Los cpi son entidades paraestatales a las que se les concede por decreto presidencial un régimen de autonomía estipulado en la lct y otras leyes conexas. Son creados por ley o por decreto, tienen como finalidad rea-lizar de manera predominante actividades de investigación científica o de desarrollo tecnológico y gozan de autonomía de gestión presupuestal, técnica, operativa y de administración.
En concordancia con la lct de 2002 y sus reformas de 2006, los cpi tienen facultades para vincularse con empresas públicas y privadas, reali-zar proyectos conjuntos con ellas, formar empresas de base tecnológica e integrar fondos para la investigación científica y el desarrollo tecnológico por medio de recursos autogenerados o de donaciones. Todas las decisio-nes relacionadas con la gestión presupuestal, técnica, operativa y adminis-trativa son responsabilidad de sus órganos de gobierno.
Los investigadores de los cpi pueden participar en los proyectos de investigación que acuerden los cpi con otras entidades, recibir remune-raciones por su participación en ellos y fundar empresas privadas a las que se les transfieran resultados de las investigaciones realizadas en el cpi.
Es importante resaltar dos aspectos relativos a las relaciones entre los órganos de gobierno de los cpi y el Poder Ejecutivo federal, mediante el conacyt, y entre esos órganos y los investigadores. La formación de los órganos de gobierno y la designación de las autoridades de los cpi tiene diversas modalidades según los instrumentos de creación respectivos. En su gran mayoría fueron creados por decreto presidencial y, por ello, la integración de sus órganos de gobierno y la designación de sus directores es facultad de secretarios de Estado, del dg del conacyt y, en última instancia, del Presidente de la República. Por otra parte, la incorporación de los investigadores a órganos de gobierno no sigue un criterio legal general sino que está también estipulada, de muy diversas formas, en los instrumentos de creación de los cpi.
No obstante las reformas legales realizadas al régimen de autonomía y gestión de los cpi desde 1999, los avances siguen siendo limitados y para casos muy particulares: además de que dependen, de muy diversas formas, de la voluntad del Presidente de la República. Ello genera fuertes problemas de credibilidad para las empresas y otras entidades que tienen que convenir proyectos y acuerdos con dichos centros.
Si bien la dependencia de los cpi respecto a la discrecionalidad presi-dencial ha disminuido considerablemente, desde la perspectiva de
opera-ción del sistema político mexicano, la autoridad presidencial sigue siendo la última responsable de las decisiones fundamentales en relación con los cpi. Es difícil, por tanto, que una contraparte esté dispuesta a arriesgar lo suficiente cuando los mecanismos y procesos últimos de decisión no están sujetos a controles y contrapesos basados en reglas conocidas. Se carece además de procedimientos flexibles que den salida a las resolucio-nes emanadas de los órganos de gobierno de los cpi. Al mismo tiempo, la falta de reglas claras para permitir la participación de los investigadores en la toma de decisiones dentro de los órganos de gobierno de los cpi debilita el respaldo y la credibilidad técnica de los convenios que dichos órganos autorizan.
La legislación para la reconversión de cpi, o para la creación de nuevos centros de este tipo presenta redundancias e incluso contradicciones con una diversidad de instrumentos jurídicos que, en su mayoría, emanan del Poder Ejecutivo federal. Ello conduce a que este conjunto de orga-nizaciones, que en principio tienen características sumamente positivas para dinamizar el funcionamiento del sni, no logren desplegar todas sus capacidades. Mejorar e independizar las formas de gobierno de los cpi conduciría a una mejora en la gobernanza del sistema en su conjunto.
capítulo
4
elementos para una evaluación global del programa de política de cti 2000-2007
La institucionalización de la política de cti (pcti) comienza con la creación en 1970 del conacyt, la primera agencia gubernamental responsable del diseño e implementación de tales políticas. Las respon-sabilidades legales del conacyt se refieren tanto a la formulación de políticas como a la organización de fondos. Sin embargo, desde sus comienzos, la actividad del conacyt ha sido complicada debido a las debilidades en el contrato social para la cti.1 Tales debilidades provie-nen en parte de la endeble posición política del Consejo dentro del sni, y de la baja inversión pública histórica en cti (véanse secciones 2.3 y 3.3). Efectivamente, otras instancias federales, como las secretarías de Educación Pública, Salud o Economía, mantienen capacidades de toma de decisiones y presupuestales más grandes con relación a la cti (véase Sección 3.2).2
La definición de la pcti para el periodo 2001-2006 se benefició de varios cambios en el marco regulatorio (véase Sección 3.3) y acumuló el aprendizaje de experiencias pasadas en la creación y diseño de políticas.
