SANIERUNGSINSTRUMENTARIUM

„Die Erneuerungsmaßnahmen sollen es den Bewohnern grundsätzlich ermöglichen, im Gebiet zu verbleiben. (…)

(..) für die Stadterneuerungsgebiete ...gilt es zu vermeiden:

- die Verdrängung insbesondere einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen (...) „⁵⁴

Zur Umsetzung sozialer Sanierungsziele kamen verschiedene Instrumente zum Einsatz. Ein zentrales Anliegen war, mit Hilfe des verfügbaren Instrumentariums Verdrängungsprozesse durch Moder-nisierung im Sanierungsverfahren zu verhindern bzw. einzudämmen. Mit Hilfe dieser Instrumente

54Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen, Leitsätze zur Stadterneuerung in Berlin, 31.08.1993, Leitsatz 3

konnten positive Wirkungen erzielt werden, sie hatten jedoch auch Grenzen bei der Umsetzung sozia-ler Zielstellungen.

4.1. Sozialplanverfahren

Den Kern des Instrumentariums zur Umsetzung sozialer Ziele bildete das Sozialplanverfahren. Es hatte die Aufgabe, Sanierungsmaßnahmen auf ihre Sozialverträglichkeit zu überprüfen, nachteilige Auswir-kungen der Erneuerungsmaßnahmen zu vermeiden oder mindestens zu mildern sowie Einvernehm-lichkeit zum Maßnahmeumfang und zum Ablauf des Bauprozesses zwischen den Interessengruppen herzustellen. Grundlage des Sozialplanverfahrens waren die Sozialplanrichtlinien des Landes Berlin⁵⁵. Die Intensität der Beratung und Betreuung Sanierungsbetroffener unterlag sowohl in den einzelnen Phasen des Sozialplanverfahrens als auch in den verschiedenen Zeitabschnitten des Sanie-rungsprozesses einem Entwicklungsprozess. Ursprünglich wurde das Sozialplanverfahren – auch ber-linweit in den Sanierungsgebieten - ausschließlich in Objekten, die umfassend öffentlich gefördert wurden, angewendet. Das Ziel, privates Engagement bei der Modernisierung und Instandsetzung von Wohnraum gezielt zu nutzen, beinhaltete aber neue Herausforderungen. Die Anpassung und Weiter-entwicklung des Sozialplanverfahrens für die frei finanzierte Sanierung wurde erforderlich und erfolgte auch für das Sanierungsgebiet Bötzowstraße.

In Punkt 6 der Sozialplanrichtlinien war die Rechtsgrundlage für die Einleitung eines Sozialplanverfah-rens unabhängig von der Art der Finanzierung von Sanierungsmaßnahmen gegeben. Der Regelfall war ein Verbleib der Haushalte während der Baumaßnahmen im Objekt oder deren Selbstversorgung. Die Ersatzwohnraumversorgung außerhalb des Objekts im belegungsgebundenen Bestand war eher eine Ausnahme. Sie wurde später jedoch im Rahmen öffentlich-rechtlicher Verträge mit Eigentümern freifi-nanziert modernisierter Objekte in stärkerem Maße auch so geregelt, dass Wohnungen im öffentlich geförderten Bestand zur Verfügung gestellt wurden. Im Gegenzug dafür wurden Belegrechte an Woh-nungen auch im freifinanzierten Bestand gesichert.

Das Sozialplanverfahren förderte die Zügigkeit der Baudurchführung allerdings nur im Zusammenwir-ken mit weiteren Bedingungen und Instrumenten. Dazu gehörten die umfangreiche öffentliche Förde-rung des Landes Berlin, Maßnahmen zur Begrenzung modernisieFörde-rungsbedingter MietsteigeFörde-rungen (Mietobergrenzen), zur Härtefallbetreuung, finanzielle Anpassungshilfen für einkommensarme Mieter sowie günstige Bedingungen für Eigentümer wie die Erstattung bestimmter Kosten durch das Be-zirksamt und die Möglichkeit der Sonderabschreibung. Auch das Angebot bzw. der Abschluss von Mo-dernisierungsvereinbarungen zwischen Mietern und Eigentümern trug dazu bei, Einvernehmlichkeit über die Maßnahmen zu erzielen und zivilrechtliche Verbindlichkeiten herzustellen. In den letzten Jah-ren entwickelten sich einige dieser Rahmenbedingungen ungünstiger, was die positiven Syn-ergieeffekte des aufeinander abgestimmten Instrumentariums schmälerte.

