Stratégie cantonale de développement
de la petite enfance
Impressum
Rapport sur la mise en œuvre de la motion M 068-2009 Messerli, Nidau (PEV) du 28 janvier 2009 « Stratégie cantonale de soutien de l’enfance »
Editeur
Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale du canton de Berne (SAP)
Groupe de suivi Regula Unteregger (SAP) Pascal Coullery (SAP)
Max Sutter (Direction de l’instruction publique du canton de Berne) Markus Loosli (SAP)
Andrea Weik (Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques du canton de Berne)
Auteures
Gabriela Felder (SAP) Olivia Thoenen (SAP) Sabine Schläppi (SAP)
Miriam Wetter (Netzwerk Kinderbetreuung, Zofingue)
Traduction
Division linguistique de la SAP
Lectorat
Office des services linguistiques et juridiques de la Chancellerie d’Etat du canton de Berne
Conception graphique et mise en page Verena Berger, Köniz
Atelier Bläuer, Berne
Illustrations
Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale, photocase.de, primano/Direktion für Bildung, Soziales und Sport de la ville de Berne, Centre de Puériculture du Canton de Berne, istockphoto.com
Table des matières
1 Introduction 5
1.1 Définition du développement de la petite enfance 5
Partie I Bases et objectifs
102 Pourquoi investir dans le développement de la petite enfance ? 10 2.1 Développement de la petite enfance et égalité des chances 11 2.2 Développement de la petite enfance et prévention de la pauvreté 12
2.3 Développement de la petite enfance et santé 13
2.4 Développement de la petite enfance et utilité économique 15 2.5 Synthèse de la littérature relative aux cinq axes d’une « stratégie
de développement de la petite enfance dans le canton de Berne » 15
3 Développement de la petite enfance en Suisse et à l’étranger :
exemples tirés de la pratique 16
3.1 Le développement de la petite enfance en Suisse 16
• Le développement de la petite enfance à l’échelle de la Confédération
et au niveau intercantonal 17
• Le développement de la petite enfance au niveau du canton et des communes 17
3.2 La Suisse en comparaison internationale 18
3.3 Synthèse, partie I 20
Partie II Situation actuelle dans le canton de Berne
234 Le développement de la petite enfance 24
4.1 Bases légales 24
4.2 Offre relevant du développement de la petite enfance 25
• Soutien à la famille en général 25
4.3 Projets et programmes 32
• Programmes de prévention et projets de développement
de la petite enfance 32
• Classification des programmes et de l’offre 37
• Solutions de suivi 37
4.4 Acteurs (cantonaux, communaux et privés) 40
• Offre et relais 40
• Offre et relais : synthèse 43
Partie III Champs d’action et mesures envisagées au titre du développement de la petite enfance dans
le canton de Berne
455 Champs d’action et mesures envisagées 46
5.1 Champs d’action génériques 47
5.2 Champs d’action spécifiques 55
5.3 Aperçu des mesures du développement de la petite enfance 62
5.4 Regroupement et hiérarchisation des mesures 63
• Mise en œuvre des mesures rattachées aux champs d’action génériques 63
• Mise en œuvre des mesures spécifiques 63
• Mesure prioritaire pour le Conseil-exécutif 66
6 Bibliographie 67
Partie IV Annexe à la stratégie cantonale de développement
de la petite enfance
71Annexe 1 Encouragement des langues dans le canton de Bâle-Ville 73 Annexe 2 Encouragement précoce spécifique dans le canton de Zurich 75 Annexe 3 Bonnes pratiques en Allemagne, en Finlande et en Suède 77 Annexe 4 Aperçu des prestations de développement de la petite enfance
(co)financées par le canton 80
Annexe 5 Vue d’ensemble des mesures et de leur degré d’efficacité escompté 84
1 Introduction
Divers rapports stratégiques du canton de Berne ont souligné, ces dernières années, l’importance du développement de la petite enfance dans l’approche des objectifs sociaux : égalité des chances, santé et diminution du risque de pauvreté. La stratégie de politique familiale du Conseil-exécutif (2009, p. 59) définit la mise en réseau des prestations de conseil variées existantes (accueil extrafamilial, Centre de puériculture, éducation pédago-thérapeutique précoce, Service psychologique pour enfants et adolescents, etc.) comme l’une des mesures prioritaires permettant de renforcer les familles dans leur rôle sociétal. La stratégie cantonale de lutte contre la pauvreté et le quatrième rapport sur la santé (SAP, 2010) relèvent également les effets positifs du développement de la petite enfance en ce qui concerne la réduction de la pauvreté et la promotion de la santé.
Le développement de la petite enfance fait aussi régulièrement l’objet de débats poli- tiques, plus précisément d’interventions parlementaires. La motion Messerli (M 68- 2009) charge le gouvernement d’élaborer une stratégie de soutien applicable aux enfants en âge préscolaire. Elle a été accueillie favorablement par le gouvernement et adoptée par le Grand Conseil.1
La Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale (SAP) s’est fondée sur ces requêtes pour élaborer la présente stratégie. Celle-ci se subdivise en trois parties : 1. Définition du développement de la petite enfance : ce dernier est décrit sur la
base des connaissances scientifiques et des bonnes pratiques de Suisse et de l’étranger (cf. annexes 1 à 3).
2. Développement de la petite enfance dans le canton de Berne : l’offre variée actuelle est analysée, les acteurs de ce domaine sont consultés et mis en réseau, les rôles et les compétences mis en évidence.
3. Champs d’action et recommandations pour un modèle bernois de dévelop- pement de la petite enfance : des champs d’action sont fixés et des mesures concrètes de mise en œuvre sont recommandées sur la base de la définition du développement de la petite enfance et de l’analyse de la situation actuelle.
1.1 Définition du développement de la petite enfance
Le développement de la petite enfance est sur toutes les lèvres et les prestations dans ce domaine foisonnent dans tous les cantons. Vu le nombre élevé des notions utilisées à ce sujet, le paragraphe suivant montre ce qui les distingue les unes des autres et définit celle qui est appliquée dans le canton de Berne.
