Las etapas de evolución de la política de cti

Primera etapa: 1935-1970

Las actividades científicas y tecnológicas estuvieron moldeadas entre 1935 y 1970 por acciones y estrategias emanadas de las grandes insti-tuciones de educación superior e investigación; los primeros institutos nacionales de salud y de investigaciones agrícolas, forestales y pecua-rias; las academias de investigación médica y de ciencias; los colegios y sociedades de ingeniería; y los departamentos de i+d de algunas grandes empresas privadas ubicadas principalmente en las industrias del cemento, del acero, automotriz, química, farmacéutica, vidrio y cerveza.³ Con la excepción de la Universidad Nacional de México, y las escuelas agrarias, todas las demás organizaciones se crearon entre los años señalados. Al mismo tiempo, los incentivos provenientes de las agencias de fomento del gobierno, entre las que destacan Nacional Financiera (nafin, 1935) y el Banco Mexicano de Comercio Exterior (Bancomext, 1937), tuvieron influencia sobre la orientación de algu-nas actividades tecnológicas.

La evolución histórica de las actividades científicas y tecnológicas está pautada en esa primera etapa por dos hechos que conviene destacar, más que en sí mismos, en relación con diferentes y divergentes perspectivas que hoy llamamos concepciones de las políticas de cti. El primero es el proceso de creación del ipn (1935-1936, 1938) y el segundo la fundación de la Academia de la Investigación Científica (1958, hoy Academia Mexi-cana de Ciencias).

2 Esta sección se basa en Puchet Anyul (2007). Inicialmente, el enfoque de la política se orientaba hacia la ^C&T; en la última década se ha introducido el concepto de innovación y la política ha pasado a ser una política de ^CTI. En esta sección se usan ambos conceptos de acuerdo a las etapas de su desarrollo.

3 Para la historia de las instituciones distintivas de este primer periodo conviene consultar Garcíadiego (1996).

La Universidad Nacional de México (hoy unam) fue, desde su re-fundación en 1910, la institución por excelencia de la libertad de cá-tedra y el progreso por el saber. Más allá de las discusiones e intensos debates que la atravesaron durante su primer cuarto de siglo, el asunto de orientar la educación profesional hacia las necesidades del incipiente desarrollo industrial y económico siempre fue extremadamente polémico y, casi siempre, marginal. La fundación en 1936 del ipn, como el lugar paradigmático de la formación de profesionales para la industria y de la investigación orientada hacia el desarrollo económico, marcó un punto de inflexión fundamental en las políticas del Estado mexicano no sólo hacia la educación superior sino también en relación con la c&t.

La fundación de la Academia de la Investigación Científica en 1958 es un punto de tensión fundamental en ese proceso. Los miembros de la academia recién fundada mantendrían su pertenencia a la asociación si cada tres años publicaban por lo menos dos artículos en revistas cas internacionales con arbitraje. Así se creó una corporación de científi-cos que, en la polémica entre ciencia para el desarrollo versus ciencia para el avance del conocimiento, se situaba del lado de esta última.

Probablemente las dos instituciones que expresan mejor la presencia de esa polémica son el Colegio de Posgraduados (de Chapingo), fundado en 1959, dedicado principalmente a las ciencias y las ingenierías agríco-las, y el Centro de Investigaciones y Estudios Avanzados (cinvestav), fundado en 1961, para desarrollar investigación en diferentes ramas de la física, la química, la biología, las matemáticas y las ingenierías. La duali-dad entre ciencias e ingenierías en las mismas áreas de dedicación de estos centros revela la presencia de la polémica referida.

