Entwicklungen bis Ende des Zweiten Weltkrieges

Während sich andere europäische Staaten wie Spanien, Frankreich oder Groß-britannien aufgrund der Kolonialgeschichte bereits zwischen dem 15. und 17.

Jahrhundert mit Fragen der kollektiven nationalen Identität auseinanderzuset-zen hatten, gewinnt das Thema in Deutschland erst im letzten Viertel des 19.

Jahrhunderts an Relevanz. Dennoch gab es selbst nach der Gründung des deut-schen Reiches im Jahr 1871 noch keine einheitliche deutsche Staatsangehörigkeit.

Stattdessen blieb die Angehörigkeit zu den einzelnen deutschen Staaten (wie Preußen, Bayern, Württemberg) bestehen. Nach dem ersten Weltkrieg fanden im Zusammenhang mit wirtschaftlichen, sozialen und politischen Krisen in Ost- und Ostmitteleuropa Pogrome gegenüber Juden statt. Insgesamt kamen infolgedessen ca. 70.000 asylsuchende Juden nach Deutschland. Einem Großteil der Gruppe wurde zunächst in Preußen noch Asyl gewährt, wenngleich ab Anfang der 1920er Jahre antisemitische Ausschreitungen und antijüdische Politik in Deutschland bereits zu beobachten waren (Oltmer 2016, S. 44).

Generell lässt sich konstatieren, dass Deutschland bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges weniger als Einwanderungsland, sondern vielmehr als Emigrati-onsland klassifiziert werden kann, wobei insbesondere auf die große Zahl der transatlantischen Auswanderer in die USA zu verweisen ist (Pries 2013). Der größte Migrationsprozess in der Geschichte Deutschlands lässt sich als unmit-telbare Folge des Zweiten Weltkrieges beschreiben. 1950 lag der Anteil von Einwohnern, die ihren Wohnsitz 1939 noch außerhalb des Territoriums Deutsch-lands hatten, bei 18 %. Zwischen Kriegsende und Mauerbau im Jahr 1961 kamen über 13 Millionen Heimatvertriebene aus ehemaligen deutschen Gebieten und Zuwanderer aus der DDR in die Bundesrepublik Deutschland (Heckmann 2015).

2.1.2 Anwerbeabkommen und Familienzusammenführungen 1950er bis 1980er Jahre

Als das zentrale migrationspolitische Instrument der Nachkriegszeit lassen sich Anwerbeabkommen einordnen. Zwischen Ende der 1940er Jahre und Anfang der 1970er Jahre haben westeuropäische Staaten insgesamt ca. 120 solcher bilatera-len Verträge geschlossen. Die Abkommen ermöglichten den Anwerbeländern zu spezifischen Konditionen Zugang zum Arbeitsmarkt anderer Staaten. Die Abwan-derungsländer hatten zugleich Einfluss auf die Zusammensetzung der Gruppe der Emigranten sowie die Arbeits- und Lebensbedingungen im Zielland (Cast-les 1986; Oltmer 2016). Die Bundesrepublik Deutschland schloss zwischen dem

ersten Abkommen 1955 mit Italien und dem letzten Abkommen 1968 mit Jugosla-wien insgesamt sechs weitere bilaterale Verträge ((Spanien/Griechenland (1960), Türkei (1961), Marokko (1963), Portugal (1964) und Tunesien (1965)). Als Folge der Anwerbeabkommen wuchs die Erwerbsbevölkerung mit ausländischer Staats-angehörigkeit in Deutschland von 1961 bis zum Anwerbestopp 1973 von 550.000 auf ca. 2,6 Millionen. Der Anteil der ausländischen Staatsangehörigen stieg von 1,2 % im Jahr 1960 über 4,9 % im Jahr 1970 auf 7,2 % im Jahr 1980 an. Die mit Abstand größte Gruppe stellten 1980 türkische Staatsangehörige (33 %) vor Zuwanderern aus Jugoslawien und Italien (jeweils 14 %) (Oltmer 2016).