Esto fue acompañado por una estrategia de aprendizaje de las experien-cias internacionales relativas a la pcti. Las reformas legales más destaca-das fueron la Ley de Fomento de la Investigación Científica y el Desa-rrollo Tecnológico, de 1999 (en lo sucesivo la ley sobre c&t de 1999), la publicación del pecyt —el documento principal que ha guiado la pcti en México desde 2001— y, después, las leyes de c&t y Orgánica del co-nacyt que se aprobaron en 2002.
1 Como se destaca en el Capítulo 3, dicho contrato, formal o informal, establece las normas sociales que aseguran el apoyo de la sociedad a las actividades de CTI, y la consecuente reciprocidad en las responsabilidades de estas actividades con la sociedad. Guston (2000) se refiere a un «contrato social para la ciencia», aquí se usa un concepto más amplio con el fin de incluir explícitamente al desarrollo tecnológico y la innovación como partes de dicho contrato.
2 El presupuesto consolidado incluye no sólo los recursos concedidos al CONACYT y su sistema de inves-tigación pública asociado, sino también aquellos fondos asignados a CTI por diversas organizaciones gubernamentales federales.
Este capítulo presenta una evaluación global del programa de la pcti 2000-2007, que incluye tanto el diseño de esta política como la posterior asignación de recursos, que introdujo desviaciones importantes respecto a lo planeado.
4.1 el
pecyty el
peci
ticomo principales instrumentos de planeación
El pecyt fue el instrumento fundamental de planeación del gobierno federal en c&t para el periodo 2001-2006, y se prolongó durante 2007.
Su objetivo general era integrar y coordinar el esfuerzo nacional en las actividades de c&t, de acuerdo con el respectivo Plan Nacional de De-sarrollo. Su fundamento legal fue la ley de c&t de 1999. Para el periodo presidencial 2007-2012 se puso en práctica el peciti, que guiará la polí-tica de cti hasta 2012. El peciti da continuidad al pecyt y se adecúa a la ley de c&t de 2002, al incorporar en el discurso de la pcti la innovación como un objetivo declarado.
El pecyt planteó tres objetivos rectores asociados a un conjunto de estrategias de acción específicas que se muestran en el Cuadro 1.
En cierto modo, tres de los objetivos principales del pecyt son adop-tados por el peciti. En efecto, algunas de las estrategias del pecyt han sido elevadas al nivel de objetivos centrales en el peciti. Este último do-cumento establece cinco objetivos en lugar de tres, a saber:
1. Establecer políticas de Estado a corto, mediano y largo plazo que permitan fortalecer la cadena de educación, ciencia básica y apli-cada, tecnología e innovación.
2. Descentralizar las actividades científicas, tecnológicas y de innovación.
3. Fomentar un mayor financiamiento de la ciencia básica y aplicada, la tecnología y la innovación.
4. Mayor inversión en infraestructura científica, tecnológica y de innovación.
5. Evaluar la aplicación de los recursos públicos que se invertirán en la formación de recursos humanos de alta calidad (científicos y tecnólogos), y en las tareas de investigación científica, innovación y desarrollo tecnológico.