In der Befragung gaben 61% aller ehemaligen sanierungsbetroffenen Mieter an, im Rahmen eines Sozialplans konkrete Leistungen zur Minderung sanierungsbedingter Erschwernisse und finanzieller Härten erhalten zu haben. Dazu zählen

 Beratungsangebote zu Rechten und Pflichten bei Modernisierung (43% aller ehemaligen Sanie-rungsbetroffenen)

 Vermittlung einer Ersatzwohnungen vor/während der Bauzeit (27%)

55Sozialplanrichtlinien des Landes Berlin, veröffentlicht im Amtsblatt für Berlin, 35. Jahrgang Nr. 19, 15. März 1985

 finanzielle Hilfen (z.B. Erstattung von Umzugskosten, Mietminderung, Entschädigung mietereige-ner Einbauten o. ä.) (40%)

 zeitlich befristete Zahlung eines Härteausgleichs (4%).

45% aller ehemaligen Sanierungsbetroffenen gaben an, während der Modernisierung in ihrem Haus geblieben zu sein und den Sanierungsablauf unmittelbar erlebt zu haben.

17% aller sanierungsbetroffenen Haushalte wurden als Zwischenumsetzer zeitweilig mit Ersatzwohn-raum versorgt. Sie sind während der Modernisierung aus dem Haus ausgezogen und danach in ihre alte Wohnung oder das Haus zurückgekehrt. 10% erhielten endgültig eine Ersatzwohnung. Sie sind während der Modernisierung in ein anderes Haus umgezogen und danach nicht zurückgekehrt. Damit wurden insgesamt etwa ein Viertel aller ehemaligen Sanierungsbetroffenen, die noch im Gebiet woh-nen, mit Ersatzwohnungen versorgt.

28% aller ehemaligen Sanierungsbetroffenen gaben an, sich im Zusammenhang mit dem Modernisie-rungsprozess selbst anderweitig versorgt zu haben. Nach eigenen Aussagen waren im zeitlichen Zu-sammenhang mit dem Sanierungsgeschehen rund 72% aller von Modernisierungsmaßnahmen betrof-fenen Haushalte im Haus verblieben oder wurden mit Ersatzwohnungen versorgt. Diese Aussagen der Befragten, die heute noch im Gebiet leben, decken sich auch mit der Analyse der Mieterberatungsge-sellschaft zum zeitnahen Verbleib von Sanierungsbetroffenen im Gefolge von Sozialplanverfahren ins-gesamt (siehe Abschnitt 5.4.).

Für Haushalte in modernisierungsbedingten finanziellen Härtesituationen war eine Versorgung in preiswerteren Wohnungen teilweise im geförderten Bestand der Regelfall. Mehrheitlich wurde jedoch gerade bei privater Modernisierung im Rahmen von Sozialplänen und Modernisierungsvereinbarungen ein Mietverzicht ausgehandelt, der einen finanziellen Ausgleich nicht erforderlich machte. In besonde-ren finanziellen Härtefällen wurde ein zeitlich befristeter Härteausgleich zur Anpassung der sanie-rungsbedingten Mietbelastung gezahlt. Nach Auskunft der verantwortlichen Mitarbeiter des Bezirksam-tes erfolgte dies für insgesamt rund 40 Haushalte.