También en México el proceso de sustitución de importaciones vol-vió predominante, entre los formuladores de políticas, el enfoque lineal basado en la idea de que la investigación científica empujaría y produciría desarrollo tecnológico de nuevos procesos y productos (Science&Technology push).⁴ Así la ciencia crearía las condiciones necesarias para que tecnologías

4 El modelo lineal de innovación era inicialmente concebido como Science & Technology push (oferta-demanda), ya que asignaba a la oferta de C&T un rol central en las actividades de desarrollo tecnoló-gico. Posteriormente surgió la versión Demand pull (demanda-oferta), donde el mercado y los clientes eran la fuente de las nuevas ideas. En los años 70 y 80 se transitó hacia el modelo de acoplamiento entre ciencia, tecnología y mercado o modelo interactivo, donde se definió un conjunto de etapas secuenciales interdependientes. En los años 90 el énfasis se trasladó hacia el modelo de integración de sistemas y redes (Rothwell, 1994). Estos modelos tienen implicaciones sobre el enfoque de la PCTI.

De acuerdo con el modelo lineal, la PCTI debe estar orientada básicamente a la inversión en ciencia o a estimular tanto la oferta de tecnología como las necesidades del mercado. En los últimos dos mo-delos, la política de CTI debe tener un enfoque que equilibre la oferta de tecnología y las necesidades del mercado, además de fomentar la creación de redes (Dutrénit, 2008).

apropiadas sustituyeran importaciones. Este enfoque prevaleciente entre los responsables de la gestión pública, aunado al enorme peso de la unam en el incipiente sistema de c&t, determinó que la concepción académica se impusiera y dominara el diseño e instrumentación de las políticas.

Segunda etapa: la creación del conacyt y sus primeros años (1970-1981)

La formalización de las políticas de c&t se asocia con la creación del Con-sejo Nacional de Ciencia y Tecnología (conacyt) en 1970. Es concebido como una institución de planeación y fomento de las actividades en el marco de una política económica dirigista orientada hacia la sustitución de importaciones. En sus inicios, los principales instrumentos operados por el conacyt fueron el amplio programa de becas de posgrado y los programas indicativos para el desarrollo de las ciencias exactas, naturales y sociales.

En esta etapa se refuerza el proceso de creación de instituciones de c&t.

Durante esos años se crean los institutos públicos de investigación científi-ca y desarrollo tecnológico, ligados algunos a empresas paraestatales, como el imp y el iie, así como otros vinculados a órganos reguladores, como el imta. Se reforman los institutos nacionales de salud y se crean otros insti-tutos en el área. También surgen los principales cpi bajo el impulso directo del conacyt o de las políticas de c&t alentadas en el periodo. Se crean ies federales, como la uam, y otras estatales en diferentes entidades federativas.

Una mirada retrospectiva muestra que entre 1935-1945 y 1970-1982 se crearon casi todos los institutos nacionales, cpi y universidades respon-sables de las actividades de c&t en México. Ambas oleadas de creación de organizaciones coinciden con formulaciones de política económica que se centraron en la intervención del Estado en la economía y en la promo-ción del desarrollo industrial.

La comunidad científica jugó un papel activo en la creación del conacyt, lo cual contribuye a explicar el predominio de la concepción académica sobre las políticas de c&t (y posteriormente de cti) de la última década. Al igual que en los consejos de c&t de toda América Latina, también en México pre-dominó desde su fundación un enfoque lineal de los procesos de innovación.

Tercera etapa: la crisis y las reformas desde 1982 hasta finales de los noventa

Tres programas nacionales correspondientes a tres administraciones dis-tintas cubren el periodo 1982-2000: el Programa Nacional para el Desa-rrollo Tecnológico y Científico (1984-1988); el Programa Nacional para

la Modernización de la Ciencia y la Tecnología (1990-1994), y el Progra-ma de Ciencia y Tecnología (1995-2000). Estos documentos postulan prácticamente los mismos objetivos y estrategias para desarrollar la c&t que aquellos elaborados en los setenta. De hecho, en su diseño el cona-cyt usó el mismo diagnóstico porque los problemas de c&t eran en gran medida los mismos.