cuadro 1. objetivos rectores y estrategias específicas contenidas en el pecyt 2001-2006 Objetivos rectores Estrategias
1. Contar con una política de Estado en C&T
• Estructurar el Sistema Nacional de C&T
• Adecuar la Ley Orgánica del CONACYT
• Impulsar las áreas de conocimiento estratégicas para el desarrollo del país
• Descentralizar las actividades científicas y tecnológicas
• Acrecentar la cultura científica y tecnológica de la sociedad 2. Incrementar
la capacidad científica y tecnológica del país
• Aumentar el presupuesto nacional para actividades de C&T
• Aumentar el personal técnico medio y superior y el científico con posgrado
• Promover la investigación científica y tecnológica
• Ampliar la infraestructura científica y tecnológica nacional
• Fortalecer la cooperación internacional en C&T 3. Elevar
la competitividad y la innovación en las empresas
• Incrementar la inversión privada en I+D
• Promover la gestión tecnológica en las empresas
• Promover la incorporación de personal científico y tecnológico de alto nivel en las empresas
• Fortalecer la infraestructura orientada a apoyar la competitividad y la innovación de las empresas
FUENTE: PECYT.
La introducción del quinto objetivo central es un cambio notable, ya que representa un compromiso explícito por parte de las autoridades de cti con la transparencia y la rendición de cuentas respecto a las activi-dades que llevan a cabo. Aunque tal compromiso también existió en el pecyt, no estuvo jerarquizado como objetivo central del programa.
Los principios que dan forma al nuevo modelo de política de cti incluyen: 1) la adopción de principios más estrictos de calidad y la búsqueda de la pertinencia de la i+d llevada a cabo en el sistema de investigación pública, valorada según su mayor orientación hacia la so-lución de problemas nacionales económicos y sociales; 2) la urgencia de promover la interactividad y coordinación entre agentes del sni; 3) el compromiso con la regionalización de las capacidades de cti en todo el país; 4) la promoción de actividades de innovación, particularmente por el sector privado; y 5) la apertura de espacios para la participación de grupos amplios de la sociedad mexicana en la pcti, junto con la obligación de informar mejor sobre la formulación de políticas. Estos objetivos se vieron traducidos en alrededor de sesenta fondos y progra-mas operados por el conacyt o en conexión con otras organizaciones (véase Sección 4.2).
En cuanto a los objetivos y estrategias del pecyt, se definen metas cuantitativas alcanzables cada cinco años hasta llegar a 2025. Es decir, se plantea una pcti a largo plazo. La meta principal se refiere al gasto en investigación y desarrollo experimental (gide); se planteó incrementarlo de 0.4% del pib en 2001 al 1.0% en 2006, imitando el esfuerzo realizado por otras economías emergentes para incrementar este indicador.
La evaluación del primer objetivo de pecyt se presentó en la Sección 3.3, los otros objetivos son analizados en las secciones subsecuentes de este capítulo.
4.2 la combinación de políticas: coherencia del diseño
Según los objetivos del nuevo modelo de política, en el periodo analizado el conacyt introdujo, reformó o continuó la implementación de varios instrumentos de política para apoyar actividades de cti. En este sentido dichos instrumentos se encaminan a crear o impulsar la investigación básica y orientada, la regionalización, la i+d junto con la innovación y la formación de recursos humanos. La Figura 1 y el Cuadro 2 ilustran la ac-tual combinación de políticas (policy mix) que forma la pcti en México.
Algunos de los instrumentos más importantes se delinean a continua-ción. Posteriormente, en el Capítulo 5 se realiza un análisis detallado de varios de ellos, en el Capítulo 6 se identifican algunas buenas prácticas y en el Capítulo 7 se analiza su impacto.
capítulo4183
figura 1. Lógica subyacente en la combinación de políticas de cti, 2001-2007
Necesidades básicas Misión:
Objetivos rectores:
Focalización del instrumento
Formación de recursos humanos
Investigación básica
Investigación orientada
Descentralización regional
I+D / Innovación
Mucha Regular Poca Escasa Insignificante Por aparecer * Véase el apartado referido al marco legal.