Ausländerbeschäftigung auf der Grundlage von Regierungsabkommen lässt sich auch in der Deutschen Demokratischen Republik beobachten. So wurden Ende der 1970er-Jahre mit den sozialistischen Ländern Kuba, Mosambik und Vietnam entsprechende Abkommen geschlossen. Zum Zeitpunkt der Wiederver-einigung 1989 kamen knapp die Hälfte der 190.000 ausländischen Beschäftigten aus diesen drei Ländern. Die größte Gruppe stellten dabei vietnamesische Arbeits-kräfte mit einer Gesamtzahl von ca. 59.000. Zugleich zeigen diese Zahlen, dass Zuwanderung in die DDR im Vergleich zur Bundesrepublik Deutschland einen deutlich geringeren Stellenwert einnahm (Oltmer 2016). Öffentliche Diskussionen über Arbeitskräfte mit ausländischer Staatsangehörigkeit in der DDR wurden von staatlicher Seite systematisch unterbunden und offizielle Dokumente oder Ver-träge unter Verschluss gehalten. Bade und Oltmer (2010) beschreiben die Lage der ausländischen Werktätigen in der DDR weniger als eine Situation sozialer Integration als vielmehr einer staatlich verordneten sozialen Segregation.

In der Bundesrepublik Deutschland wurde ab Ende der 1960er Jahre die Zuwanderung ausländischer Fachkräfte zunehmend problematisiert. Dabei wur-den insbesondere die Kosten für Anwerbung, kommunale Infrastruktur und Sozialsysteme thematisiert. Infolgedessen wurden die Anwerbeabkommen nicht nur von Seiten der Bundesrepublik Deutschland, sondern durch fast alle west-europäischen Länder gestoppt. Der intendierte Effekt des Anwerbestopps, von dem man sich eine deutliche Reduktion der Zuwanderung sowie eine große Remigration der Angeworbenen verspricht, blieb allerdings aus. Im Gegenteil führten die neuen politischen Gegebenheiten dazu, dass Arbeitsmigranten, sobald sie temporär in ihre Heimatländer zurückkehrten, keine neue Arbeitserlaubnis in Deutschland mehr erhielten. Damit standen die Arbeitsmigranten vor der Wahl, entweder dauerhaft in ihr Herkunftsland zurückzukehren oder einen Fami-liennachzug nach Deutschland anzustreben. Ein Großteil der Migranten entschied sich für die zweite Option, was zur Folge hatte, dass, obwohl die Zahl der ausländischen Erwerbstätigen in Deutschland zwischen 1973 und 1989 von 2,6

Millionen auf 1,6 Millionen fiel, zugleich die Wohnbevölkerung mit ausländischer Staatsangehörigkeit von 4 Millionen auf 4,9 Millionen anstieg (Oltmer 2016).

Infolgedessen wurde Integration zunehmend zu einem gesamtgesellschaft-lichen Thema, ohne dass die dauerhafte Zuwanderung politisch aufgearbeitet wurde. Im Gegenteil wurde explizit im Koalitionsvertrag von 1982 zwischen Union und FDP festgehalten, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei und dass alle humanitär vertretbaren Maßnahmen zur Verhinderung weiterer Zuwan-derung ergriffen werden sollten (Bendel und Borkowski 2016). Insbesondere die Frage, ob Deutschland ein Einwanderungsland sei, wurde politisch und medial mit großem Eifer geführt. Bade spricht diesbezüglich von einem sozialschizoi-den Paradox, in Deutschland eine de facto Einwanderungssituation vorzufinsozialschizoi-den, ohne sich selbst als Einwanderungsland zu verstehen. Politisch äußerte sich diese fehlende Bereitschaft zur Anerkennung in Programmen wie „Integration auf Zeit“, „Aufrechterhaltung der Rückkehrbereitschaft“und„Rückkehrprämien“

