Eine weitere Strategie der GD Umwelt, um das Weltbild des kosteneffektiven Umwelt-schutzes113 in die Gesetzgebung der Kommission einfließen zu lassen, bestand in der Entwicklung der IPPC-Direktive (Directive on integrated pollution control and preven-tion) von 1993, die 1996 im Ministerrat angenommen wurde. Die Direktive sollte es der Kommission und den Mitgliedstaaten ermöglichen, Standards auf nationaler Ebene zu
113 Das Weltbild des ‚kosteneffektiven Umweltschutzes’ kann als Unterkategorie des Weltbildes ‚Nach-haltigkeit und nachhaltige Entwicklung’ eingestuft werden, in dem es um die Balance des Dreiecks zwi-schen der 1) langfristigen Sicherung der Umwelt, sowie der Verbesserung der 2) ökonomizwi-schen und 3) sozialen Lebensbedingungen geht (vgl. u.a. Cansier: 1995).
│153 vergleichen und verschiedene nationale Gesetzgebungen unter dem Dach der Direktive zu vereinen (vgl. Barnes/Barnes: 1999: 193). Der Informationsaustausch unter den Mit-gliedstaaten sollte unter anderem eine Verbesserung in der Qualität von Umweltstan-dards gewährleisten (ebd.) und den Einsatz kosteneffektiver Techniken fördern. Die IPPC-Direktive gilt als Vorreiterdokument, auf dem später die Emissionshandeldirekti-ve aufgesetzt wurde.
Dennoch war die Europäische Kommission und insbesondere die GD Umwelt lange Zeit skeptisch gegenüber flexiblen Instrumenten. Als Beginn für die Diskussion von flexiblen Mechanismen auf internationaler Ebene kann die erste Vertragsstaatenkonfe-renz der Klimarahmenkonvention (COP 1) in Berlin gewertet werden. Während der Verhandlungen forderten insbesondere die JUSCANZ-Länder114 die Berücksichtigung des Emissionshandelsmechanismus. Aufgrund ihrer eigenen positiven Erfahrungen mit der Etablierung eines SO2-Handelssystems innerhalb des ‚Sauren Regen-Programms’
(Acid Rain Program) wollten die USA die Möglichkeit eines Emissionshandelssystems für CO2 auf internationaler Ebene garantiert wissen (u.a. Damro/Méndez: 2003: 75).
Verhandlungsführer auf Seiten der Europäischen Union besaßen dagegen eine sehr skeptische Meinung zum Emissionshandel und forderten ‚gemeinsame und koordinier-te’ Politikmaßnahmen und Instrumente, die vor Ort in den einzelnen Staaten wirksam werden (vgl. Christiansen: 2004: 28f). So spielte für die Europäische Kommission im Vorlauf der Konferenz in Kyoto (COP 3) insbesondere das Prinzip der Supplementarität (supplementarity principle) und die damit verbundene Haltung, dass weitere Maßnah-men lediglich ergänzend zu MaßnahMaßnah-men vor Ort eingesetzt werden sollten, eine große Rolle (Interview Nr. 2). Zudem dominierte in der Generaldirektion allgemein das Ziel, ehrgeizige Ziele im Umweltschutz zu sichern (Interview Nr. 2). In der GD Umwelt standen demnach vor allem ökologische Überlegungen im Vordergrund, die ihrer An-sicht nach nicht mit flexiblen Mechanismen zu erreichen waren (Interview Nr. 2).
Diese vorherrschende Ansicht deckt sich mit den Erfahrungen der Verhandlungen zur CO2-Steuer und dem Auto-Oil I Programme. Wie bereits beschrieben, legte die GD
114 Zusammenschluss von Japan, USA, Kanada, Australien und Neuseeland innerhalb des Klimarahmen-programms der Vereinten Nationen.
│154 Umwelt auch in diesen Verhandlungen ihren Schwerpunkt auf ehrgeizige Ziele im Sin-ne von ökologischen Überlegungen und setzte das Weltbild von eiSin-nem ‚kosteSin-neffekti- ‚kosteneffekti-ven Umweltschutz’ kaum oder erst in späteren Nachverhandlungen um, auch wenn die offizielle Haltung der Generaldirektion dieses Weltbild in ihren Stellungnahmen her-vorhob.