Importancia en valor (véase apartado 3.7):
2. Capacidad científica y tecnológica
Otros fondos sectoriales (15)
30 fondos mixtos
Fondo sectorial (Economía)
Consorcios Premio Nacional de Tecnología y de la ADIAT
Estímulos fiscales
Becas SNInv Repatriación Doctores a la
industria AVANCE Escuela
de Negocios
AVANCE Última milla
AVANCE Evaluaciones y asesorías 3. Competitividad de las empresas 1. Política de Estado
en C&T*
Fondo emprendedores
Fondo de garantías Competitividad del país
Fondo Sectorial (Ciencia Básica - SEP-CONACYT)
CUadro 2. Principales instrumentos de la pcti asociados al conacyt y sus respectivas contrapartes
Nombre Contraparte Función del CONACYT
(1ra convocatoria)
Fondos sectoriales
Fondo Sectorial de Investigación para la Educación (Fondo de Ciencia Básica)
SEP Secretaría administrativa
(1995) Fondo Sectorial de Ciencia y
Tecnología para el Desarrollo Económico (Fondo de Economía)
Secretaría de Economía Secretaría administrativa (2002)
Otros fondos sectoriales2 Secretarías de Estado Secretaría administrativa (2002)
Fondos mixtos
Fondos mixtos de Fomento a la Investigación Científica y Tecnológica CONACYT-gobiernos estatales/municipales
Gobiernos de entidades federativas4
Secretaría técnica (2002)
Fondos institucionales
Otros fondos institucionales 3 No se contempla de manera forzosa Fondo de Garantías CONACYT-NAFIN NAFIN-Nacional
Financiera
Secretaría técnica (2003)
AVANCE. Última Milla No Administración propia (2003)
AVANCE. Escuela de negocios No Administración propia (2003) AVANCE. Evaluaciones y asesorías No Administración propia (2003) Otros instrumentos
Becas de posgrado No Administración propia (1971)
Sistema Nacional de Investigadores SEP (hasta el año 2001) Administración propia (1984) Estímulos fiscales SHCP, SEP, Economía Secretaría técnica
Comité intersecretarial (2002) 1. El enfoque se refiere a la forma en que el instrumento se ha diseñado o ha operado en la práctica.
2. Incluye 15 fondos adicionales adscritos a diversas secretarías de Estado: SEP, SEMARNAT, Sedesol, SEBYN, SEGOB, SEMAR, SRE, SAGARPA, SCT y entidades de la administración pública: IMSS, CFE, ASA, CNA, Conafovi, DF, Inmujeres, Conafor.
CUadro 2. Principales instrumentos de la asociados al
Regular No No No Regular
No No No Muy
3. Proyectos GTM, Proyectos CIAM, Proyectos de la National Science Foundation y de revistas mexicanas de investigación científica. Repatriaciones, estancias posdoctorales, Programa de Fortalecimiento al Posgrado Nacional. 4. Excepto Chihuahua, Veracruz, el DF y Oaxaca, que estaban en negociación, y el gobierno municipal de Ciudad Juárez.
FUENTE: Basado en FCCT (2006a), el cual a la vez se apoya en convocatorias emitidas por el CONACYT, Informe de Ciencia y Tecnología, Situación Financiera de los Fondos, 2004, 2005 y 2006, e Informe de Autoevaluación.
• Diecisiete fondos sectoriales: operados en conjunto con algunas se-cretarías de Estado u otras organizaciones del gobierno. Estos fondos nuevos promueven el desarrollo y consolidación de las capacidades de cti de acuerdo con las necesidades estratégicas de cada sector par-ticipante (por ejemplo, investigación básica, economía/innovación, energía, agricultura, etc.). Entre ellos se destacan:
1. Fondo Sectorial de Investigación para la Educación, también lla-mado «fondo de ciencia básica», creado con recursos concurrentes de la Secretaría de Educación Pública y el conacyt. Su objetivo es apoyar el desarrollo de investigación científica y tecnológica de la más alta calidad para atender necesidades nacionales. Tradicional-mente las convocatorias se dirigían a investigadores individuales, pero con el pecyt se ha puesto mayor énfasis en proyectos que involucren redes y grupos de investigación integrados por investi-gadores de diferentes instituciones.