(Bade 2017, S. 27). Dabei gilt es zu bedenken, dass in Deutschland damals wie heute Migrationspolitik und Integrationspolitik unterschiedlich institutionalisiert sind. Während die Integrationspolitik primär auf Länder- und Kommunalebene stattfindet, fällt die Migrationspolitik in erster Linie in die Zuständigkeit des Bundes (Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2014, S. 70). Infolgedessen konnte sich in den 1980er-Jahren trotz der paradoxen Migrationspolitik auf Bundesebene auf kommunaler Ebene eine Integrationspoli-tik etablieren, die dem realen Migrationsgeschehen deutlich besser gerecht wurde (Bade 2017, S. 27).

2.1.3 Zuwanderung von (Spät-)Aussiedlern und Asylsuchenden ab Mitte der 1980er-Jahre

Ähnlich wie das Ende des Zweiten Weltkrieges stellt die Wiedervereinigung 1989 und der Fall des Eisernen Vorhangs eine Zäsur dar, die nicht nur einem Wandel der Migrationsbewegungen zur Folge hat, sondern auch eine große Zahl sowohl von Binnen- als auch von internationalen Migranten induziert. Neben einem bedeutenden Anstieg der saisonalen bzw. kurzfristigen Arbeitsmigration aus ost-europäischen Staaten, die auf der Grundlage bilateraler Abkommen geregelt wird, nimmt nach der Wiedervereinigung auch die Zuwanderung von sogenannten Aus-siedlern stark zu. Insbesondere aufgrund der Folgen des Zweiten Weltkrieges leben zu Beginn der 1950er-Jahre viele Millionen Menschen mit deutschen Wur-zeln in Ost- und Südosteuropa. Diese Gruppe hat die Möglichkeit, unter Nachweis eines „Vertreibungsschicksals“ die deutsche Staatsangehörigkeit zu erwerben.

Der Migrationsforscher Bade bezeichnet die Aussiedlerzuwanderung als „Rück-wanderung über Generationen“, da einige Vorfahren der Aussiedler bereits im Spätmittelalter vertrieben worden waren. Zwischen 1950 und 2015 sind insge-samt 4,5 Millionen Aussiedler nach Deutschland zugewandert, wovon über die Hälfte aus der UdSSR und ihren Nachfolgestaaten und 1,4 Millionen aus Polen sowie 430.000 Menschen aus Rumänien kamen. Die zahlenmäßig größte Zuwan-derungsbewegung dieser Gruppe ist zwischen Ende der 1980er-Jahre und Mitte der 1990er-Jahre zu verorten, bevor eine striktere Gesetzgebung und die Ein-führung von Sprachprüfungen zu einem Rückgang führten. Neben Flüchtlingen, Vertriebenen der Nachkriegszeit und Arbeitsmigranten bilden Aussiedler somit eine weitere große Migrationsbewegung (Oltmer 2016).

Zugleich nimmt durch die politischen und wirtschaftlichen Umwälzungen in Ost- und Südosteuropa ab Mitte der 1980er-Jahre die Zahl der Asylsuchenden in Deutschland deutlich zu. Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges wurde im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland von 1948 ein im internationalen Vergleich weitreichendes Asylgrundrecht geschaffen. Dennoch bleibt die Zuwan-derung von Asylsuchenden bis Ende der 1970er-Jahre eher moderat und schwankt zwischen 2.000 (1953) und 51.000 (1979). Erst ab Mitte der 1980er-Jahre kommt es dann zu einem deutlichen Anstieg. Ausgehend von über 100.000 Asylanträ-gen im Jahr 1988 steigt die Zahl 1992 auf insgesamt 440.000. In Folge der Gesetzesänderung 1993, nach der Menschen aus „sicheren Herkunftsstaaten“ oder Personen, die über sogenannte sichere Drittstaaten¹eingereist sind, rechtlich kei-nen Anspruch auf Asyl in Deutschland haben, geht die Zahl der Asylsuchenden ab 1994 wieder deutlich zurück und fällt im Jahr 1998 auf unter 100.000.