4.2. Öffentliche Förderung

Eine sozialverträgliche Sanierung funktioniert nur, wenn Haushalte auch bedarfsgerecht mit Er-satzwohnraum versorgt werden können. Ersatzwohnungen müssen für die zu versorgenden Haushalte auch tatsächlich eine Alternative zur bisherigen Wohnung hinsichtlich Größe, Ausstattung und Miet-preis darstellen. Sonst ist eine Mitwirkungsbereitschaft der Mieterseite zur zügigen Durchführung der Sanierung kaum zu erzielen.

Entscheidend für die Sozialverträglichkeit von Sanierungsmaßnahmen ist die Bezahlbarkeit des Wohn-raumes. Hierfür wurde bis zum Jahr 2001 öffentliche Förderung von Wohnraum im Rahmen der För-derprogramme der Sozialen Stadterneuerung (Modernisierungs- und Instandsetzungsrichtlinien 90 und 95) gewährt.

Als Gegenleistung für die Förderung von Instandsetzungsmaßnahmen gingen Eigentümer öffentlich geförderter Objekte vertragliche Bindungen hinsichtlich der Erst- und Folgebelegung der Wohnungen, des Verzichts auf Kündigungsrechte gem. § 564 b Abs. 2 Nr. 2 und 3 BGB sowie der Einhaltung bauli-cher und ökologisbauli-cher Standards ein. Auch hinsichtlich der Mietsteigerungsmöglichkeiten ist der Eigen-tümer nach Höhe und Dauer größeren Einschränkungen unterworfen. Diese Form der öffentlich ge-förderten Modernisierung und Instandsetzung wurde ab 2002 eingestellt.

Für die Umsetzung städtebaulicher und sozialer Sanierungsziele spielte die öffentliche Förderung eine wesentliche Rolle. Hier wurden in besonders starkem Maße familiengeeignete Wohnungen geschaffen.

In diesem Wohnungssegment wohnen heute in überdurchschnittlichem Maße Haushalte mit Kindern.

Damit wurden Voraussetzungen geschaffen, um die erneuerte Infrastruktur in Schulen und Kinderta-gesstätten und im Wohnumfeld und den Spielplätzen auch auslasten zu können.

Auch einkommensärmere Haushalte hatten Chancen, bezahlbaren Wohnraum innerhalb des Sanie-rungsgebiets zu beziehen. Der überdurchschnittliche Anteil von ALG II-Beziehern in diesen Wohnun-gen ist ein Beleg dafür, dass es mit Hilfe öffentlicher Förderung gelunWohnun-gen ist, diesem Personenkreis Wohnperspektiven zu geben.

Mit diesem Wohnungssegment konnten Wohnungswechsel von Sanierungsbetroffenen unterstützt werden. Von der öffentlichen Förderung gingen wichtige Synergieeffekte für die private Sanierung aus, die deren zügige und zwischen allen Verfahrensbeteiligten einvernehmliche Durchführung be-günstigten. Sie ermöglichte einen reibungsloseren Bauablauf durch die Herstellung von Einvernehmen zwischen Mietern und Vermietern zu Wohnperspektiven, zur Versorgung von Haushalten auch aus dem privat sanierten Bestand mit belegungsgebundenem Wohnraum des öffentlich geförderten Be-standes und damit eine Beschleunigung des Sanierungsverfahrens.

Im Sanierungsgebiet Bötzowstraße wurden insgesamt 372 Wohnungen mit Hilfe der beiden genannten Förderprogramme umfassend modernisiert. Das entspricht rund einem Zehntel aller Wohnungen im Gebiet. Der Anteil entspricht etwa dem im angrenzenden Sanierungsgebiet Winsstraße, liegt aber un-terhalb dessen, was in anderen Sanierungsgebieten der Stadt gefördert wurde. Als mögliche Gründe für diese Entwicklung wurden von den Experten genannt:

 Voraussetzung für die Förderung war ein schlechter Ausstattungsstandard der Gebäude, der in diesem Gebiet seltener als in anderen Gebieten vorzufinden war,

 das Gebiet wurde später als die anderen Sanierungsgebiete festgelegt,

 die Förderbedingungen ab 1995 waren für die Eigentümer mit ungünstigeren Konditionen verbun-den

 im Jahr 2001 wurden die letzten Häuser in Berlin gefördert, 2002 war das Förderprogramm been-det und

 die Inanspruchnahme der Förderung war grundsätzlich freiwillig.