1 Les motions Schär-Egger (M 96-2008) « Egalité des chances à l’école enfantine : cours d’allemand ou de français pour les enfants allophones » et Kast (M 104-2008) « Cours obligatoire d’allemand ou de français pour les enfants allophones avant d’entrer à l’école enfantine » demandaient, outre un encouragement précoce de l’apprentissage linguistique avant l’école, l’intégration des familles issues de la migration. Adoptées sous forme de postulats, ces motions seront examinées de plus près en même temps que le domaine du développement de la petite enfance,
6
Divers termes sont utilisés pour parler de la formation précoce. Développement de la petite enfance, formation en bas âge, éducation et accueil des jeunes enfants, édu- cation précoce spécialisée sont les plus fréquents. La notion d’EAJE correspond à ce dont se sert l’OCDE dans ses études (Petite enfance, grands défis, volumes I et II, p. ex. ; OCDE, 2001 et 2006). Cette notion est d’usage dans de nombreux pays, dans l’UE aussi. En Suisse, la notion de développement de la petite enfance s’est imposée face à l’EAJE, plutôt réservée au domaine scientifique (cf. Hintergrundbericht frühe Förderung de la Bildungsdirektion Zurich 2009). Les deux termes seront employés indifféremment par la suite, ils désignent aussi bien un développement global dans le domaine préscolaire que la formation, l’accueil, le soutien pédagogique, sanitaire et social des familles ainsi que le développement de la qualité dans les institutions concernées (OCDE, 2001, p. 3). Le canton de Berne s’est mis d’accord sur la notion de développement de la petite enfance. Les références discutées ci-après correspondent à l’avis de Bolz et al., selon lequel l’apprentissage dans la plus tendre enfance a lieu au quotidien, dans des situations concrètes, avec des personnes et durant les activités.
Les petits enfants ne doivent pas être « formés », ils se forment eux-mêmes. Il s’agit de reconnaître et de suivre les activités des enfants dans leur milieu naturel (Bolz et al., 2010). La notion couvre également un autre élément important : soutien et conseil de la part des parents ou des répondants. Le développement de la petite enfance n’est pas seulement axé sur les enfants mais aussi sur les parents et les répondants, qui sont appuyés dans leur tâche éducative. Le développement de la petite enfance se fait en premier lieu au sein de la famille. Il va donc de soi que les mesures ad hoc ne Tableau 1 Définitions et différences
Développement de L’expression recouvre les offres et les mesures adéquates visant à renforcer directement les res- la petite enfance sources des familles avec enfants d’âge préscolaire et à soutenir ceux-ci.
Il se subdivise en deux catégories : le développement de la petite enfance en général et en particulier.
L’offre générale est destinée aux familles avec enfants de 0 à 4 ans, l’offre particulière aux familles ayant des besoins spécifiques quant à l’encouragement du développement de l’enfant.
Education précoce Cette notion est issue de la terminologie de la pédagogie spécialisée. Elle s’adresse aux enfants han- dicapés ou dont le développement est menacé. Elle est aussi appelée éducation précoce spécialisée.
Détection précoce Cette dernière n’est pas limitée au domaine préscolaire, où il importe de déceler assez tôt les pro- blèmes de développement et d’intégration. Elle consiste aussi à repérer dès que possible les enfants dont le développement futur peut être ou est déjà mis en danger en raison d’un environnement familial ou autre particulièrement précaire.
Protection de l’enfant Il ne s’agit pas ici d’encourager mais de protéger en premier lieu les enfants contre les dangers latents et manifestes. La protection de l’enfant comprend toutes les mesures permettant de garantir sa santé et son intégrité physique, psychique et sexuelle. Il convient à cet effet de faire la distinction entre détection précoce et le fait d’écarter les dangers qui menacent déjà le bien-être de l’enfant et auxquels il peut être remédié par une mesure librement consentie ou ordonnée par l’autorité.
Formation dans le L’apprentissage des enfants en bas âge se fait dans la vie et leurs activités de tous les jours. Un petit domaine préscolaire enfant ne doit pas être « formé », il se forme lui-même. La notion de formation dans le domaine prés- colaire équivaut à reconnaître et à accompagner les activités auto-formatrices des enfants dans leur environnement naturel (Bolz et al. 2010).
Education et accueil Cette désignation est utilisée comme synonyme de développement de la petite enfance.
des jeunes enfants (EAJE)
Intégration précoce La notion d’EAJE est étendue à l’intégration (COFF, 2008).
éducation et accueil des jeunes enfants
Domaine préscolaire Il désigne la période avant l’école (de la naissance à l’école enfantine), mais ne comprend pas d’offre.
s’adressent pas seulement aux enfants mais à l’ensemble de l’environnement dans lequel ceux-ci grandissent. Le rapport du canton de Zurich utilise une subdivision judicieuse des différentes mesures que le canton de Berne peut également reprendre pour montrer les différentes dimensions de cette notion (Canton de Zurich, 2009, p.
8 ss). Le tableau suivant illustre les différents niveaux du développement de la petite enfance et délimite les domaines traités dans la présente stratégie (marqués en gris).
Le développement de la petite enfance peut avoir lieu dans le cadre du développe- ment général qui vise l’ensemble des enfants en âge préscolaire ou dans le cadre des activités préscolaires destinées aux enfants présentant des besoins particuliers.
Celles-ci peuvent comprendre des cours de la langue parlée à l’école (français comme seconde langue), une offre visant à renforcer les ressources d’enfants défavorisés au plan social ou des mesures pour des enfants en bas âge handicapés ou dont le déve- loppement est menacé. Ces deux catégories de développement de la petite enfance peuvent déployer leurs effets dans différents contextes de vie. Les mesures visant à renforcer les ressources peuvent être utilisées comme soutien à la famille destiné à consolider les ressources du noyau familial2 ou comme soutien extrafamilial pour les enfants d’âge préscolaire (encouragement de la résilience).
Cette approche du développement de la petite enfance est axée sur le renforcement Tableau 2 Représentation graphique de la définition du développement de la petite enfance
Au sein du noyau familial
Soutien à la famille
Soutien extrafamilial
Mesures extérieures Développement
de la petite enfance en général
Développement de la petite enfance au sein du noyau familial
Sages-femmes, pédiatres, Centre de puériculture, Service psychologique pour enfants et adolescents, formation pour parents, etc.
Accueil extrafamilial, garderie, familles de jour, groupes de jeu p. ex.
Prise en charge à l’extérieur (foyers, p. ex.), lorsqu’elle n’est pas pos- sible au sein de la famille, notamment en raison de la santé de l’enfant (handicap, p. ex.) Développement
de la petite enfance en particulier (pour les groupes cibles à risque)
Education précoce spécialisée, logopédie pour enfants d’âge préscolaire, éducation précoce spécialisée Low-Vision, français comme seconde langue, div. projets pilotes : programme de visites à domicile schritt:weise, etc.
Groupes de jeu linguistiques, etc.
Protection de l’enfant
Les autorités cantonales de protection de l’enfant et de l’adulte ordonnent des mesures de pro- tection de l’enfant au plan du droit civil garantissant la santé et l’intégrité physique, psychique et sexuelle des enfants.
Il convient d’éclaircir les rôles de tous les acteurs et domaines du développement de la petite enfance dans leur collaboration avec les nouvelles autorités cantonales de protection de l’enfant et de l’adulte qui entreront en fonction dès le 1er janvier 2013.