Dennoch gab es bereits vor 1997 Mitarbeiter der GD Umwelt, die mit flexiblen Mecha-nismen und speziell dem Emissionshandel vertraut waren. So gab es in der Abteilung für ökonomische Analysen bereits einen Mitarbeiter, der 1996 ein Buch zur Ökonomie des Emissionshandels veröffentlicht hatte (Interview Nr. 2). Auch andere Interviewpart-ner bestätigten, dass insbesondere Mitarbeiter mit einem ökonomischen Hintergrund, die zu der Zeit vorwiegend in der Abteilung für ökonomische Analysen arbeiteten, marktbasierte Instrumente und vor allem den Mechanismus des Emissionshandels im Hinterkopf hatten (Interview Nr. 1)115. In der gesamten GD Umwelt und insbesondere bei Verantwortlichen in Führungspositionen war eher eine ablehnende Haltung gegen-über dem Einsatz von flexiblen Mechanismen vorhanden: So lehnte insbesondere der damalige Direktor, der die Verhandlungen bis Kioto geleitet hatte, die Einführung eines Emissionshandelssystems ab (vgl. Interview 2): „The Commission was not in favour of flexible mechanisms. We had the idea that we would do everything internally within the EU and we wanted ambitious targets and domestic action. and the europeans were be-hind the insertion of the concept of supplementarity“ (Interview Nr. 2). Neben dem Prinzip der Supplementarität lag der Schwerpunkt der Kommission im Umweltschutz laut Damro und Méndez (2003: 79) bis zu der Kyoto-Konferenz vor allem auf der Prä-vention und der Anwendung des Verursacherprinzips (polluter-pays principle).
Trotz entsprechender Versuche, die ideationelle Ausrichtung der Verwaltungskultur in der GD Umwelt hinsichtlich der Öffnung gegenüber marktbasierten und flexiblen In-strumenten zu verändern, zeigen diese Ausführungen, dass sich ein Großteil der Organi-sationsmitarbeiter mit einer neuen Ausrichtung der europäischen Umweltpolitik nicht identifizieren konnte. Einzelne Bemühungen, durch Weltbilder wie dem
115 Interview Nr. 1: Kommissionsmitarbeiter der Generaldirektion Umwelt, Brüssel, 28.03.2007, zitiert als Interview Nr. 1.
│155 ven Umweltschutz’ die ideationelle Prägung der Verwaltungskultur weg von einem sehr traditionellen Umweltschutzverständnis für neue Instrumente im Umweltschutz zu öff-nen, sind bis zu diesem Zeitpunkt wenig erfolgreich gewesen.
Zudem führte die Vereinbarung der Lastenteilung (burden sharing) dazu, dass ein Hauptziel der Europäischen Union bei der Kyoto-Konferenz darin bestand, für soge-nannte gemeinsame und koordinierte Maßnahmen (common and coordinated measures) einzutreten (Damro/Méndez: 2003: 79). Nach internen Differenzen in der Kommission über das ‚burden sharing agreement’, das die interne Verteilung der Emissionsredukti-onen in der EU regelt, konnte die Vereinbarung schließlich im März 1997 verabschiedet werden (vgl. Oberthür: 1997: 68). Damit konnte die Europäische Union ihren Füh-rungsanspruch in der internationalen Umweltpolitik behaupten und sich eine gemeinsa-me Position für die Verhandlungen zum Kyoto-Protokoll sichern (vgl. ebd.). Die Positi-on der EU vor der Kyoto-KPositi-onferenz stützte sich vor allem auf feste Zeitrahmen und bindende Ziele. Aus der Sicht der Kommission ließ sich eine solche Zielsetzung nicht mit flexiblen Mechanismen erreichen, weshalb sie insbesondere dem Mechanismus des Emissionshandels vor der Kyoto-Konferenz sehr skeptisch gegenüber stand (vgl. Dam-ro/Méndez: 2003: 84).
6.7.1 Die Kyoto-Konferenz
Die dritte Vertragsstaatenkonferenz in Kyoto war vor allem von Konflikten um die flexiblen Mechanismen und den ‚EU Bubble’116 geprägt. Im Januar 1997 hatten die USA beim Klimasekretariat einen Protokollentwurf eingereicht, der auch einen konkre-ten Vorschlag für ein Emissionshandelssystem beinhaltete (vgl. Oberthür/Ott: 2000:
248). Im März 1997 legten die USA den Vorschlag auch auf dem sechsten Treffen der Ad hoc Group on the Berlin Mandate (AGBM) vor. Die Haltung der Europäischen Uni-on, der Entwicklungsländer und vieler Umweltorganisationen zum Vorschlag der USA wird zu diesem Zeitpunkt als sehr skeptisch beschrieben (vgl. ebd.: 249). Insbesondere die Haltung der damaligen Umweltkommissarin Ritt Bjerregaard gegenüber dem Thema
116 Bei der EU ‚Bubble’-Lösung handelt es sich um eines der Flexibilisierungsinstrumente des Kyoto-Protokolls, in dem sich mehrere Staaten zu einer Gemeinschaft mit Reduktionsverpflichtungen zusam-menschließen, die intern verteilt werden können (vgl. Wagner/Michaelowa: 2005: 1).
