Entwicklung seit dem Brundtland-Bericht

Nach der Publikation des Brundtland-Berichts 1987 hat das Leitbild einer nachhaltigen Ent-wicklung insbesondere durch die UN-Konferenz über Umwelt und EntEnt-wicklung in Rio 1992, die als direkte Folge des Reports anzusehen ist, weitere Bedeutung erlangt. Teilweise wird hierbei auch vom Rio-Prozeß gesprochen. Hierdurch soll verdeutlicht werden, daß bereits im Vorfeld der Konferenz von 1992 eine Reihe von Aktivitäten initiiert wurden und, daß durch die Konferenz eine Reihe von Dokumenten und internationalen Vereinbarungen entstanden sind. Dies betrifft neben der Rio-Deklaration, die Agenda 21, die Klimakonvention, die Kon-vention über biologische Vielfalt und die Walderklärung. Allein die Agenda 21 wurde von 178 Staaten verabschiedet, die sich damit bereit erklärt haben, eine nachhaltige Entwicklung und eine nachhaltige Landbewirtschaftung anzustreben. Diese Entwicklung ist auch für die entsprechenden Richtlinien und Gesetzgebungsprozesse auf nationaler Ebene relevant, da sich, ausgehend von der Agenda 21 internationale Kriterien und Indikatoren für eine nach-haltige Landwirtschaft auch auf umweltbezogene Handelsbeschränkungen auswirken können.

Die Agenda 21 beschreibt auf 500 Seiten und insgesamt 40 Kapiteln Handlungsbedarf, Maß-nahmen, Instrumente und Finanzierungsmechanismen im Sinne einer nachhaltigen Entwick-lung für eine Reihe unterschiedlicher Politikbereiche.

Laut Präambel gilt hierbei:

"In der Agenda 21 werden die dringlichsten Fragen von heute angesprochen, wäh-rend gleichzeitig versucht wird, die Welt auf die Herausforderungen des nächsten Jahrhunderts vorzubereiten. Die Agenda 21 ist Ausdruck eines globalen Konsen-ses und einer politischen Verpflichtung auf höchster Ebene zur Zusammenarbeit im Bereich von Entwicklung und Umwelt. Ihre erfolgreiche Umsetzung ist in er-ster Linie Aufgabe der Regierungen. Eine entscheidende Voraussetzung dafür sind politische Konzepte, Pläne, Leitsätze und Prozesse auf nationaler Ebene. Die auf nationaler Ebene unternommenen Anstrengungen sind durch eine inter-nationale Zusammenarbeit zu unterstützen und zu ergänzen."

Die meisten Handlungsanweisungen sind dabei gleichermaßen an Industrie- wie auch an Ent-wicklungsländer gerichtet. Insbesondere die Finanzierungsfrage war bei den Verhandlungen zur Agenda 21 zwischen Entwicklungs- und Industrieländer heftig umstritten. Letztendlich

über Projekte erfolgen soll. Ein genereller Finanztransfer von Nord nach Süd, wie von den Entwicklungsländern ursprünglich gefordert, wurde dagegen nicht vereinbart. Der völker-rechtliche Status der Agenda 21 ist insgesamt eher als schwach einzustufen, da es sich nur um ein Aktionsprogramm handelt. Die Verhandlungen über den Inhalt wurden trotzdem mit gro-ßer Sorgfalt durchgeführt, da erfahrungsgemäß auch Verpflichtungserklärungen wie die Agenda 21 im Laufe der Zeit in verbindlichere Dokumente überführt werden oder als Grund-lage für verbindliche Dokumente dienen. Wie schon im Brundtland-Report wird in der Agenda 21 die globale Orientierung mit dem Schwerpunkt der weltweiten Ernährungssicher-heit betont. Welche Ziele und Maßnahmen die Agenda 21 für die Landwirtschaft im einzelnen vorgibt, ist dabei im Kapitel 14 der Agenda (Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft und ländlichen Entwicklung) sowie in den Abschnitten 14.1 und 14.3 konkretisiert:

"Die Landwirtschaft muß dieser Herausforderung [einer wachsenden Weltbevöl-kerung] in erster Linie dadurch begegnen, daß sie die Produktion auf bereits be-wirtschafteten Flächen steigert, gleichzeitig aber ein weiteres Vordringen auf nur begrenzt für eine landwirtschaftliche Nutzung geeignete Standorte unterläßt.