Source : Canton de Zurich, Bildungsdirektion (uniquement en allemand, 2008, p. 8 ss), version complétée
8
Illustration 1 Schéma des divers éléments du développement de la petite enfance
Mesures Renforcer les facteurs de protection, réduire les facteurs de risque
Groupe cible Familles avec enfants d’âge préscolaire
Familles présentant des facteurs / signes de risque connus
Personnes ou groupes à risque
Source : Graphique sur la base du rapport social 2010 et Santé bernoise, Ansätze der Gesundheitsförderung, mars 2011.
Prévention primaire Renforcement des
ressources
Prévention secondaire Détection précoce
Prévention tertiaire Mesures particulières
des ressources et la prévention. Cela étant, il convient de faire la distinction entre les mesures de prévention spécifiques destinées aux groupes à risque et à des phéno- mènes précis et les mesures de prévention générales (cf. tableau 2).
Il existe trois types de prévention :
• primaire : éliminer les causes structurelles de vulnérabilité sociale (SAP, 2010, p. 14) en encourageant par exemple l’intégration sociale dans les crèches ;
• secondaire : identifier assez tôt et éviter les conditions de vie précaires ainsi que les comportements à risque qui en résultent chez l’enfant, pour pouvoir trouver une solution et diminuer les effets négatifs (ibid.), dans le cadre du programme de visites à domicile, par exemple schritt:weise (programme ludique et scolaire pour familles défavorisées au plan social et de l’éducation, ayant des enfants âgés de 18 mois à 4 ans) ;
• tertiaire : réduire les risques constatés en faisant intervenir le service éducatif itiné- rant (SEI) qui accompagne et soutient l’enfant pendant une longue période à son domicile de manière ciblée.
Le développement de la petite enfance peut également être subdivisé en trois dimen- sions par analogie. Il importe de ne pas considérer ces phases comme une suite, mais comme trois degrés mettant chacun en œuvre différentes mesures : prestations dans le cadre de l’encouragement général des ressources des enfants en âge préscolaire d’une part, moyens permettant une détection précoce des troubles de comporte- ment et des risques, d’autre part. Il importe de plus que des instruments appropriés soient mis à la disposition des groupes d’enfants d’âge préscolaire présentant certains risques pour réduire les problèmes et leurs répercussions, et permettre un épanouis- sement sain des enfants.
Objectifs Eliminer les causes structurelles de vulnérabilité sociale
Reconnaître les signes de risque et réagir
Venir à bout de la crise, réduire les risques
Bases et objectifs
Partie I
10
2 Pourquoi investir dans le développement de la petite enfance ?
Résultats scientifiques
L’influence positive du développement de la petite enfance tel qu’il est décrit dans le premier chapitre est attestée par la recherche scientifique. De fait, des études menées en Suisse et à l’étranger révèlent non seulement que la fréquentation de l’école enfan- tine a des effets bénéfiques sur toute la scolarité, mais aussi que le développement de la petite enfance permet d’atténuer les différences sociales (Becker et al., 2006 et Landvoigt et al., 2007). D’une manière générale, les chercheurs ont constaté que les mesures de pédagogie précoce avaient une incidence positive à la fois sur les facultés cognitives et sociales de l’enfant (EPPE, 2008). Lanfranchi (2002) parvient à la même conclusion pour la Suisse alémanique, où les enfants qui ont bénéficié de l’accueil extrafamilial vivent mieux le passage en école enfantine que ceux qui sont jusque-là restés dans leur cercle familial. Il souligne en particulier les aptitudes sociales, cogni- tives et linguistiques supérieures des enfants en structure d’accueil extrafamilial.
Le développement de la petite enfance peut aider l’enfant à mieux démarrer dans la vie. De récentes études (Lanfranchi, 2007) révèlent cependant que, outre les mesures d’encouragement direct, ce sont aussi – et surtout – les attentes des parents en matière de formation qui déterminent la réussite du parcours scolaire. C’est pourquoi la participation des parents dans le développement de la petite enfance est si importante.
Les paragraphes ci-après présentent les résultats de la recherche scientifique concer- nant les effets individuels du développement de la petite enfance sur l’égalité des chances, la prévention de la pauvreté et la santé. Ils décrivent ensuite les retombées sociales de ce développement sous les angles économique et politique.
2.1 Développement de la petite enfance et égalité des chances
Des études menées en Suisse et à l’étranger démontrent que le fait d’intervenir dès le plus jeune âge améliore les chances de l’enfant dans le système de formation (Lan- franchi, 2002 et Spiess et al., 2003). Ce constat est particulièrement avéré pour les enfants qui grandissent dans un environnement familial entravant leur évolution et leur aptitude à apprendre. Les enfants socialement défavorisés sont ceux qui profitent le plus des programmes de développement de la petite enfance, divers éléments at- testant d’ailleurs de l’effet équilibrant de ces programmes en matière d’égalité des chances des enfants (Burger, 2010).
En Suisse, le projet EDK-Ost-4 – 8 a testé un nouveau modèle scolaire, en comparant deux formes possibles du cycle élémentaire – « Grundstufe » (qui se compose des deux années d’école enfantine et de la première année primaire) et « Basisstufe » (qui comprend deux années d’école enfantine et les deux premières années primaires) – avec le système actuel (école enfantine et école primaire séparées). Ces deux modèles visent à permettre aux enfants d’effectuer leurs premières années de scolarité à leur propre rythme, afin de tenir compte de la disparité des chances lors de l’entrée dans la vie scolaire et de compenser les inégalités sociales. L’évaluation du projet montre que les enfants qui suivent le modèle « Basisstufe » apprennent plus rapidement que les enfants en école enfantine classique, mais que ces derniers rattrapent leur retard durant les deux premières années primaires. Toutefois, les deux modèles testés ne permettent pas de compenser les différences qui existent déjà au début de l’école enfantine : les enfants dont la première langue n’est pas l’allemand ou qui viennent d’un milieu culturellement défavorisé ne parviennent pas à rattraper leur retard d’ici à la fin de la troisième primaire (Vogt et al., 2008). Ces constats justifient la nécessité de mettre en œuvre des mesures de développement de la petite enfance avant même l’âge de l’école enfantine.
La recherche insiste également sur l’importance du jeu et de l’apprentissage à la mai- son en tant qu’éléments clés du développement de la petite enfance. Lanfranchi (2007) montre que ce sont en premier lieu les attentes des parents en matière de formation qui influent durablement sur la réussite scolaire de leurs enfants : si l’on renforce les ressources des parents, le développement peut déjà commencer au sein du milieu familial. L’auteur insiste sur le fait que les prestations de développement de la petite enfance doivent aussi – et dans une large mesure – permettre la capacitation des parents. Burger (2010, p. 282) propose à cet effet d’améliorer les conditions générales offertes aux parents, par exemple en remplaçant le congé de maternité par un congé parental plus long ou en investissant dans des mesures de perfectionnement pour les parents et les proches, en coordination et en réseau avec l’offre existante du Centre de puériculture.