│156 galt als sehr kritisch (vgl. Coss: 1997). Auch ihr damaliger Direktor der Abteilung für Umwelt und natürliche Ressourcen Jorgen Henningsen sah den Vorschlag der USA für die Einführung eines Emissionshandels auf internationaler Ebene sehr skeptisch und bezeichnete die Haltung der USA insgesamt als zu wenig ehrgeizig: „If the strong con-cerns (....) are the fact that the EU position is uncomfortably ambitious for the U.S. then I would say we have a comparable concern that the U.S. position is uncomfortably u-nambitious from our point of view“ (Reuter environment news, 02.12.1997).
Die größte Befürchtung der EU und der Entwicklungsländer bestand in einem mögli-chen ‚Freikaufen’ von Emissionen durch Industrieländer wie die USA, Kanada, Austra-lien und Neuseeland, da vor allem durch Russland eine große Menge handelbarer Emis-sionen (‚heiße Luft’) auf den Markt gelangen könnte (ebd.). Damit wurde der Mecha-nismus des Emissionshandels konkreter Verhandlungsgegenstand der COP 3 in Kyoto.
Der EU Bubble sollte für die Europäische Union die Möglichkeit bieten, die Verpflich-tungen ihrer Mitgliedstaaten zusammenzufassen, um intern eine Differenzierung der Ziele zu ermöglichen (vgl. u.a. Oberthür/Ott: 2000: 105). Das Kyoto-Protokoll regelte die Reduktion von sechs Treibhausgasen117 durch alle Vertragsstaaten um mindestens fünf Prozent unter das Niveau von 1990 (vgl. UNFCCC: 1997). Für die EU bedeutete dies eine durchschnittliche Reduzierung aller aufgeführten Treibhausgase um acht Pro-zent (vgl. ebd.). Bis in den letzten Verhandlungstag hinein blieb der Emissionshandel ein Streitpunkt zwischen den USA, Japan und der EU (vgl. Oberthür/Ott: 2000: 128).
Da eine Zustimmung der USA zum Kyoto-Protokoll von der Festssetzung eines Artikels zu dem Emissionshandelsmechanismus abhing, ließ sich der Emissionshandel im Kyo-to-Protokoll aus der Perspektive der EU nicht mehr verhindern. Der EU gelang es ledig-lich, auf einen Abschnitt im Kyoto-Protokoll zu bestehen, der den Emissionshandel ergänzend zu Maßnahmen im eigenen Land etablierte (vgl. ebd.: 259).
Bereits im Kyoto-Protokoll war der Mechanismus jedoch als Instrument angedacht worden, um CO2-Emissionen durch ein kosteneffizientes Instrument zu reduzieren
117 Folgende sechs Treibhausgase werden durch das Kyoto-Protokoll geregelt: Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid (N2O, auch Lachgas), teilhalogenierte Fluorkohlenwassterstoffe (HFKW), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (PFKW), Schwefelhexafluorid (SF6) (UNFCCC 1997: 5, 22).
│157 terview Nr. 5)118. Trotz ihrer Skepsis gegenüber dem Emissionshandel und heftiger Kritik von der Umweltkommissarin Ritt Bjerregaard an den Motiven der USA zur Ein-führung des Emissionshandels (vgl. Coss: 1998) konnte die Europäische Union den Emissionshandel auf internationaler Ebene nicht verhindern, da die Zustimmung der USA zu dem Protokoll in den internationalen Verhandlungen Priorität gegenüber ein-zelnen Kritikpunkten an den Inhalten hatte.