2. Fondo Sectorial de c&t para el Desarrollo Económico, creado a partir de recursos concurrentes de la Secretaría de Economía y del conacyt. Su objetivo es apoyar proyectos de innovación y desa-rrollo tecnológico que fortalezcan la competitividad de las empre-sas establecidas en México y que promuevan negocios de alto va-lor agregado, a partir de la aplicación de conocimientos y avances tecnológicos. Las propuestas deben ser presentadas por empresas sobre la base de recursos concurrentes.
• Treinta y dos fondos mixtos (fomix): éstos remplazaron a los anterio-res fondos de investigación regionales y persiguen objetivos similaanterio-res a los de los sectoriales; sin embargo, en este caso la asociación con los gobiernos municipales o estatales tiene la intención de ajustar las capacidades y el desarrollo de la cti a las demandas locales. Estos son los únicos fondos que tienen el objetivo explícito de regionalizar las capacidades de la cti.
• Fondos institucionales: esta categoría incluye una gama compleja de viejos y nuevos instrumentos —desde el desarrollo de recursos humanos hasta proyectos especiales—, bajo el control exclusivo del conacyt (por ejemplo, avance, repatriaciones).
avance (Alto Valor Agregado en Negocios con Conocimiento y Em-presarios): el objetivo es impulsar a las empresas a innovar en
pro-ductos y procesos de alto valor agregado basados en esfuerzos tecno-lógicos originales. Se otorgan apoyos en la etapa de transición entre investigación y aplicación, y se busca el apalancamiento ulterior en la fase de capitalización de la empresa. avance es un programa sombri-lla, que incluye: Última Misombri-lla, Emprendedores, Fondo de Garantías y Escuela de Negocios.
• El Sistema Nacional de Investigadores (sninv) es uno de los instru-mentos con más historia en el país, ya que se convoca desde 1984.
Sus objetivos principales incluyen la promoción de la formación, de-sarrollo y consolidación de una masa crítica de investigadores al más alto nivel, en su mayoría dentro del sistema público de educación superior e investigación. El sninv concede estímulos, tanto pecu-niarios (una compensación mensual) como no pecupecu-niarios (estatus y reconocimiento) a investigadores basándose en la productividad y calidad de su investigación. Aunque varias reformas han incrementa-do la importancia de productos distintos de las publicaciones —por ejemplo patentes y desarrollos tecnológicos— para la asignación de los estímulos, el principio de «publica o sucumbe» se mantiene como el principal incentivo para los investigadores nacionales.
• El Programa de Becas de Posgrado constituye la fuente más impor-tante de financiamiento para estudiantes mexicanos que buscan una educación de posgrado tanto en México como en el extranjero. Con-tribuye a la educación y entrenamiento de futuros científicos y tecnó-logos apoyando el desarrollo de capacidades de cti internas.
• Estímulos fiscales a la i+d: aparentemente el instrumento más exito-so para promover la cti en el sector privado en el periodo analizado.
Estos estímulos apoyan la generación de conocimiento, producción y comercialización de nuevos productos y servicios basados en esfuerzos tecnológicos originales realizados por empresas situadas en México. El conacyt lleva una coordinación técnica del instrumento. Los estímu-los fiscales no implican ninguna transferencia directa de recursos desde el conacyt hacia las empresas. El techo presupuestal establecido anual-mente para el instrumento por la shcp creció rápidaanual-mente desde su creación, en 2001, hasta 2008. Este monto es visto como una parte del gasto federal en actividades de cti, toda vez que supone una reducción de los ingresos del Estado para su aplicación en la i+d.