La qualité pédagogique de la prise en charge extrafamiliale est tout aussi importante, en particulier durant la seconde moitié de l’âge préscolaire. En Suisse, si la qualité structurelle est réglée par quelques cantons, dont celui de Berne, les prescriptions en matière de qualité des processus pédagogiques font souvent défaut. La Suisse a pré- cisément du chemin à faire concernant les aspects formatifs des activités d’accueil, par exemple en matière de stimulation linguistique et d’encouragement de l’exercice physique (Lanfranchi, 2010, p. 112).
Développement de la petite enfance et origine familiale
En dépit de l’expansion de la formation intervenue ces dernières années, les études relatives aux performances scolaires des élèves suisses font toujours état d’un lien solide entre l’origine familiale et la réussite scolaire. Autrement dit, les enfants issus de familles présentant un statut socio-économique et un niveau d’instruction faibles – dont de nombreuses familles de migrants – sont désavantagés dès le début de
12
enfants nés en Suisse ces dernières années ont au moins un de leurs parents qui est migrant, la nécessité de prendre des mesures destinées à favoriser l’égalité des chances s’impose d’elle-même (OFS, 2008). Certes, on ne saurait mettre en parallèle le statut de migrant et le préjudice social, mais on observe néanmoins que les enfants de migrants ont tendance à accuser un déficit en matière de développement de la petite enfance. Plus souvent que les autres, ces enfants sont issus de milieux sans formation et défavorisés du point de vue socio-économique. Le manque de qualifica- tions professionnelles n’est pas le seul désavantage : le contexte culturel étranger, le système de valeurs et la socialisation en conséquence des enfants, ainsi que la mé- connaissance de la langue handicapent leur intégration. Pour conclure, Stamm et al.
(2009, p. 58) constatent que, pour être efficaces à long terme, les programmes spé- cifiquement destinés aux enfants d’origine étrangère doivent être complets, de haute qualité et fournis par du personnel dûment qualifié. Ils doivent également englober la formation et le renforcement des compétences d’éducation des parents, en mettant un accent approprié sur la stimulation linguistique.
Le système scolaire suisse reproduit les inégalités sociales, en raison de trois facteurs décisifs : premièrement, l’entrée dans la scolarité intervient tardivement en comparai- son internationale. HarmoS devrait permettre de remédier, en partie du moins, à ce problème structurel dès 2014, puisque le début de la scolarisation (deux ans d’école enfantine obligatoire) sera alors avancé d’une année. Deuxièmement, le système sco- laire suisse opère une sélection structurelle, en particulier après le passage au degré secondaire I, où l’aiguillage se fait souvent non seulement sur la base de critères de prestations objectifs, mais aussi en fonction d’évaluations subjectives par les ensei- gnants et en particulier des attentes des parents en matière de formation (Schultheis et al., 2008). Troisièmement, enfin, le système scolaire suisse se distingue par la place qu’occupent les parents, très présents dans le quotidien scolaire de leurs enfants : si les parents ne sont pas en mesure de procurer ce soutien, l’enfant risque d’être handicapé dans son développement scolaire. Autrement dit, les ressources sociales, culturelles et économiques de la famille influent directement sur la compétence sco- laire de l’enfant.
2.2 Développement de la petite enfance et prévention de la pauvreté
La pauvreté se répercute différemment sur les enfants et sur les adultes. Elle façonne l’existence des enfants, encore en plein développement physique, mental et social, elle limite leurs possibilités d’action et d’épanouissement et entrave leur participation à la vie sociale. Les enfants qui grandissent dans la pauvreté sont souvent désavantagés du point de vue matériel comme sur les plans sanitaire, culturel et social : ils peinent à développer leurs ressources et rencontrent souvent des problèmes dans leur for- mation, leur accession à un métier et leurs chances de vie en général (Meier-Gräwe, 2010, p. 253). De plus, la pauvreté peut se transmettre d’une génération à l’autre : les enfants qui grandissent dans la pauvreté ont moins de chances que les autres de suivre une formation complète et courent de grands risques de rester pauvres.
Cependant, comme le démontrent divers travaux et projets de développement de la petite enfance, ces désavantages et particularités spécifiques aux enfants peuvent être évités précocement et durablement ; les enfants ont donc particulièrement besoin de l’aide de la société et du soutien de la politique.
Développement de la petite enfance et réussite scolaire
Une vaste étude menée en Norvège a permis d’étayer une thèse très discutée : les fondements du succès scolaire se posent à un très jeune âge. Tarjei Havnes et Magne Mogstad démontrent que les enfants qui fréquentent une structure d’accueil présco-
laire risquent moins d’interrompre leur scolarité et ont simultanément plus de chances de faire des études par la suite. Les bienfaits de ces structures sont supérieurs à la moyenne chez les enfants issus de milieux culturellement défavorisés (Havnes et Magne, 2011). Même constat en Allemagne, où il a été prouvé que la fréquentation d’une crèche faisait passer de 36 à 50 pour cent la probabilité qu’un enfant suive le gymnase. Cet effet est encore démultiplié chez les enfants provenant de milieux sans formation, puisque leur probabilité de terminer le gymnase augmente de deux tiers (Fritschi et Oesch, 2008). Si le niveau de formation des parents demeure le facteur déterminant pour la réussite scolaire des enfants, les études précitées démontrent cependant que le développement de la petite enfance permet d’en atténuer l’influence.
Contrairement à ce que l’on a longtemps supposé, on sait aujourd’hui que les enfants sont curieux et avides de se former et qu’ils cherchent à comprendre le monde qui les entoure dès leur naissance (Wustmann et Simoni, 2010, p. 125). A ce stade, le développement de l’enfant ne passe pas par des institutions ni par la transmission de connaissances, mais relève de la propre initiative de l’enfant. Les enfants en bas âge n’apprennent pas en premier avec la tête, mais en bougeant, en imitant, en es- sayant, en observant, en répétant et en questionnant. Leur formation ne saurait donc être comparée à une formation scolaire. Si les enfants en âge préscolaire sont bien encadrés, ils présentent par la suite un niveau de développement cognitif, social et émotionnel supérieur, ils sont plus aptes à gérer le quotidien et réalisent de meilleures performances scolaires (Bolz et al., 2010, p. 13). La Suisse a encore des progrès à faire dans ce domaine ; les études PISA menées jusqu’ici arrivent d’ailleurs à la conclusion que le potentiel de formation n’est pas pleinement exploité dans notre pays (CFEJE, 2007).