6.8 Zwischenfazit
Die bisherigen Ausführungen zeigen, dass vereinzelte Maßnahmen von Verantwortli-chen in der GD Umwelt in den 1990er Jahren zum Ziel hatten, die Verwaltungskultur ihrer Generaldirektion gegenüber Stakeholdern zu öffnen, sie transparenter und effizien-ter zu gestalten. Jedoch sind diese Veränderungen wie uneffizien-ter Generaldirektor Laurens Jan Brinkhorst durch Aktivitäten in der oberen Hierarchieordnung durchgeführt worden und wurden dadurch, wie bereits erläutert, von den meisten Kommissionsmitarbeitern nicht akzeptiert und verinnerlicht. Zudem sind solche Maßnahmen meist durch einzelne Initiativen entstanden, die nicht zu einer Gesamtstrategie der Generaldirektion gehörten und daher offensichtlich wenig wirkungsvoll waren. Trotz verschiedener Maßnahmen wie agenda setting und das ‚Rahmen’ bestimmter Themen hinsichtlich neuer Weltbilder wie ‚effektiver Umweltschutz’ gelang es den Initiatoren von Veränderungen nicht, die Mitarbeiter der eigenen Generaldirektion und der anderen Generaldirektionen von der Attraktivität neuer Instrumente wie die CO2-Steuer zu überzeugen. Die Analyse der Ausgangsposition der GD Umwelt zeigt auch, dass es keine Aktivitäten der Politikun-ternehmer gab, um den Emissionshandelsmechanismus vor 1997 einzuführen, sondern dass der Mechanismus in der Kommission mehrheitlich abgelehnt wurde. Zudem unter-nahm die Kommission keinen Versuch, weitere marktbasierte Mechanismen an Stelle der CO2-Steuer zu etablieren. Gründe dafür sind einerseits in den Initiativen einzelner Referate zu finden, die nicht zu einer Gesamtstrategie der GD Umwelt für die Verände-rung der Verwaltungskultur führten und keine Aktivitäten von Politikunternehmern innerhalb der gesamten Generaldirektion auslösten. Es kann daher vor 1997 nicht von in der Gesamtheit übergreifenden Aktivitäten von Politikunternehmern zur Veränderung
118 Interview Nr. 5: Kommissionsmitarbeiter der Generaldirektion Industrie und Unternehmen, Brüssel, 15.03.2007, zitiert als Interview Nr. 5.
│158 der Verwaltungskultur der GD Umwelt gesprochen werden, weshalb der Grad der Akti-vitäten von Politikunternehmern für die Ausgangsposition der Analyse als ‚null’ einzu-stufen ist.
Andererseits bemühten sich die Verantwortlichen zwar um eine Veränderung der ideati-onellen Strukturen sowie der prozeduralen Strukturen der Verwaltungskultur in der GD Umwelt. Jedoch waren diese Veränderungen für Überzeugungsprozesse der Mitarbeiter nicht geeignet. So fühlten sich einige Generaldirektionen bei der Verhandlung der CO2 -Steuer und Verhandlungen im Auto-Oil-Programme hintergangen, weil ihr traditionell eigenes Klientel nicht ausreichend konsultiert worden war (siehe S.147f). Der GD Um-welt gelang es nicht, das Weltbild der ‚Konsultation von Stakeholdern’ zu etablieren, da sie bei der Politikformulierung bestimmter Vorschläge immer wieder einzelne Stake-holdergruppen nicht eingebunden hatte (wie bei der CO2-Steuer die Industrie und bei dem Auto-Oil Programme die Umweltschutzorganisationen).
Die Verwaltungskultur der Generaldirektion wurde durch diese Einzelaktionen nicht entscheidend offener und transparenter und etablierte aufgrund ihrer weiterhin einseiti-gen Konsultationen keine Basis, um Organisationsmitarbeiter und Stakeholder von neuen Politikvorschlägen zu überzeugen. Daher wurde diese Verwaltungskultur von Beobachtern als vorwiegend unflexibel und geschlossen gegenüber anderen Akteuren beschrieben (S. 149). Je nach Politikformulierungsprozess wurden einzelne Stakehol-dergruppen bei Konsultationen nicht berücksichtigt, da Vorschläge meist intern, ohne ausreichende Einbeziehung anderer Generaldirektionen bearbeitet wurden. Dies führte zu einer starken Differenzierung im Auftreten gegenüber relevanten Akteuren. Zudem war die Autorität der GD Umwelt in Umweltfragen nur eingeschränkt anerkannt, wie die Beispiele der CO2-Steuer und des Auto-Oil Programmes zeigen. Diese Strukturen ließen wenig Raum, um eigene und andere Organisationsmitarbeiter von neuen Instru-menten und neuen Politikansätzen zu überzeugen.
