befragung der operativen Immobilienbereiche.255 Danach bewerten 76 Prozent der befragten Kommunen die Qualität der zur Verfügung stehenden Daten als nicht ausreichend (vgl. Abbildung 3-30).
n/N = 98/99
Die Datenqualität ist verbesserungs-bedürftig Die Datenqualität ist
ausreichend 24%
76%
Von den befragten Kommunen, die die Datenqualität als verbesserungsbedürftig eingestuft haben, planen 74%
Verbesserungsmaßnahmen
26%
11%
7%4%
27%
11%
14% Einführung Immobilien-managementsoftware
Einführung GIS, Digitalisierung Pläne Optimierung der vorhan-denen EDV-Infrastruktur Bestandsaufnahme,
Bewertung der Immobilien Optimierung
Daten-managementprozesse Einführung CAFM Software
Sonstiges
Abbildung 3-30: Datenqualität im operativen Immobilienmanagement256
Hiervon hat ein großer Anteil (74 Prozent) bereits Maßnahmen zur Optimierung der Datenqualität definiert. So soll die Datenqualität beispielsweise durch die Optimierung der Datenmanagementprozesse (27 Prozent) oder die Einführung einer Immobilienmanagementsoftware (26 Prozent) verbessert werden. Eine
253 Im Rahmen der Verwaltungsmoderdinierung sollen einzelne Verwaltungsbereiche zukünftig dezentral über den Einsatz der zur Verfügung stehenden Budgets entscheiden können. Vgl.
Frischmuth (2000), S. 4-6.
254 Vgl. Abbildung 3-18.
255 Vgl. Punkt 3.2.2.1.1.
vollständige Bestandsaufnahme und Bewertung des Immobilienbestands ist je-doch bislang nur selten (sieben Prozent) vorgesehen.
Die unzureichende Datenlage zeigt sich auch bei der Frage nach der Größe des betreuten Immobilienportfolios. So konnten 61 Prozent der befragten Im-mobilienbereiche keine Angaben über die Größe des betreuten Portfolios ma-chen (vgl. Abbildung 3-31).
Angabenzur betreuten Portfoliogröße nicht möglich n/N = 99/99
Angabenzur betreuten Portfoliogröße
möglich 39%
61%
Abbildung 3-31: Größe des betreuten Immobilienportfolios257
Was die angewendeten Aktualisierungszyklen im operativen Datenmanagement anbelangt, so bringen die befragten Kommunen die vorhandenen Daten zu 55 Prozent der Fälle kontinuierlich, zu 30 Prozent periodisch und zu 37 Prozent nur nach Einzelabfragen auf den neuesten Stand (vgl. Abbildung 3-32).
n/N = 94/99 Periodisch Kontinuierlich
Einzelabfrage
55%
30%
37%
Angewendete Aktualisierungszyklen
Abbildung 3-32: Aktualisierungszyklen im Bestandsmanagement258
256 Quelle: Fragebogen 2 – Frage 3.1: "Wie schätzen Sie Qualität (Umfang, Aktualität, Verläss-lichkeit) der zur Verfügung stehenden Daten ein, ausreichend oder verbesserungsfähig?"
257 Quelle: Fragebogen / Frage 2.1: "Wie groß ist das betreute Immobilienportfolio (eigene und fremde Immobilien), Grundstücksfläche und Gebäudenutzfläche?"
258 Quelle: Fragebogen 2 – Frage 3.5: "In welchen Zeiträumen werden die Daten aktualisiert, kontinuierlich, periodisch oder auf Abfrage? (Mehrfachantwort)"
3.2.2.1.5 Führung und Steuerung im operativen