Pour toutes ces raisons, il est impératif d’élaborer des plans de formation pour le domaine préscolaire afin de pouvoir encourager les potentiels de formation et d’ap- prentissage des enfants en bas âge de manière plus soutenue et plus ciblée (Bolz et al., 2010, p. 22).
2.3 Développement de la petite enfance et santé
Les enfants issus de familles socialement défavorisées sont désavantagés dès le dé- part en matière de formation, mais aussi de santé. L’influence des chances de départ
14
santé dans le canton de Berne » (SAP, 2010). Ces constats sont étayés par plusieurs études de la recherche médico-épidémiologique sur les parcours de vie : les bases d’une bonne santé sont mises en place dès la prime enfance (Dratva et al., 2008).
Les enfants socialement défavorisés présentent un risque accru de tomber malades ou de mourir dans l’enfance ou l’adolescence. Ils présentent notamment davantage de risques de souffrir d’un ou de plusieurs problèmes psychiques, et leur probabilité de se voir diagnostiquer un trouble hyperactif avec déficit d’attention (THA-DA) est doublée. Ils sont en outre nombreux à être en surcharge pondérale ou obèses (Koch- Institut, 2006, p. 29, 45, 53).
Si les effets d’une situation défavorable pendant les premières années de vie ne sont pas déterminants, ils peuvent encore être atténués de manière significative par des mesures de développement (Dragano, 2007). Il faut donc aussi considérer la préven- tion de la santé sous l’angle théorique : les mesures de développement de la petite enfance appliquées depuis la grossesse jusqu’à l’entrée à l’école enfantine sont sus- ceptibles d’améliorer les conditions de vie des enfants (Hafen, 2011, p. 24).
2.4 Développement de la petite enfance et utilité économique
En plus de sa dimension sociale, le développement de la petite enfance s’inscrit dans une perspective économique, en particulier au vu de l’évolution démographique : alors que le taux de natalité est en constante baisse, toujours plus de voix exigent des investissements destinés à rendre la société plus compatible avec la vie de famille.
En corollaire, la responsabilité individuelle opère un glissement vers la responsabilité sociale (Stamm, 2010, p. 216). Dans ce contexte, il importe notamment de savoir dans quelle mesure il vaut la peine d’investir dans le développement de la petite enfance et quel rôle doit revenir à l’Etat (ibid.).
De nombreuses analyses (cf. Stamm 2010, pp. 219 et 222 ss pour une vue d’en- semble plus complète) confirment les répercussions économiques positives des in- vestissements consentis dans le développement de la petite enfance. Les systèmes efficaces de développement de la petite enfance induisent une croissance écono- mique (Anger et al., 2007) et contribuent à réduire la précarité scolaire et la pauvreté des enfants (Anger et al., 2007 et Cunha et al., 2007). Selon les auteurs, il faut, pour atteindre cet objectif, améliorer les possibilités de concilier vie familiale et vie profes- sionnelle ainsi que la qualité des mesures de développement de la petite enfance, tout en appliquant un financement orienté sur des considérations de politique éducative et économique (Anger et al., 2007). Le projet modèle américain High/Scope Perry Preschool Study illustre de façon frappante l’efficacité coût-utilité d’une mesure de développement de la petite enfance (Schweinhart, et al., 2005) : au cours des années 1960, une soixantaine d’enfants afro-américains issus de milieux socio-économiques défavorisés ont bénéficié d’un encadrement pédagogique de haute qualité à l’âge de trois et quatre ans. Les prestations des enfants ont ensuite été régulièrement comparées à celle d’un groupe de contrôle composé d’enfants qui n’avaient pas suivi le programme : les enfants qui avaient participé aux mesures préscolaires obtenaient de meilleurs résultats, allaient plus loin dans leur formation, étaient en meilleure santé, présentaient un taux de délinquance inférieur et étaient mieux intégrés dans le marché du travail que ceux qui n’en avaient pas bénéficié (ibid., Stamm, 2009). Le dernier contrôle de suivi (40 participants) a débouché sur un rapport coût-utilité de 1:16. En d’autres termes, sur toute la durée de l’expérience, chaque dollar investi a permis d’économiser 16 dollars. Cet effet ne peut se transposer tel quel sur la Suisse, où les conditions de vie des personnes issues d’un milieu socio-économique défavorisé ne sont pas comparables à celles qui prévalent aux Etats-Unis. Dans ce pays, l’utilité s’est révélée nettement plus élevée qu’elle ne l’aurait été en Suisse. Des études portant sur l’efficience au niveau des coûts démontrent que les programmes de développement
de la petite enfance mis en œuvre en Suisse produisent moins d’effets que les pro- jets correspondants menés aux Etats-Unis, même si, selon Stamm (2009, p. 22), leur utilité économique reste avérée. En Allemagne, les chiffres relatifs au développement de la petite enfance indiquent que l’utilité économique des investissements dans les crèches est trois fois supérieure aux coûts de fréquentation de celles-ci. Les auteurs de l’étude allemande ont même été jusqu’à calculer le produit qui n’a pas été réalisé du fait du manque d’investissements dans le domaine de la petite enfance au cours des années 1990. Pour ce faire, ils ont postulé un taux d’occupation des crèches pour les années 1990 à 1995 correspondant à 35 pour cent des enfants (contre 16% en réalité).
Après calcul de l’utilité nette, le manque à gagner pour l’économie allemande s’élève 12,6 milliards d’euros à partir de 2009 pour les six années observées. Ce calcul pour- rait s’appliquer à la Suisse également : dans le canton de Berne, le développement de la petite enfance atteindrait une utilité économique s’il permettait, grâce à des mesures d’encouragement et de soutien précoces, d’éviter dans certains cas des mesures plus chères telles que des années scolaires supplémentaires ou des placements chez des tiers. Il faut savoir que les frais journaliers de placement d’enfants ayant des difficul- tés sociales dans les foyers bernois oscillent entre 200 et 400 francs. Pour 2012, on estime que le coût des mesures de placement dans le canton de Berne s’élèvera de 80 à 90 millions de francs au total.3
2.5 Synthèse de la littérature relative aux cinq axes d’une
« stratégie de développement de la petite enfance dans le canton de Berne »
Sur la base des constats scientifiques ci-dessus, qui établissent le lien entre le déve- loppement de la petite enfance et une société « saine », les axes d’un développement de la petite enfance idéal peuvent être formulés comme suit :
Tableau 3 Les cinq axes d’un développement de la petite enfance idéal 1. Coordination et mise en réseau aux niveaux local, cantonal et national / développement
d’une stratégie commune à long terme
2. Investissement dans la formation dès la naissance / création d’espaces de formation et d’encadrement en interaction
3. Accès pour tous les parents ayant des enfants en âge préscolaire aux activités de déve- loppement de la petite enfance / stimulation et renforcement des compétences de tous les enfants
4. Mise en réseau et développement du système existant, en combinaison avec une exten- sion ciblée
5. Qualification des personnes actives dans le domaine préscolaire par le biais de la forma- tion et du perfectionnement
Sources : Commission fédérale de coordination pour les questions familiales, 2008 ; Commission fédérale pour les questions de migration, 2009 ; Stamm, et al., 2009.
