bedingungen im internationalen Agrarhandel
4.3 Öffentliche Förderung
4.3.1 Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)
Im Rahmen der erforderlichen Weiter-entwicklung von Ordnungs-, Steuer- und
Förderrecht, der Einführung neuer Instrumente sowie der Anpassung und Weiterentwicklung der handelsrechtlichen Rahmenbedingungen (Standards etc.) kommt der Ausgestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik der Eu (GAP) ab 2023 als eines der zentralen bestehenden Steuerungsinstrumente eine besondere Rolle zu. Die GAP muss die Transformationsprozesse in der Landwirtschaft zielgerichtet unterstützen und entsprechende Anreize geben. Die
Förderpolitik sollte konsequent am Erhalt der gesellschaftlichen Funktionen der Landwirtschaft ausgerichtet werden. Sollten mit dem
ko-operativen Ansatz („gesellschaftliche Zahlungen für Gemeinwohlleistungen“) die gesetzten umwelt- und Tierwohlziele nicht erreicht werden, bestünde die Notwendigkeit, diese Ziele zusätzlich mit anderen Instrumenten (z. B.
Abgaben, Steuern, weitere Fördermaßnahmen, Fach- bzw. Ordnungsrecht) zu verfolgen.
Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP): Die GAP spielt eine Schlüsselrolle bei der Steuerung unserer Agrarpolitik und der landwirtschaftlichen Praxis durch eine viel-zahl von Instrumenten (z. B. Marktordnung, Fördermechanismen, Konditionalitäten), die zur Bewältigung sich verändernder bzw. neuer An-forderungen stetig weiterentwickelt wurden und werden. Im Mittelpunkt der Diskussionen steht dabei die Weiterentwicklung der Zahlungen aus der 1. und 2. Säule der GAP.
Nach Auffassung der ZKL muss die GAP maß-gebend dazu beitragen, den Übergang zu einem nachhaltigen Agrar- und Ernährungssystem in der Eu zu bewältigen und Landwirt:innen auch ökonomisch in die Lage zu versetzen, den notwendigen Beitrag zur Erreichung der
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schutz-, Luft- und Wasserreinhaltungs- sowie Biodiversitätsziele zu leisten und die umwelt um-fassend zu schützen. Dies ist Grundvoraussetzung für eine langfristige gesellschaftliche Akzeptanz und damit für eine Weiterentwicklung einer umfangreichen staatlichen Agrarförderung und sollte deshalb die Weiterentwicklung der GAP auf Eu-Ebene insgesamt sowie ihre nationale Ausgestaltung ab 2023 leiten.
Die flächengebundenen Direktzahlungen wurden 1992 als Kompensation für die Absenkung von Interventionspreisen im Zuge des WTO-Ab-kommens eingeführt. Eine solche Kompensation war damals zur Anpassung an den Weltmarkt durchaus sinnvoll. Heute, also fast 30 Jahre danach, können die Zahlungen nicht mehr mit dem Abbau der Preisstützung begründet werden, stellen für viele Betriebe derzeit allerdings
einen erheblichen Anteil am betrieblichen Einkommen dar. Die Direktzahlungen werden ohne Berücksichtigung des Haushalts- bzw.
Betriebseinkommens geleistet, und flächenstarke Betriebe, die aufgrund von Skaleneffekten
oftmals kostengünstiger produzieren können als flächenärmere, profitieren relativ stärker von ihnen. Durch Überwälzungseffekte profitieren schrittweise überwiegend die Flächeneigentü-mer:innen und nicht die aktiven Landwirt:innen.
Agrarökonomische untersuchungen weisen zudem auf eine innovationshemmende Wirkung dieser Direktzahlungen hin.
Es stellt sich derzeit vor allem die Aufgabe, ein großes Bündel an umwelt- und Tierschutz-zielen zu erreichen und den dafür notwendigen Transformationsprozess der Landwirtschaft zu unterstützen. Dies können die Direktzahlungen in ihrer heutigen Ausgestaltung nicht leisten.
Die ZKL ist sich einig darüber, dass die bisherigen flächengebundenen Direktzahlungen den An-forderungen der Zukunft nicht gerecht werden und deshalb neu ausgerichtet werden sollen.
Für die Weiterentwicklung und Ausgestaltung der 1. und 2. Säule der Gemeinsamen Agrar-politik (GAP) formuliert die ZKL folgende Empfehlungen:
– Die bisherigen flächengebundenen Direkt-zahlungen aus der 1. Säule der GAP sollen im Laufe der nächsten zwei Förderperioden ab 2023 schrittweise und vollständig in Zahlungen umgewandelt werden, die konkrete Leistun-gen im Sinne gesellschaftlicher Ziele betriebs-wirtschaftlich attraktiv werden lassen. Dieser Prozess muss stetig und in klar definierten Schritten verlaufen, um Planungssicherheit zu gewährleisten und Brüche zu vermeiden.
– Im Zuge einer schrittweisen vollständigen um-wandlungdieserDirektzahlungensinddie Konditionalitäten entsprechend abzubauen.
Stattdessen sollen Landwirt:innen ökonomisch attraktive Programme angeboten werden, die an der Erreichung der sozialen und öko-logischen Transformationsziele auszurichten sind. Eine Teilnahme von möglichst vielen Be-trieben – auch an Gunststandorten – ist anzu-streben, um flächendeckend gesellschaftliche Ziele zu erreichen. Damit die Prämien für Öko-Regelungen(Eco-Schemes) sowie Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AuKM) ökonomisch attraktiv sind, müssen sie eine gute Entlohnung darstellen und sich am Grenzanbieter an einem Gunststandort orientieren oder nach Standort-güte differenziert ausgestaltet werden.