Sin embargo, una diferencia de énfasis merece ser comentada. En contraste con el enfoque de la c&t de los setenta, estos programas hicie-ron la distinción entre política para la ciencia y política para la tecnología, dos áreas que, aunque interrelacionadas, requerían distintos instrumen-tos de política para promover su desarrollo.

Cuando comenzaron las reformas económicas de la primera mitad de los ochenta, la estructura de las actividades científicas y tecnológicas estaba compuesta por un conjunto de organizaciones dedicadas a la in-vestigación científica y en menor medida al desarrollo tecnológico, ubi-cadas en:

1. Las ies públicas federales (unam, ipn, Colmex y uam) o privadas (itesm).

2. El inah, el Colpos y el cinvestav.

3. Los grandes institutos vinculados a Pemex, la Comisión Federal de Electricidad y la Comisión Nacional del Agua, a la Secretaría de Salud, junto con los institutos Mexicano de Seguridad Social (imss) y de Servicios y Seguridad Social de los Trabajadores al Ser-vicio del Estado (issste), y a la Secretaría de Agricultura.

4. Los cpi-conacyt.

Esa estructura se extendía hacia algunas otras ies que son universidades estatales: buap, udg y la Universidad Autónoma de Nuevo León, e in-tegraba departamentos de i+d de grandes empresas privadas de capital nacional.

Las administraciones públicas encargadas de la orientación, promo-ción, fomento y organización de c&t tenían por lo menos tres diferentes líneas organizativas que las articulaban y, a la vez, influían sobre el diseño y la puesta en práctica de políticas de c&t. Éstas eran:

1. La Subsecretaría de Investigación Científica y Educación Superior de la Secretaría de Educación Pública que, a la vez, coordinaba al conacyt como órgano desconcentrado, y al ipn.

2. Las secretarías de Estado que coordinaban institutos y centros que realizaban investigación científica y desarrollo tecnológico y que actuaban como órganos desconcentrados en la rama respectiva del gobierno federal: salud, energía, agricultura.

3. Los gobiernos de las entidades federativas que según la concepción que tuvieran de c&t impulsaban y apoyaban algunos centros de investigación e innovación tecnológica.

La dispersión de las responsabilidades era acorde con las diferencias en la concepción de políticas específicas para el desarrollo científico y tecnológico.

En 1984 se crea el Sistema Nacional de Investigadores (sninv), que tiene una influencia decisiva en la profesionalización y extensión de la actividad científica y en el comportamiento mismo de los científicos.

Originalmente fundado para paliar los efectos de la crisis de 1982 sobre los salarios de los investigadores, este sistema de estímulos directos con-cedidos mediante becas no gravables fiscalmente se convirtió en cinco años en uno de los principales instrumentos para regular y desarrollar las carreras científicas (véanse secciones 6.1 y 7.2.2).⁵ Al mismo tiempo, la pertenencia del personal académico al sistema se convirtió en un com-ponente fundamental de la evaluación de los programas de estudios de posgrado, de las ies y de los cpi.

En su conjunto, esta estructura emergente de la fase de la sustitución de importaciones estaba articulada por las instituciones formales surgi-das de la ley orgánica del conacyt completasurgi-das tardíamente, luego del impacto de la crisis de 1982, por el decreto presidencial de creación del sninv. La característica central de esas instituciones era el fomento y el desarrollo de capacidades de c&t. En particular, se ponía el énfasis en la creación de organizaciones para tal efecto, la instalación de infraestruc-tura científica y tecnológica, el financiamiento de estudios de posgrado y la compensación de los ingresos de los investigadores para mantener funcionando el sistema científico.