16
3 Développement de la petite enfance en Suisse et à l’étranger :
exemples tirés de la pratique
Le présent chapitre s’attache tout d’abord à expliquer le concept de développement de la petite enfance en Suisse. Ensuite, afin de pouvoir classer la Suisse au niveau international, deux pays voisins – la France et l’Allemagne – ainsi que les deux Etats en tête du classement en matière de développement de la petite enfance – la Suède et la Finlande – sont présentés et comparés à l’aide d’indicateurs statistiques. Enfin, les résultats concernant le canton de Berne sont décortiqués. L’annexe I présente des exemples tirés de la pratique dans les pays précités pour illustrer les mesures concrètes possibles en matière de développement de la petite enfance.
3.1 Le développement de la petite enfance en Suisse
Le développement de la petite enfance est un thème d’actualité en Suisse, même si notre pays est en retard par rapport aux autres (voir à ce sujet également points 3.2 et 3.3). A l’origine, l’offre était plutôt axée sur la santé (prestations du Centre de puéricul- ture) et sur la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. La priorité ne consis- tait pas alors à développer le potentiel individuel des enfants. Par tradition, l’éducation précoce spécialisée fait aussi partie du domaine préscolaire (pour en savoir plus sur les acteurs du développement de la petite enfance dans le canton de Berne, voir cha- pitre 4).
Alors que le développement de la petite enfance occupe toujours plus les instituts de recherche suisses – l’Université de Fribourg s’est par exemple dotée depuis 2011 d’un centre pour l’éducation de la petite enfance (ZeFF) –, il ne joue qu’un rôle modeste dans la pratique.
Le développement de la petite enfance à l’échelle de la Confédération et au niveau intercantonal
En Suisse, le développement de la petite enfance se subdivise entre les structures de jour extrafamiliales (cf. ordonnance du 19 octobre 1977 réglant le placement d’enfants à des fins d’entretien et en vue d’adoption, OPEE), d’une part, et l’éducation présco- laire – l’école enfantine, par exemple (cf. législation scolaire cantonale) –, d’autre part (CFM, 2009).
Confédération
Le programme d’impulsion visant à encourager la création de places d’accueil pour enfants (cf. loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides financières à l’accueil extra- familial pour enfants) lancé en 2003 par la Confédération vise à permettre aux pa- rents de mieux concilier travail (et/ou formation) et famille. Par la création de nouvelles structures, c’est le nombre de places d’accueil de jour des enfants qui augmente. En octobre 2010, le Parlement helvétique a décidé de prolonger jusqu’en janvier 2015 ce programme d’une durée limitée (OFAS, 2011). Il est par ailleurs possible, depuis 2007, de demander à la Confédération le remboursement d’un tiers des coûts afférents aux projets pilotes pour l’introduction de bons de garde pour enfant.
Collaboration intercantonale et plateformes nationales
Au niveau intercantonal, la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruc- tion publique (CDIP) et la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des af- faires sociales (CDAS) ont élaboré une déclaration commune relative aux structures de jour extrafamiliales (2008). Les auteurs y ont défini les axes d’une future politique intercantonale (collaboration avec la Confédération sur la base des articles 41 et 116 de la Constitution fédérale, principe du volontariat et des possibilités financières, parti- cipation des parents aux coûts, etc.), ainsi que les responsabilités et compétences des différents acteurs. Les deux conférences délimitent en outre leur champ de responsa- bilités respectif (CDAS : de 0 à 4 ans, CDIP : scolarité obligatoire, dès 4 ans).
La Confédération s’implique aussi de manière active dans le développement de la petite enfance par le biais de l’intégration. C’est ainsi que la stratégie d’intégration de l’Office fédéral des migrations (ODM) inclut des projets concernant ce domaine, avec un accent particulier sur les compétences linguistiques des enfants et des mères et sur la trans- mission d’informations par le truchement du système éducatif suisse (pour la liste à jour des projets, voir ODM, 2011). Le développement de la petite enfance fait aussi partie des programmes de l’Initiative des villes : Politique sociale et de la Conférence tripartite sur les agglomérations (CTA), plateforme politique de la Confédération, des cantons, des villes et des communes. Dans ses principes directeurs, la CTA prévoit explicitement le renforcement des mesures de développement de la petite enfance dès la naissance et demande aux cantons d’unir leurs forces dans un programme national. Elle exige aussi la mise en place de structures d’accueil pour enfants adaptées aux besoins et axées sur la qualité, ainsi que l’introduction de mesures de soutien des parents dans leur tâches d’éducation (CTA, 2009, p. 17 ss).
Le développement de la petite enfance au niveau du canton et des communes
Peu de cantons sont dotés de programmes cadre pour la petite enfance. Ce sont surtout les cantons alémaniques (BS, ZH, SH) et les villes situées dans des régions urbaines (Bâle, Zurich, Winterthur et Berne) qui sont actifs dans ce domaine (CFM, 2009, p. 25). Des exemples de bonnes pratiques en Suisse (cantons de BS et ZH) sont présentés dans les annexes 1 et 2. Les activités de la ville de Berne sont décrites au
18
3.2 La Suisse en comparaison internationale
D’une manière générale, les Etats reconnaissent aujourd’hui que le développement de la petite enfance fait partie des tâches des pouvoirs publics et qu’il doit être systéma- tiquement étendu et qualitativement amélioré.
Dans de nombreux pays, on constate une tendance à développer des modèles axés sur des programmes de développement précoce focalisés sur un thème central, qui évoluent pour devenir des plans de formation intégrés visant à améliorer les chances de formation de tous les enfants (CFM, 2009, p. 22). Une tendance qu’expliquent les résultats des études PISA, dont il ressort que les chances ultérieures d’un enfant dé- pendent du niveau de formation de ses parents, de leur revenu et de la langue parlée dans la famille (Stamm, 2010, p. 22). L’encadré ci-après met en parallèle la Suisse et deux pays voisins ainsi que les deux pays les plus avancés dans le domaine du déve- loppement de la petite enfance.4
Dans un premier temps, la Suisse est comparée à l’aide d’indicateurs dans une pers- pective générale avec les pays sélectionnés.