2.1.4 Wandel der Integrationspolitik nach der Wiedervereinigung

Erst Ende der 1990er-Jahre setzt sich in Deutschland auch auf bundespolitischer Ebene zunehmend ein Selbstverständnis als Einwanderungsland durch. Konkret zeigt sich dieser Wandel durch eine Reihe rechtlicher und institutioneller Verän-derungen. Ein zentrales Element bildet dabei das neue Staatsbürgerschaftsrecht, das im Jahr 2000 verabschiedet wird (Sauer und Brinkmann 2016, S. 1). Durch das neue Gesetz wird das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz (RuStAG) aus dem Jahr 1913, das die Staatsbürgerschaft ausschließlich über die Abstammung definierte (ius sanguinis), erstmals um Elemente des Territorialprinzips (ius soli)

1Alle Nachbarländer Deutschlands zählen zu dieser Kategorie.

erweitert. Seit dieser Gesetzesänderung erwerben Kinder ausländischer Eltern die deutsche Staatsbürgerschaft durch Geburt, wenn ihre Eltern über einen lang-fristigen Aufenthaltsstatus² in Deutschland verfügen. Nach dem Optionsmodell müssen sie sich bis zum 23. Lebensjahr entweder für die deutsche oder die Staatsangehörigkeit der Eltern entscheiden (Galonska et al. 2004, S. 1).

Ebenfalls im Jahr 2000 wird eine Zuwanderungskommission mit dem Ziel gegründet, eine bundesweite Integrationspolitik auszuarbeiten. Daraus folgt im Jahr 2007 der Nationale Integrationsplan (NIP). Des Weiteren wird das Bundes-amt für Migration und Flüchtlinge geschaffen, die Islamkonferenz eingeführt und verstärkt Sprach- und Integrationskurse ins Leben gerufen. Das Zuwanderungsge-setz von 2005 und das GeZuwanderungsge-setz zur Anerkennung ausländischer Berufsausbildungen von 2012 sind weitere gesetzliche Änderungen, die den politischen Wandel symbolisieren (Sauer und Brinkmann 2016, S. 1). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass Deutschland in dem Moment, in dem sich ein Verständnis etablierte, ein Einwanderungsland zu sein, auch eine deutlich systematischere Migrations- und Integrationspolitik entwickelte (Bendel und Borkowski 2016).

Im Rahmen dieses Wandels tritt auch erstmals die gezielte Zuwanderung von Hochqualifizierten als politische Zielsetzung hervor. Erste Schritte wurden zu Beginn der 2000er-Jahre mit der Einführung der Green Card unternom-men. Wenngleich das Programm, das auf die gezielte Anwerbung qualifizierter ausländischer Fachkräfte in der Informations- und Kommunikationstechnologie abzielte, nur als eingeschränkt erfolgreich zu bezeichnen ist, entwickelte sich infolgedessen eine deutlich liberalere Migrationspolitik, die sich unter anderem in der EU-Hochqualifiziertenrichtlinie, der Einführung eines Quasi-Punktesystems für Arbeitssuchende und Reformen der Beschäftigungsverordnung widerspie-gelt (Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2014). Zugleich muss betont werden, dass diese migrationspolitische Öffnung keineswegs widerspruchslos verlief. Exemplarisch lässt sich hier bezüglich der Green-CardEinführung auf die populistisch geführte Debatte „Kinder statt Inder“

verweisen, die nach den Äußerungen des damaligen NRW Ministerpräsidenten Rüttgers aufkam.