Vorrang muß dabei die Erhaltung und die Steigerung der Leistungsfähigkeit der ertragreicheren landwirtschaftlichen Nutzflächen haben, denn nur so kann eine wachsende Bevölkerung ausreichend versorgt werden. Allerdings muß zur Auf-rechterhaltung eines langfristig tragfähigen Verhältnisses der Arbeitskräfte zur landwirtschaftlich nutzbaren Fläche auch der Erhaltung und Rehabilitierung der natürlichen Ressourcen auf weniger ertragreichen Flächen Rechnung getragen werden. Zu den wichtigsten Instrumentarien einer nachhaltigen Landwirtschaft und ländlichen Entwicklung gehören: Politik- und Agrarreform, Beteiligung der Bevölkerung, Einkommensdiversifizierung, Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit und ein verbesserter Einsatz der Produktionsmittel. Der Erfolg dieses Entwicklungs-konzepts hängt zu einem ganz erheblichen Teil von der Unterstützung und der Beteiligung der ländlichen Bevölkerung, der nationalen Regierungen und der Pri-vatwirtschaft sowie der internationalen Zusammenarbeit ab, wozu auch die tech-nische und die wissenschaftliche Zusammenarbeit gehören."

Folgende Programmbereiche sind enthalten

a) Überprüfung der Agrarpolitik, Planung und Entwicklung integrierter Pro-gramme unter Berücksichtigung des multifunktionalen Aspekts der Land-wirtschaft, insbesondere im Hinblick auf die Ernährungssicherung und eine nachhaltige Entwicklung;

b) Gewährleistung der Beteiligung der Bevölkerung und Förderung der Ent-wicklung der menschlichen Ressourcen im Sinne einer nachhaltigen Landwirtschaft;

c) Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktion und der landwirtschaft-lichen Betriebssysteme durch Diversifizierung der landwirtschaftlandwirtschaft-lichen und nichtlandwirtschaftlichen Arbeitsplätze und durch Entwicklung der In-frastruktur;

d) Bodennutzungsplanung, Information und Ausbildung im Agrarsektor;

e) Bodenerhaltung und Bodensanierung;

f) Wasser für eine nachhaltige Nahrungsmittelproduktion und eine nachhal-tige ländliche Entwicklung;

g) Erhaltung und nachhaltige Nutzung der pflanzengenetischen Ressourcen für die Ernährung und für eine nachhaltige Landwirtschaft;

h) Erhaltung und nachhaltige Nutzung der tiergenetischen Ressourcen für eine nachhaltige Landwirtschaft;

i) Integrierter Pflanzenschutz in der Landwirtschaft;

j) nachhaltige Pflanzenernährung zur Steigerung der Nahrungsmittelproduk-tion;

k) Umstellung der ländlichen Energieversorgung zur Steigerung der Produk-tivität;

l) Abschätzung der Auswirkungen der durch den Abbau der strato-sphärischen Ozonschicht verursachten ultravioletten Strahlung auf Pflan-zen und Tiere.

Im landwirtschaftlichen Teil kann die Agenda auch als Ablösung des alten Paradigmas der sogenannten "Grünen Revolution" betrachtet werden. Neben der reinen Ertragssteigerung sollen in Zukunft auch vermehrt Umweltaspekte und die sozialen Auswirkungen bestimmter Produktionssysteme berücksichtigt werden. Ausdrücklich gefordert ist in der Agenda 21 auch, auf kommunaler Ebene eine Lokale Agenda 21 aufzustellen. Diese direkte

Implemen-tationsaufforderung von höchster internationaler auf die lokale Ebene stellt nach KOLLOGE

(1996) eine institutionelle Innovation im Bereich internationaler Abkommen dar. Eine Reihe von internationale Organisationen unterstützt jetzt die Länder der sogenannten Dritten Welt beim Aufbau einer Lokalen Agenda 21.

Ohne die Handlungsanweisungen der Agenda 21 im einzelnen aufzuführen, läßt sich zusam-menfassend feststellen, daß es bei der Verwirklichung einer nachhaltigen Landwirtschaft un-ter Einschluß einer umweltverträglichen Nutzung der Biotechnologie (Kap. 16.37) im we-sentlichen um eine dauerhafte Vernetzung der ökonomischen Produktions- mit den sozialen Ausgleichsprozessen und der Tragfähigkeit von ökologischen Systemen geht. Diese Strategie der Gesamtvernetzung bezeichnet der Sachverständigen Rat für Umweltfragen (SRU 1994) als Prinzip der Retinität (von Lat. "rete" das Netz). Es handelt sich also nicht um völlig neue Vorgehensweisen, sondern alle notwendigen Einzelmaßnahmen für eine nachhaltige Ent-wicklung stehen bereits jetzt weitgehend zur Verfügung. Diese Einzelmaßnahmen müssen nun lediglich in ein schlüssiges Gesamtkonzept mit eindeutigen Zielvorgaben integriert wer-den. Damit das notwendige Problembewußtsein bei allen relevanten Institutionen ausreichend vorhanden ist, wird in der Agenda 21 das Partizipationsprinzip der beteiligten gesellschaftli-chen Gruppen immer wieder stark in den Vordergrund gestellt. Statt Verordnungen von staat-licher Seite einzuführen (top-down), sollen vermehrt Vorstellungen der verschiedenen Inter-essengruppen bei Entwicklung und Umsetzung berücksichtigt werden (bottom-up).