4 L’aperçu proposé par Stamm « Frühkindliche Bildung, Betreuung und Erziehung » donne une vue d’ensemble systé- matique de la situation en matière de développement de la petite enfance (2010).
Tableau 4 La Suisse en comparaison internationale
Critères Suisse Allemagne France Finlande Suède
PIB par habitant (en milliers USD)1 42,8 35,4 33,1 35,9 36,8
Proportion d’étrangers1 20,8 % 8,2 % 5,6 % 2,5 % 5,7 %
Taux de fécondité2 1,48 1,38 2,01 1,85 1,91
Taux de pauvreté des enfants (2005)3 9,4 % 16,3 % 7,6 % 4,2 % 4,0 %
Taux de parents isolés avec enfant(s) à charge (2001, en % du total des ménages)2
5,2 % 5,9 % 8 % 7,6 % n. a.7
Taux de pauvreté des enfants (2005)3 69,7 % 68,1 % 72,8 % 76 % 82,5 %
Taux d’activité professionnelle des mères (2007)4
14 semaines 49 semaines 47 semaines 45 semaines 62 semaines
Durée du congé de maternité/parental (en semaines d’équivalent plein temps, 2007)2 …
… < 3 ans n. a.6 13,6 % 42,9 % 26,3 % 45,3 %
… 3 – 6 ans 48 % 89,3 % 100 % 67,8 % 85,6 %
Nombre moyen d’années de formation à l’âge de 3 – 5 ans (2008)
1,4 2,8 3,0 2,2 2,7
Dépenses dans le domaine préscolaire (en % du PIB, 2005)5
0,32 % 0,38 % 1,19 % 0,96 % 1,52 %
1 Selon la banque de données de l’OCDE 2009 (OCDE : Profils statistiques par pays)
2 Selon EUROSTAT, 2010
3 Selon la base de données de l’OCDE sur la famille
4 Equivalent plein temps : congé de maternité ou congé parental pondéré du montant des allocations pour perte de gain. Cet indicateur permet de savoir combien de semaines de congé de maternité ou parental une allocation pour perte de gain de 100 pour cent peut financer. Exemple de lecture : en Allemagne, le revenu gagné avant la naissance de l’enfant garantit en moyenne 49 semaines de congé de maternité ou parental. Dans les faits, l’allocation pour perte de gain servie est moins élevée mais versée sur une plus longue durée. Par exemple : 100 semaines d’allocation pour perte de gain de 50 pour cent.
5 Nombre moyen d’années passées en institut d’éducation (école enfantine) à l’âge préscolaire (OCDE, 2011).
6 Dépenses publiques pour l’accueil extrafamilial formel des enfants en pour-cent du PIB de l’Etat national (La base de données de l’OCDE sur la famille).
7 Données non disponibles..
Sources : OCDE, 2009 et EUROSTAT, 2010.
Tableau 5 Développement de la petite enfance dans les pays sélectionnés Pays Responsabilité
politique de la stratégie sociale et éducative
Orientation Catégories d’âge
Public cible / critères
Financement
CH Confédération, cantons, communes
Formation, bien-être social
> 5 ans
< 5 ans
Prestation pour mères exerçant une activité professionnelle
Confédération,
communes, contributions des parents
D Etat, Länder Formation,
bien-être social
3 – 6 ans
< 3 ans
Général ; besoins spé- ciaux ; pauvres ; parents exerçant une activité professionnelle
Etat, autorités locales, contributions des parents
F Etat, départements Formation, santé et bien-être social
2 – 6 ans 3 mois – 3 ans
Pour toutes les catégories
Etat, pas de contributions des parents
FIN Etat, offres locales Formation, bien-être social
6 ans 1 – 7 ans
Pour toutes les catégo- ries ; parents exerçant une activité profession- nelle
Etat, en partie contri- butions des parents au niveau local
S Offres locales et Etat Formation 0 – 6 ans Pour toutes les catégo- ries ; parents exerçant une activité profession- nelle ; besoins spéciaux
Etat, en partie contri- butions des parents au niveau local
Source : Stamm (2010 S. 28) ; extrait.
Il ressort du tableau 4 que la Suisse est le pays qui détient à la fois le produit intérieur brut (PIB) par habitant le plus élevé et la proportion d’étrangers la plus importante.
Elle présente en outre le plus bas niveau des dépenses dans le domaine de la petite enfance (0,32 % du PIB). De fait, la Suisse (comme l’Allemagne) est loin de répondre à la recommandation de l’OCDE, selon laquelle les investissements dans la formation, l’accueil et l’éducation de la petite enfance doivent atteindre 1 pour cent du PIB (Kost, 2010, p. 429). En Suisse toujours, les enfants en âge préscolaire fréquentent les institu- tions de formation préscolaire (école enfantine) beaucoup moins longtemps que ceux des autres pays. Alors qu’en France, pratiquement tous les enfants vont dans une structure préscolaire dès l’âge de 3 ans et jusqu’à celui de 6 ans, les enfants suisses ne le font que sur une durée moyenne de 1,4 an. Par ailleurs, la durée des congés de maternité est plus longue de 75 pour cent au moins dans les autres Etats qu’en Suisse.
En revanche, la part des mères exerçant une activité professionnelle en Suisse est comparable à celle relevée dans les autres pays considérés.
Ce qui ressort du tableau 5, c’est la grande hétérogénéité des publics cibles et des critères des prestations de développement de la petite enfance. En matière de finan- cement, les parents sont appelés (en partie du moins) à participer, sauf en France.
Selon Stamm (2010, p. 29), l’importance de l’engagement de l’Etat influe d’une part sur le financement du développement de la petite enfance et, d’autre part, sur l’orientation, le statut et les processus de la formation de la petite enfance. Le modèle de Bennet (2003) permet de simplifier la classification des Etats en établissant une distinction entre les pays à haut niveau d’investissements dans des prestations publiques (plus de 1 % du produit national brut), les pays à moyen niveau d’investissements dans des modèles préscolaires (entre 0,5 et 1 % du PNB) et les pays à bas niveau d’investis- sements dans des modèles mixtes (moins de 0,5 % du PNB). Sous l’angle de ce seul critère, la France et la Suède se classent dans le groupe des pays à hauts investisse-
20
Suisse, dans le groupe des pays à bas investissements (cf. tableau 4). L’objectif pre- mier des Etats à bas niveau d’investissement est d’aménager la responsabilité sociale avec retenue, en fonction des besoins et de manière sélective (Stamm 2010, p. 29).