Die bisherige Verwaltungskultur der GD Umwelt war daher eher hinderlich für Präfe-renzwandelprozesse der Organisationsmitarbeiter, da Lernen und Überzeugung nur bedingt stattfinden konnten und gleichzeitig andere Mechanismen, wie das Ausüben
│159 von Druck auf die anderen Generaldirektionen, aufgrund der historisch gesehen eher schwachen Position der GD Umwelt nicht wirkten. Die Verwaltungskultur der GD Umwelt kann demnach Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre als individualisti-sche Verwaltungskultur eingeordnet werden. Die Regulation in der Verwaltungskultur der GD Umwelt war zu diesem Zeitpunkt sehr hoch, während die Flexibilität in den Arbeitsstrukturen der GD Umwelt, was die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren anging, eher niedrig war (siehe Abb. 21).
Die bisherigen Versuche, die Verwaltungskultur der GD Umwelt zu ändern, haben nicht zu einer egalitaristischen Verwaltungskultur geführt, da zwar die von Eliten der GD Umwelt gerahmten Weltbilder weitgehend einer egalitaristischen Verwaltungskultur entsprechen (S. 146), jedoch die prozeduralen Strukturen weiterhin relevante Akteure von Politikformulierungsprozessen ausschlossen. Der Grad der Offenheit und Flexibili-tät der Verwaltungskultur ist zu diesem Zeitpunkt insgesamt als niedrig einzustufen, da die Indikatoren für eine Flexibilität der Verwaltungskultur nur in den ideationellen Strukturen vorhanden sind, während die Offenheit weder in den ideationellen noch in den prozeduralen Strukturen verankert ist.
Diese weiterhin individualistische Verwaltungskultur hat auch dazu geführt, dass ein Präferenzwandel von Organisationsmitarbeitern innerhalb der Kommission hinsichtlich der Einführung eines Emissionshandels nicht stattgefunden hat. Einerseits lehnten füh-rende Personen der GD Umwelt, wie der Direktor der Abteilung ‚Umwelt und natürli-ches Ressourcen’ und die Umweltkommissarin, den Emissionshandelsmechanismus ab und andererseits war es der GD Umwelt bisher nicht gelungen, durch entscheidende wirtschaftsnahe Generaldirektionen Unterstützung für marktbasierte und kosteneffektive Vorschläge zu finden.
Abb. 22: Ausgangsposition der Variablen für die Analyse
Grad der Aktivitäten von Politikunternehmern
Grad an Offenheit und Flexibili-tät der Verwaltungskultur
Präferenzwandel der Orga-nisation
null niedrig kein Präferenzwandel (0)
(eigene Darstellung)
│160 Im nächsten Kapitel folgt die Analyse des ersten Beobachtungszeitraums von Anfang 1998 bis Anfang 1999, in dem die Problemdefinition des Emissionshandelmechanismus in der Kommission erfolgte. Es soll insbesondere überprüft werden, inwieweit sich die drei Variablen gegenüber dem vorherigen Zeitraum verändern und welche möglichen Auswirkungen diese Veränderungen haben können.
│161 7 Die erste Phase der Entwicklung einer Emissionshandelsrichtlinie In diesem Kapitel wird der erste Beobachtungspunkt von Ende 1997 bis Anfang 1999 hinsichtlich der Hypothesen aus Kapitel 3 untersucht. In diesen Zeitraum fällt die erste Auseinandersetzung mit dem Emissionshandelsinstrument innerhalb der GD Umwelt.
Anhand der in Kapitel 3 dargelegten Theorie wird überprüft, ob und inwieweit Theorien zu gesteuertem Wandel von Verwaltungskulturen Präferenzwandelprozesse von supra-nationalen Organisationen erklären können. Auf das Fallbeispiel der Emissionshandels-richtlinie angewendet, wird untersucht, inwieweit es in der Phase der Problemdefinition und während der ersten Vorüberlegungen zu dem Emissionshandel Politikunternehmer innerhalb der Kommission gegeben hat, die eine Entwicklung der Emissionshandels-richtlinie vorangetrieben haben. Im zweiten Schritt wird analysiert, inwieweit diese Politikunternehmer die Strategie verfolgten, die Verwaltungskultur der federführenden Generaldirektion dahingehend zu verändern, dass Überzeugungsstrategien hinsichtlich eines Präferenzwandels der Kommissionsmitarbeiter forciert werden konnten.
7.1 Die Auseinandersetzung mit dem Emissionshandel in der GD