Es sei an dieser Stelle nur am Rande auf die Bedeutung der Agenda 21 für den nicht-landwirt-schaftlichen Bereiche verwiesen. Es gibt für die unterschiedlichsten Aspekte von Umwelt- und Entwicklung von der Bevölkerungsentwicklung über die Fischerei bis hin zur Stadtpla-nung inzwischen eine umfangreiche Literatur, die die beträchtlichen Anstrengungen doku-mentiert, das Leitbild der Nachhaltigkeit auch bei der Nutzung andere Ressourcen zu imple-mentieren. Daneben wird weltweit auf kommunaler Ebene versucht, die Prinzipien der Agenda 21 umzusetzten. In einigen Ländern wie beispielsweise Kanada und Schweden ist dies bereits nahezu flächendeckend geschehen. Eine wichtige Initiative ging dabei von der sogenannten Aalborg-Erklärung "Charta der Europäischen Städte und Gemeinden auf dem Weg zur Dauerhaftigkeit" aus, die am 27. Mai 1994 von den Teilnehmern der Europäischen Konferenz über zukunftsbeständige Städte und Gemeinden in Aalborg, Dänemark, verab-schiedet wurde. Die einzelnen Initiativen sind sehr heterogen und den ganz spezifischen Be-langen der einzelnen Städte und Gemeinden angepaßt (KUHN et al. 1998). Die Programme reichen von der Unterstützung umweltverträglicher Betriebe und Arbeitsplätze, über die

Be-zur Aufwertung von städtischen Freiräumen und der Lösung der Verkehrsprobleme, um nur einige Beispiele aus dem Agenda 21 Programm der Stadt Kiel zu nennen.

Als zentrale Organisation im Rio-Nachfolgeprozeß wurde 1992 die Kommission für nachhal-tige Entwicklung (Commission on Sustainable Development, kurz CSD) von der Generalver-sammlung der Vereinten Nationen ins Leben gerufen. Damit soll die Implementierung der Grundsätze auf nationaler und regionaler Ebene beschleunigt werden. Zusätzlich sollen durch die CSD Kriterien und Indikatoren für eine nachhaltige Landwirtschaft entwickelt werden, damit die Vorgaben der Agenda 21 in konkrete Handlungsempfehlungen umgesetzt werden können. Durch die CSD werden die Arbeitsgruppen bei der WTO, OECD, UNCTAD und UNEP koordiniert. Geregelt ist weiterhin die Teilnahme von Nicht-Regierungs-Orgnaisatio-nen und weiteren Interessengruppen, um den partizipatorischen Charakter des Agenda 21 Prozesses aufrechtzuerhalten. Seit 1993 tagt die CSD jährlich in New York und verfolgt ein thematisch eingegrenztes Arbeitsprogramm, das in jährlichem Turnus wechselt. Von besonde-rem Interesse im Hinblick auf die Entwicklung der Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft war dabei 1995 das dritte Treffen der CSD.

Welche konkreten Folgen die Agenda 21 für die europäische Agrarpolitik aufweist, hat KOLLOGE (1996) in einem Übersichtsartikel zusammengefaßt. Danach hat in den letzten Jah-ren eine langsame Umorientierung und Entkopplung der EU-Agrarpolitik von Preisen und Subventionsmaßnahmen geführt. Es wurden zusätzliche eine Reihe von weiteren Projekten zum Umwelt und Naturschutz etabliert. Insgesamt ist die EU-Agrarpolitik nach Ansicht von KOLLOGE (1996) aber noch weit von den Zielen einer sozial, ökologisch und ökonomisch nachhaltigen Entwicklung im Sinne der Agenda 21 entfernt. Eine Verbesserung der interna-tionalen Handelsbeziehungen zu Gunsten einer nachhaltigen Entwicklung in den Ländern des Südens findet kaum statt. Eine Reihe von Agrarmaßnahmen der EU stehen eher im Zu-sammenhang mit der geplanten Osterweiterung und den Vorbereitungen für die 1999 anlau-fende WTO-Runde als mit der Agenda 21.