Angesichts des relativ geringen Anteils gebundener Wohnungen steht allerdings aktuell und auch per-spektivisch nur ein sehr begrenztes Potenzial an Wohnraum für finanziell weniger belastbare Haushal-te zur Verfügung. Umso wichtiger ist es, die Einhaltung der MieHaushal-ten- und Belegungsbindungen in die-sem Wohnungssegment zu sichern und dafür zur sorgen, dass es sozialorientiert genutzt wird.

Der geförderte Wohnraum unterliegt nicht unbegrenzt dem Einfluss der öffentlichen Hand. Die Bin-dungszeiten bewegen sich hier zwischen 20 und 28 Jahren. Die letzten Wohnungen im Sanierungsge-biet Bötzowstraße werden im Jahr 2028 aus den Bindungen entlassen und können dann auf dem frei-en Wohnungsmarkt ohne Einflussnahme vermittelt werdfrei-en. Bis zum Jahr 2018 stehfrei-en noch nahezu alle Wohnungen zur Verfügung. Im Jahr 2021 werden es nur noch etwas mehr als die Hälfte sein.

Abbildung 8: Anzahl öffentlich geförderter Wohnungen mit Auslauf der jeweiligen Bindungen (nach Jahren)

0 50 100 150 200 250 300 350 400

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028

Anzahl WE

4.3. Mietobergrenzen

Die Einkommensverhältnisse beeinflussen die Mietzahlungsfähigkeit wesentlich. Gemäß Sanierungsziel sollten die mit der Erneuerung verbundenen Mietsteigerungen an den Möglichkeiten der Bewohner orientiert werden. Zur Sicherung der Sozialverträglichkeit von Erneuerungsmaßnahmen und zur Ver-ringerung der Verdrängungsgefahr für erhebliche Teile der Wohnbevölkerung durch untragbare Wohnkosten wurde in mehreren Berliner Sanierungsgebieten das Instrument der Mietobergrenze ein-geführt.

Für das Sanierungsgebiet Bötzowstraße wurde eine Mietobergrenzen-Regelung per BA-Beschluss Nr.

842/96 vom 06.02.1996 erlassen. Diese Festlegung erfolgte sieben Monate später als in den anderen Gebieten, da das Gebiet erst mit der 11. RVO im Jahr 1995 als Sanierungsgebiet förmlich festgelegt wurde. Seitdem erfolgten mit Beschluss des Bezirksamtes Nr. 947/99 vom 23.02.1999 sowie nochmals im November 2003 Präzisierungen dieser Mietenregelungen. Bereits Ende 1996 wurde die ARGUS GmbH mit der Ermittlung gebietsspezifischer Mietobergrenzen beauftragt für alle Sanierungsgebiete im Bezirk. Der damals gemachte Vorschlag wurde mit einer zeitlichen Verzögerung von etwa 2 Jahren konkretisiert. Zwischenzeitlich war in Berlin auch eine intensive juristische Diskussion um die Zulässig-keit und rechtssichere Ausgestaltung von Mietobergrenzen entbrannt.

Tabelle 34: Mietobergrenzen für Wohnungen mit Bad und Sammelheizung im Sanierungsgebiet Bötzowstraße (nettokalt in€pro m²)

Wohnfläche vor 1999 Ab 1999

unter 40 m² 9,00 DM (4,60€) 8,55 DM (4,37€) 40 - unter 60 m² 8,89 DM (4,55€) 8,68 DM (4,44€) 60 - unter 90 m² 7,59 DM (3,88€) 8,04 DM (4,11€) 90 m² und mehr 6,33 DM (3,24€) 7,34 DM (3,75€)

Im November 2003 hat das Bezirksamt dann eine Präzisierung der sozialen Sanierungsziele beschlos-sen. Danach sollte ein Gebietssozialplan die Mietobergrenzenregelung ablöbeschlos-sen. Hintergrund war die wachsende rechtliche Unsicherheit bei der Durchsetzung der alten Regelungen, die immer stärker von Eigentümerklagen begleitet wurde.