En América Latina, desde los años ochenta, bajo el influjo de las re-formas estructurales, se impone entre los policy-makers una estrategia de desarrollo —que se extiende a las políticas de c&t— en la que el mercado se considera la única institución capaz de regular la economía y determi-nar la formulación de políticas. En consecuencia, la intervención estatal

5 Véanse el «Acuerdo de creación» contenido en el decreto del Poder Ejecutivo federal del 26 de julio de 1984 y el «Reglamento» del 14 de agosto de 1987 del SNI (1989).

para apoyar instituciones de fomento productivo era concebida de mane-ra negativa, pues genemane-raría una menor flexibilidad de precios.

Como la intervención pública sólo se justificaba para hacer frente a fallas estáticas de los mercados, las políticas tecnológicas asumieron un papel marginal. Esta concepción asimila el problema de la generación y difusión tecnológica al que se presenta cuando no existe disponibilidad y acceso a la información. Por tanto se limita el rol estatal a la corrección de asimetrías informativas del mundo productivo, o que surgen entre éste y las actividades de c&t. De esta forma, el gobierno se dedicó, casi en forma exclusiva, a la regulación y el control del funcionamiento del marco legal y del acceso al sistema educativo.

Las políticas de c&t de la región se distinguieron, en primer lugar, por la adopción de políticas horizontales para asegurar el funcionamiento eficiente de los mercados y, en segundo lugar, por conceder primacía a las demandas de las empresas en la selección de la tecnología y la definición del papel del sistema de c&t. La mayoría de esas políticas, más que pri-vilegiar sectores o actores del mercado, buscaron un mayor compromiso con el desarrollo tecnológico por parte del sector productivo.

En los noventa fue introducida la idea de que la industria juega un papel importante para desarrollar tecnología y capacidades innovadoras.

En este sentido, México puso en práctica algunos programas especiales y nuevas regulaciones enfocadas a promover la i+d privada y la innovación en el sector productivo. Emerge así el concepto de innovación en la po-lítica de c&t, y ésta se comienza a transformar en pcti. Entre los nuevos programas introducidos destacan el fondo para la i+d y la modernización tecnológica (fidetec),⁶ después transformado en el programa para apo-yar la modernización tecnológica de la industria (promtec), y el fondo para fortalecer las capacidades científicas y tecnológicas (forccytec).⁷ También se creó el programa especial para promover los vínculos indus-tria-academia (preaem),⁸ y el Programa de Incubadora para las Empre-sas Basadas en Tecnología (piebt)⁹. Además el gobierno introdujo varios cambios regulatorios con la intención de incentivar la transferencia de

6 El PREAEM promovió los vínculos universidad-industria apoyando trabajos de investigación de interés mutuo.

7 El FORCCYTEC se fundó para apoyar la creación de centros de I+D privados para fortalecer las capa-cidades innovadoras y tecnológicas de la industria.

8 El PREAEM promovió los vínculos universidad-industria apoyando trabajos de investigación de interés mutuo.

9 El objetivo principal del PIEBT fue apoyar start-ups. El CONACYT contribuyó con el capital inicial y espacio para incubar el start-up en sus primeras etapas, la asesoría gerencial y el entrenamiento.

tecnología a la industria. La ley de patentes y marcas de fábrica fue modi-ficada con el propósito de proteger los derechos de propiedad intelectual de las empresas por un periodo más prolongado, y se actualizaron las normas de calidad y metrología.

En el ámbito macroeconómico, se promovió la inversión extranje-ra directa y se firmaron textranje-ratados de libre comercio que se suponía que aceleraban la modernización tecnológica de las empresas. Esto ilustra la introducción de una nueva concepción de las políticas de c&t, ahora de cti, basada en un enfoque empresarial o de negocios, que aún reve-la un modelo lineal, pero ahora orientado por los requerimientos de reve-la demanda (Demand-pull). Sin embargo, al mismo tiempo la comunidad académica se consolidó mediante la integración continua y creciente de sus miembros en el sninv, y ello contribuyó a mantener activa su concep-ción de las políticas.