– Der Anteil der Eco-Schemes in der 1. Säule soll-te gegenüber den Direktzahlungen während der Förderperiode schrittweise entsprechend einem linearen verlauf erhöht werden, um Planungssicherheit auf dem vereinbarten kontinuierlichen umbaupfad zu gewährleisten.
Die Eco-Schemes sollen dabei so ausgesteuert werden, dass sie die geplanten Mittel nutzen.
– Für die Jahre der Systemumstellung müssen Übergangsregelungen entwickelt werden.
Dabei soll das Niveau der ökologischen An-forderungen aus der vorherigen Förderperiode keinesfallsunterschrittenwerden.
– Bei der Halbzeitüberprüfung der nationalen GAP-umsetzung sind insbesondere die Leis-tungen für umwelt- und Klimaschutz hinsicht-lich ihrer Wirkung zu überprüfen, um frühzeitig ein Nachsteuern des rechtlichen Rahmens zu ermöglichen.
– Beim Einstieg in die umstellung des GAP-Sys-tems sollte auf eine zusätzliche nationale Anhebung der ab 2023 geltenden Eu-Mindest-anforderungen (Konditionalität) für den Zugang zu den übergangsweise noch bestehenden flächengebundenen Direktzahlungen ver-zichtet werden, wenn gleichzeitig für die Ziel-erreichung ökonomisch attraktive, flächen- und maßnahmenbezogene Öko-Regelungen sowie AuKM angeboten werden.
– In der Übergangsphase der GAP-Perio-de ab 2023 wird es erforGAP-Perio-derlich sein, die Eu-KonditionalitäteninDeutschland einzu-halten. Landwirt:innen sollen über das An-gebot von Eco-Schemes, die die Einhaltung der Eu-Konditionalitäten aufwerten, in die Lage versetzt werden, dass die Transformation ein-kommensneutral stattfinden kann. Für die Ge-staltung des Übergangs sollte – vor allem für die kleineren Betriebe – auch die Möglichkeit der Förderung der ersten Hektare des Über-gangs genutzt werden.
– um eine bessere räumliche umsetzung von Biodiversitätsmaßnahmen mit höherer öko-logischer Effektivität zu erreichen, sollte zum einen ein Bonus bzw. ein Top-up gezahlt wer-den, wenn die Maßnahmen im Raum so an-gelegt werden, dass sie der vernetzung der Biotope, Landschaftselemente etc. dienen.
Zum anderen sollten kooperative Lösungen gefördert werden, bei denen Landwirt:innen und Naturschützer:innen gemeinsam die Bio-diversitätsmaßnahmen in dem jeweiligen Raum planen und umsetzen (z. B. im Rahmen einer Biodiversitätserzeugergemeinschaft).
– Die aus der 1.Säule in die 2.Säule um-geschichteten Mittel sollten für die
Finanzierung von Biodiversitäts- und Klima-schutzmaßnahmen – bei gleichzeitigem
Er-halt der vorab bereits eingeplanten Mittel für die AuKM in der 2. Säule – zweckgebunden werden.
– Spätestens ab 2028 sollte es zweckgebundene bundesweite Fonds z. B. für die Finanzierung (a) der Erschwernisausgleiche und weiterer spezifischer Maßnahmen in Natura-2000-Ge-bieten zum Erhalt und zur Aufwertung der bestehenden Flächen oder (b) von treibhaus-gasmindernder Landwirtschaft auf organischen Böden geben. um die Fondsmittel können sich die Länder mit spezifischen Programmen „be-werben“. Gespeist werden sollen die Fonds aus Mitteln des Energie- und Klimafonds, aus einem Teil der abgebauten Mittel aus der 1. Säule und aus weiteren Finanzmitteln des Bundes.
– Die europäischen und nationalen Naturschutz-gebiete sind ein wesentlicher Bestandteil eines erfolgreichen Biodiversitätsschutzes. Die für die europäischen Biodiversitäts- und Klima-ziele notwendigen Mittel für die angepasste Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen inSchutzgebieten(Natura-2000- und Natur-schutzflächen, Wasserschutzgebiete) sowie für die angestrebte Steigerung des Ökolandbau-anteils sollen im Rahmen der 1. und 2. Säule bereitgestelltwerden.
– Sowohl die Eco-Schemes als auch die AuKM sollten im Hinblick auf die Zielerreichung und den umfang ihrer umsetzung in der Fläche evaluiert und die Programme regelmäßig an-gepasst werden. Die für 2024 vorgesehene erste Evaluation sollte bereits für die Ge-staltung der Programme in der GAP-Förder-periode ab 2028 genutzt werden. Dafür sollte ein lernendes Erprobungs- und Evaluations-system aufgebaut und mit den landwirt-schaftlichen Betrieben weiterentwickelt werden. Dabei sollte auch das verhältnis von umschichtungen und Eco-Schemes zu den Konditionalitätenevaluiertwerden.
– Der mit Blick auf den Transformationspfad sowie die Notwendigkeit des gezielten Ein-satzes öffentlicher Mittel notwendige ver-waltungsaufwand in Behörden und Betrieben
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sollte auf ein notwendiges Maß begrenzt werden. Ziel der Kontrollsysteme muss das verhindern von Missbrauch sein, nicht das Mikromanagement der Betriebe. Es sollten künftig vermehrt digitale Konzepte eingesetzt werden, um den Kontroll- und Evaluationsauf-wand möglichst gering zu halten und die Maß-nahmen schneller weiterzuentwickeln, u. a.
auch durch eine schnellere Rückmeldung an und durch die Betriebe.
Bei der Neuausrichtung der GAP sollten die Instrumente der Marktordnung auf ihre Beiträge zur Erreichung gesellschaftlicher Ziele überprüft werden.