Hinsichtlich des Hochschulwesens waren insbesondere die Erleichterungen für Absolventen mit ausländischer Staatsangehörigkeit an deutschen Hochschu-len durch das „Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Aus-ländern“ (ZuwG) von 2005 von Relevanz. Zuvor mussten Studierende mit

2Ein Elternteil muss mindestens seit acht Jahren eine Aufenthaltsgenehmigung in Deutschland besitzen.

ausländischer Staatsangehörigkeit nach Abschluss des Studiums in Deutschland – selbst bei Vorliegen eines Arbeitsvertrags – zumeist in ihr Herkunftsland zurück-reisen, um sich von dort aus um eine Arbeitsgenehmigung für Deutschland zu bemühen. Die bis 2005 gängige Praxis hatte somit die insbesondere aus volkswirt-schaftlicher Sicht fragwürdige Folge, dass Personen mit ausländischer Staatsange-hörigkeit zwar weitgehend kostenlos ein durch das allgemeine Steueraufkommen finanziertes Studium in Deutschland absolvieren konnten, das Ausländergesetz es ihnen jedoch unmöglich machte, ihre erworbenen Qualifikationen auch auf dem deutschen Arbeitsmarkt einzubringen. Die neue Gesetzgebung ermöglicht es ausländischen Absolventen seit 2005, sich innerhalb eines Jahres nach ihrem Abschluss einen Arbeitsplatz zu suchen und im Erfolgsfall einen entsprechen-den Aufenthaltstitel zu bekommen (Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2014).

Interessant ist zudem die auf europäischer Ebene zwischen 2009 und 2011 eingeführte Blue-Card-Regelung: Wenngleich die ursprüngliche Idee der EU-Kommission, eine einheitliche europaweite Hochqualifizierten-Richtlinie zu ver-abschieden, nicht realisiert wurde, lässt sich aufgrund der Spielräume bei der nationalen Umsetzung für Deutschland in der Folge eine grundlegende Zuwande-rungsreform beobachten. Die Umsetzung der Blue-Card-Richtlinie im Jahr 2012 in Deutschland führte dazu, dass eine selbst im internationalen Vergleich sehr liberale neue Regelung für die Zuwanderung von Hochqualifizierten vorgenom-men wurde. Danach liegen die erforderlichen Mindestgehälter bei lediglich dem 1,5-fachen des Durchschnitts, auf die Vorrangprüfung wird verzichtet und Fami-lienangehörige erhalten unbegrenzten Arbeitsmarktzugang (Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2014). Infolge der Blue-Card-Regelungen fanden noch weitere Liberalisierungsmaßnahmen, beispielsweise für Selbständige oder auch zugunsten von ausländischen Studierenden, statt. So wurde nicht nur, wie oben beschrieben, der Zeitraum für die Arbeitsplatzsuche vergrößert, sondern auch die Möglichkeit zur Erwerbstätigkeit neben dem Stu-dium von 90 auf 120 volle Tage pro Jahr erhöht (Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2014).

Trotz dieser vielfältigen Reformen hielt sich der Erfolg der Blue-Card-Maßnahmen zunächst in Grenzen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es neben den einschlägigen rechtlichen Bestimmungen eine Reihe weiterer Faktoren gibt, die für die Zuwanderung von Hochqualifizierten wichtig, zugleich allerdings nur eingeschränkt politisch steuerbar sind. Der Sachverständigenrat deutscher Stif-tungen für Migration und Integration (2014) verweist hier auf Faktoren wie das Image eines Landes, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, das Lohnniveau, geographisch-topographische und klimatische Gegebenheiten, andere Aspekte der

Lebensqualität, Sicherheit, die Verkehrs- und Schriftsprache sowie die Ähn-lichkeit der Sprache zur Muttersprache. Zudem spielen historisch gewachsene Wanderungsbeziehungen zwischen Ländern, insbesondere hinsichtlich der Migra-tionsnetzwerke, eine entscheidende Rolle. Neben diesen Faktoren ist zusätzlich die Kommunikation mit den Arbeitgebern über die Gesetzesreformen von ent-scheidender Bedeutung dafür, dass die Liberalisierung des Zuwanderungsrechts auch tatsächlich dazu führt, dass qualifizierte Zuwanderer nach Deutschland kommen.