Las instituciones formales que se originan en la ley orgánica del co-nacyt y en el decreto de creación del sninv fueron, de todas formas, encargadas de las políticas de c&t que se pusieron en práctica en concor-dancia con las políticas orientadas por el mercado. Estas políticas estuvie-ron guiadas por administraciones públicas que, si bien heredaestuvie-ron la legis-lación del periodo anterior, fueron reorganizadas para apoyar programas congruentes con el nuevo marco general de política económica.

Los principales rasgos de las instituciones formales de c&t surgidas hasta el primer quinquenio de los ochenta eran las siguientes:

1. Las formas de coordinación entre las distintas líneas de dependen-cias gubernamentales de c&t eran, por decir lo menos, escasas, cuando no nulas: una emergía de la Secretaría de Educación Pú-blica, donde estaba sectorizado el conacyt, otras de las diversas secretarías que tenían actividades en el ramo, y otras más de los poderes ejecutivos de las entidades federativas que con diferente intensidad y dedicación realizaban algunas acciones.

2. Las principales formas de decisión permanente relativas al desarrollo de la ciencia estaban en la unam, el cinvestav y otras ies públicas que concentraban una proporción cercana a las tres cuartas partes de los investigadores miembros del sninv.

3. Los principales instrumentos de política de c&t estaban concentra-dos en la ciencia y, en particular, tanto en la formación a nivel de posgrado como en la retención de investigadores mediante becas;

no tenían definidos criterios combinados y armónicos de calidad y

pertinencia, o de atención a grandes problemas nacionales (como había ocurrido en los primeros años del conacyt), ni de contribu-ción al conocimiento de frontera.

4. Los mecanismos de evaluación de las actividades científicas y tec-nológicas —investigación, formación de posgrado, concesión de fondos para proyectos de investigación y para infraestructura, ins-trumentos de fomento al desarrollo tecnológico— eran pocos, te-nían un grado de institucionalización limitado y se concentraban, de forma muy nítida, en el recién creado sninv.

La estructura organizativa y de gestión pública, junto con la gobernanza de las actividades de cti que operaron en los años de las reformas estructurales, produjeron variaciones importantes sobre cada uno de los rasgos anotados arriba. Las formas de coordinación formales entre las organizaciones que par-ticipan en las actividades de c&t no cambiaron sustancialmente. No obstan-te, la aparición de comités de pares para evaluar casi todos los apoyos conce-didos por administraciones públicas e integrados por miembros de ies, cpi, organizaciones de directivos de i+d u otras organizaciones generó muchos ámbitos y procedimientos de colaboración y cooperación informales.

Las administraciones públicas que actuaron durante el periodo to-mando decisiones de política de c&t, estuvieron imbuidas de los postula-dos de las reformas económicas en relación con los criterios para orientar e incentivar las actividades de c&t. Por ello se guiaron también en esta materia por formas de decisión pragmáticas basadas en la promoción de la competencia, la concesión de fondos sujetos a resultados, el otorga-miento de apoyos por demanda, y la selección en orden decreciente por producción, productividad y calidad. Las decisiones de esos años mos-traron cómo la concepción tradicional de los gestores de políticas era permeada por algunos rasgos de la concepción empresarial, que afirmaba el predominio de la asignación de recursos mediante el funcionamiento de los mercados. Estas formas de decisión emergentes generan un dis-tanciamiento progresivo —y algunas veces una clara incompatibilidad—

entre muchas instituciones formales nacidas de la legislación vigente y las estructuras organizativas y de poder de las administraciones que impusie-ron políticas inspiradas por las reformas económicas.

Aunque los principales instrumentos que operaron el conacyt, las ies y los cpi en el periodo de las reformas estructurales se centraron en la actividad científica —becas de posgrado y sninv, fondo de ciencia básica,

Aunque los principales instrumentos que operaron el conacyt, las ies y los cpi en el periodo de las reformas estructurales se centraron en la actividad científica —becas de posgrado y sninv, fondo de ciencia básica,