Eckpunkte der Novellierung in Form einer Gebietssozialplanregelung waren:

 Soziale Ablaufsicherung als Rechtsgrundlage des Verfahrens,

 Einbeziehung von nur noch 50% aller Wohnungen in ein mietbegrenzendes Verfahren,

 dreijährige Einhaltung von Mietschwellenwerten zwischen 4,12€/m² und 4,52€/m² in den einbe-zogenen Wohnungen,

 Angebot des Bezirks zur Wohnraumversorgung bei Modernisierung an Eigentümer und Gewährung einer vertraglich zu regelnden Zahl von Belegrechten seitens der Eigentümer und

 städtebauliche Verträge auf freiwilliger Basis zwischen Bezirk und Eigentümern.

Dieses Verfahren wurde und wird bis heute angewandt, wenngleich der Regelungsumfang zum Ende des Sanierungszeitraums nachgelassen hat.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat mit dem Urteil vom Januar 2004⁵⁶ die Mietobergren-zenregelungen für unzulässig erklärt. Mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom Mai 2006 wurde in dritter Instanz die Revision verworfen⁵⁷ und das OVG-Urteil bestätigt. Seitdem wurde die Mietobergrenzenregelung nicht mehr angewendet.

Mietobergrenzen hatten sicher keine wohnungspolitischen Wirkungen im Sinne der langfristigen Be-standspflege zugunsten niedrigerer Mieten. Das war auch nicht ihre Aufgabe im städtebaulichen Kon-text der Sanierung. Soziale Zielsetzungen waren allerdings zeitnah zu den Bauprozessen in begrenz-tem Maße umsetzbar und haben zeitweilig soziale Wirkungen hinterlassen und auch Haushalten mit eher ungünstigeren Einkommensverhältnissen den Verbleib oder Bezug einer modernisierten Woh-nung ermöglicht.

56OVG, Urteil vom 30.01.2004 – AZ 2.B. 18./02

57BVerwG, Urteil vom 24.05.2006 – AZ 4 C 9.04

4.4. Fazit: Sanierungsinstrumentarium

Das Sozialplanverfahren förderte einen insgesamt sozialverträglichen Ablauf der Sanierung und die Zügigkeit der Baudurchführung im Zusammenwirken mit weiteren Bedingungen und Instru-menten. 61 % aller ehemaligen sanierungsbetroffenen Mieter, die heute noch im Gebiet wohnen, haben im Rahmen einesSozialplaneskonkrete Leistungen erhalten. Bei besonderen finanziellen Här-tefällen wurde zeitlich befristet ein Härteausgleich zur Anpassung der sanierungsbedingt gestiege-nen Mietbelastung gezahlt.

Mit Mitteln aus den Förderprogrammen der Sozialen Stadterneuerung wurde die Modernisie-rung und Instandsetzung von 372 Wohnungen im Sanierungsgebiet Bötzowstraße gefördert.

Durch Umsetzung der sanierungsbetroffenen Mieter in diese belegungsgebundenen, kostengünstigen Wohnungen wurde der Sanierungsprozess insgesamt positiv unterstützt. In diesen Wohnungen woh-nen heute noch in überdurchschnittlichem Maße Haushalte mit Kindern und Haushalte mit geringeren Einkommen.

Im Sanierungsgebiet Bötzowstraße galten ab 1996 Mietobergrenzen, die der Verdrängungsgefahr durch zu hohe Wohnkosten in Folge von Modernisierungsmaßnahmen zeitweilig entgegengewirkt ha-ben. Sie entfalteten aber in den letzten Jahren aufgrund eines negativen Urteil des Bundesverwal-tungsgerichts im Jahr 2006 nicht mehr die gewünschte Wirkung. Im Jahr 2003 wurde diese Regelung von einemGebietssozialplanabgelöst.