Die langsame Umsetzung der Agenda 21 in nationale Richtlinien ist aber nicht nur ein Pro-blem der Europäischen Union. So wurde auf der dritten Tagung der CSD im April 1995 in New York, die sich schwerpunktmäßig mit Fragen der Land- und Forstwirtschaft befaßt hat, eine ausgesprochen schleppende Umsetzung in den meisten Ländern beklagt. Besonders um-stritten war die Weiterentwicklung international vereinbarter Kriterien und Indikatoren für eine nachhaltige Landwirtschaft. Kritik erwuchs im wesentlichen von Seiten der Länder der sogenannten Dritten Welt, da sie befürchteten, daß den Industriestaaten durch die ent-sprechenden Indikatoren Druckmittel zur Durchsetzung von neuen und erweiterten

Handels-hemmnissen in die Hand gegeben werden und damit eine neue Form des Agra-rprotektionismus entstehen könnte.

Trotz dieser wenig konkreten Ergebnisse ist KOLLOGE (1996) insgesamt optimistisch: Die Agenda 21 ist mehr als ein Vertrag zu einem isolierten Umweltbereich, sondern stellt einen vollständigen Paradigmenwechsel dar, dessen Implementation auf internationaler Ebene zwei-fellos noch erhebliche Zeit in Anspruch nehmen wird. Solange die Agenda 21 ein völker-rechtlich wenig verbindliches Dokument darstellt, wird die Umsetzung weiterhin schleppend voranschreiten. Bislang können bei Nichtbeachtung der Agenda 21 kaum Sanktionen verhängt werden können. Als Beginn eines Prozesses ist die Agenda 21 aber trotz aller Kritikpunkte von großer Bedeutung und kann für die zukünftige Entwicklung der Beziehungen zwischen den Staaten des Nordens und Südens gar nicht hoch genug eingeschätzt werden.

Viele internationale Organisationen (FAO, UNEP, WHO, OECD usw.) haben in der Nach-folge der Tagung von Rio spezielle Abteilungen oder Arbeitsgruppen gebildet, die sich mit Fragen der Nachhaltigkeit auseinandersetzten. Für einzelne Teilbereiche der Agenda 21 wur-den darüber hinaus bestimmten Organisationen, die Verantwortung übertragen. Zusätzlich haben in vergangenen Jahren eine Reihe von internationalen Tagungen stattgefunden, die sich in unterschiedlich starkem Maße mit der weiteren Entwicklung und Umsetzung der Agenda 21 beschäftigt haben. Neben dem von der FAO organisierten Welternährungsgipfel in Rom 1996 war dies die sogenannte Rio+5 Tagung 1997 in New York. Hierbei hat die CSD gegen-über der Generalversammlung Bericht erstattet und gegen-über Fortschritte und Entwicklungen im Zusammenhang mit der Nachhaltigkeit informiert. Neben verschiedenen Berichten zum wei-ter rapide fortschreitenden Verlust von fruchtbarem Acker- und Weideland durch Erosion wird wiederum die Steigerung der Nahrungsmittelproduktion angemahnt:

"Future food supplies will come in large part from intensification of agriculture, that is, increased yields from existing lands. Soil degradation and loss of productive lands reduce the potential for future gains and increase the technologi-cal, social and financial challenges of raising production."

Wie diese wenigen Beispiele zeigen, wurde in den Jahren nach der Rio-Konferenz von 1992 die Agenda 21 als Leitbild im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung der Erde in einer Vielzahl recht unterschiedlicher Bereiche übernommen. Daß dabei alle Ziele der Agenda in wenigen Jahren umgesetzt werden können, war sicherlich bei einer so umfassenden

Vereinba-lich als Erfolg gewertet werden. Durch die Agenda 21 wurden auf internationaler, nationaler, aber auch kommunaler Ebene entscheidende neue Impulse gegeben. Die enge Verzahnung von Umwelt- und Entwicklungsfragen ist seit der Konferenz von Rio und der Verabschiedung der Agenda 21 nahezu unumstritten. Ein weiterer wichtiger Akzent, der bereits bei der Er-stellung des Brundtland-Reports verfolgt wurde, ist die Beteiligung von Nicht-Regierungs-Organisationen bei der Diskussion und Umsetzung der Agenda 21. Kritische Stimmen auch außerhalb von Institutionen können sich so viel leichter Gehör verschaffen, als wenn Ver-handlungen nur auf höchster politischer oder diplomatischer Ebene geführt werden. Beson-ders in der dritten Verpflichtung des Welternährungsgipfels in Rom (1996) wird dieser Aspekt nochmals hervorgehoben:

"Unter Beachtung des multifunktionalen Charakters der Landwirtschaft werden wir uns für partizipatorische und nachhaltige Politik in den Bereichen Ernährung, Landwirtschaft, Forstwirtschaft und ländliche Entwicklung in Gebieten mit ho-hem und niedrigem Ertragspotential einsetzen, die die Voraussetzung für eine an-gemessene und zuverlässige Versorgung mit Nahrungsmitteln auf Haushalts-, re-gionaler, nationaler und globaler Ebene sind, und den Kampf gegen Schadorga-nismen, Dürre und Wüstenbildung führen."