cuadro 3. distribución del presupuesto del conacyt por instrumento, 2002-2006/p (millones de dólares de 2003)
Instrumentos 2002 2003 2004
Formación de recursos humanos y ciencia básica
Becas 178.7 150.1 158.5
SNInv 111.2 94.3 96.6
SEP-CONACYT 64.2 27.8 25.4
Becas posdoctorado 0.0 0.0 0.0
Repatriaciones 4.7 6.8 2.0
Retenciones 1.7 2.1 0.8
Posgrados1 11.7 0.0 0.0
Becas mixtas 0.0 0.0 0.0
Subtotal 372.2 281.1 283.2
Investigación orientada
SEMARNAT* 14.6 0.0 3.0
Salud* 8.1 6.0 6.5
SAGARPA* 4.2 4.2 3.4
Otros sectoriales2 5.9 9.7 4.2
Total F. mixtos 24.6 20.6 17.4
Subtotal 57.5 40.5 34.5
I + D + Innovación
AVANCE Escuela de Negocios 0.0 1.4 0.0
AVANCE Última Milla 0.0 1.7 6.4
AVANCE Evaluaciones y asesorías 0.0 0.3 0.0
Fondo emprendedores 0.0 4.9 0.0
Fondo de garantías 0.0 2.8 0.0
SEMAR 3.5 3.2 0.4
Economía 11.6 9.3 4.7
CFE 0.0 2.8 2.5
Consorcios 0.0 0.3 1.2
Megaproyectos y laboratorios 0.0 0.0 0.0
Langebio 0.0 0.0 0.0
Subtotal 15.0 26.6 15.2
Otros
Otros institucionales3 2.3 5.4 11.2
Gasto de operación 46.5 43.3 45.3
Otros apoyos4 26.2 73.6 36.5
Total CONACYT 519.7 470.5 426.0
* Incluyen una muy pequeña proporción de proyectos de desarrollo tecnológico. 2006/p: datos acumulados al mes de octubre. 1. Posgrados: incluye fortalecimiento al posgrado. 2. Otros fondos sectoriales, incluye: CNA, SEBYN, ASA, Conafovi, DF, Inmujeres, Segob, SRE, Conafor, Sedesol. 3. Otros fondos institucionales, incluye:
Proyectos GTM, Proyectos CIAM, Proyectos NSF y revistas mexicanas de IC, Cooperación CE, infraestructura
distribución del presupuesto del por instrumento, 2002-2006/p
2005 2006 Millones de dólares
Acumulado 2002-2006 % Acumulado 2002-2006
181.1 188.1 856.4 35.5
123.9 133.1 559.1 23.2
27.3 18.5 163.1 6.8
0.0 8.5 8.5 0.4
3.7 10.7 27.9 1.2
3.5 2.4 10.5 0.4
0.0 0.0 11.7 0.5
0.0 0.0 0.0 0.0
339.5 361.2 1,637.2 67.9
0.7 0.4 18.7 0.8
6.0 0.4 26.9 1.1
4.1 1.4 17.3 0.7
2.4 1.3 23.5 1.0
27.3 10.6 100.6 4.2
40.4 14.1 187.0 7.8
0.0 0.0 1.4 0.1
5.7 0.0 13.7 0.6
0.0 0.0 0.3 0.0
0.0 0.0 4.9 0.2
0.0 2.6 5.4 0.2
0.5 0.5 8.1 0.3
7.7 7.5 40.8 1.7
0.0 1.4 6.7 0.3
1.0 0.0 2.5 0.1
0.0 18.9 18.9 0.8
0.0 3.8 3.8 0.2
14.9 34.7 106.4 4.4
13.9 35.8 68.6 2.8
44.7 46.1 225.9 9.4
41.0 8.6 185.9 7.7
494.2 500.5 2,411.0 100.0
científica, infraestructura tecnológica, infraestructura CPIS y Apoyos complementarios. 4. Incluye los recursos asignados a Apoyos Especiales a la Academia Mexicana de Ciencias, al FCCT, ADIAT, y otros apoyos asignados vía los fondos institucionales.
FUENTE: FCCT (2006a), el cual a su vez se apoya en el CONACYT, Informe de Ciencia y Tecnología;
Situación Financiera de los Fondos, al mes de octubre de 2007, Informe de Autoevaluación, 2003.
4.3 la política de
ctien la práctica: la asignación de recursos a los diferentes instrumentos
Al contrario de los objetivos establecidos por el pecyt con relación a un creciente y continuo gasto público en cti, la expansión efectiva tanto del
Al contrario de los objetivos establecidos por el pecyt con relación a un creciente y continuo gasto público en cti, la expansión efectiva tanto del