La formation et l’accueil des jeunes enfants y sont considérés comme une prestation destinée aux mères et aux pères qui exercent une activité professionnelle, mais rele- vant de la responsabilité privée des parents. En conséquence, ces pays consentent peu de fonds publics dans une politique familiale qui s’adresse en priorité aux familles défavorisées et à leurs enfants (Stamm, 2010, p. 29). Dans les pays à moyen niveau d’investissement dans des modèles préscolaires, une distinction politique est faite entre offres de formation et offres d’accueil. Cette distinction transparaît dans le fait que les offres préscolaires ne font pas partie du système scolaire. Dans les pays qui investissent le plus dans ce domaine, enfin, les offres s’adressent à tous les enfants, ne font pas de différence entre formation et accueil et se composent aussi bien de prestations de soutien pour les parents et les enfants que de programmes présco- laires orientés vers la formation (Stamm, 2010, p. 29).
3.3 Synthèse, partie I
La comparaison internationale met en évidence le fait que la Suisse ne satisfait qu’à quelques-unes (trois sur dix) des normes de l’OCDE relatives au domaine de la petite enfance et que, avec le PIB par habitant le plus élevé, elle est le pays qui consacre le moins d’argent à la petite enfance.
Au niveau national, la Suisse a jusqu’ici contribué dans une large mesure à l’élargis- sement des infrastructures de l’accueil extrafamilial des enfants par le biais du pro- gramme d’impulsion visant à encourager la création de places d’accueil pour enfants.
Dans le cadre de la stratégie d’intégration de l’Office fédéral des migrations, des pres- tations d’intégration dans le domaine de la petite enfance sont financées et évaluées.
Certaines conférences cantonales de directeurs comme la CDIP et la CDAS accordent leur attention à ce thème et ont élaboré, en 2008 déjà, des recommandations relatives aux priorités d’une future politique de développement de la petite enfance.
Les cantons de Bâle-Ville et de Zurich surtout se concentrent sur les activités de déve- loppement du domaine préscolaire (cf. annexes 1 et 2) : dans la pratique, ils mettent l’accent sur la stimulation linguistique et ont créé un programme cadre destiné à sou- tenir de façon ciblée les familles linguistiquement défavorisées (BS : cours obligatoire Mit ausreichenden Deutschkenntnissen in den Kindergarten ; ZH : programme cadre Spielgruppen plus).
Dans le droit fil des axes formulés au chapitre 1 (cf. tableau 3 p. 15), voici un aperçu des expériences tirées des exemples de bonnes pratiques, à comprendre comme des enseignements tirés par le canton de Berne. L’importance de ces expériences pour la concrétisation des offres et des mesures dans le canton de Berne est débattue au chapitre 5.
Axe n° 1 Coordination et mise en réseau aux niveaux local, cantonal et national / développement d’une stratégie commune à long terme
Dans tous les pays présentés, il existe, depuis plusieurs années parfois, des stratégies de pilotage du domaine de la petite enfance. Même l’Allemagne fédéraliste s’est dotée d’une base légale nationale en adoptant la Kinderförderungsgesetz (loi sur le déve- loppement de l’enfant), sur laquelle s’appuient la coordination et la mise en réseau.
La Suède, quant à elle, dispose d’un plan de formation national (contraignant), dont la mise en œuvre incombe toutefois surtout aux instances locales. Les exemples ne fournissent pas de recette miracle pour renforcer la coordination et la mise en réseau, deux éléments cependant considérés comme essentiels par les Etats et les cantons.
Axe n° 2 Investissement dans la formation dès la naissance / création d’espaces de formation et d’encadrement en interaction
Dans les Etats présentés, il existe essentiellement des offres destinées aux enfants dès la naissance. L’Allemagne, la Suède et la Finlande ont adopté un plan de forma- tion recouvrant le domaine préscolaire dans son intégralité et allant parfois jusqu’au domaine scolaire.
Axe n° 3 Accès pour tous les parents ayant des enfants en âge préscolaire aux offres de développement de la petite enfance / stimulation et renforcement des compétences de tous les enfants
En Suède, tous les enfants dès un an ont droit à une place dans une structure publique d’accueil de jour à raison de trois heures par jour au moins. En Finlande, tous les enfants ont droit à un accueil à la journée jusqu’à leur entrée à l’école. Les enfants dès 6 ans ont, de plus, droit à une éducation préscolaire gratuite durant une année, une offre dont la plupart des enfants (97 %) font usage (Bolz et al., 2010, p. 24–25). Les exemples observés en Suisse permettent de brosser le tableau suivant : les presta- tions classiques de soutien aux familles, telles que les centres de puériculture, sont en principe ouvertes à tous les parents avec enfants dans les cantons considérés. Celui de Bâle-Ville a ancré le développement de la petite enfance en tant qu’axe prioritaire de la prévention, indiquant ce faisant implicitement que les offres de développement de la petite enfance sont destinées à tous les parents ayant des enfants de la catégo- rie d’âge correspondante. On observe de nombreuses similitudes entre ce canton et celui de Zurich : difficulté d’atteindre les groupes cibles présentant un besoin accru de soutien, nécessité des programmes de développement de la petite enfance, encoura- gement du recours aux activités correspondantes en les adaptant aux besoins spéci- fiques du groupe cible afin de les rendre le plus accessibles possible.
Axe n° 4 Mise en réseau et développement du système existant, en combinaison avec une extension ciblée
Les deux exemples de la Suisse montrent clairement le bien-fondé du recours aux structures existantes : celui-ci est non seulement moins coûteux, mais aussi appli- cable plus rapidement.
Axe n° 5 Qualification des personnes actives dans le domaine de la petite enfance par le biais de la formation et du perfectionnement
En Suède et en Finlande, la qualification du personnel pédagogique spécialisé fait depuis longtemps partie intégrante du développement de la petite enfance. De son côté, la Suisse accorde elle aussi de plus en plus d’importance à la qualité des offres : Comme l’exige la Conférence tripartite sur les agglomérations, le besoin de qualifi- cations des personnes actives dans le domaine de la petite enfance est reconnu. Le canton de Bâle-Ville fait de l’amélioration de la qualité des groupes de jeu et des insti- tutions d’accueil de jour privés une priorité. Un des principes directeurs du canton de Zurich est la qualité en tant qu’objectif explicite du développement de la petite enfance.
En résumé, on observe qu’une attention croissante est accordée (au niveau politique) au domaine de la petite enfance dans les débats sur la réduction de la pauvreté et l’égalité des chances, en Suisse comme ailleurs. Les institutions de formation et les réseaux spécialisés insistent sur le potentiel que recèle le développement de la petite enfance. Même si l’organisation de celui-ci y est différente, de nombreux Etats inves- tissent nettement plus dans ce domaine qu’en Suisse. Il convient toutefois de relever que, dans certains cantons, des extensions sont prévues, au plan tant quantitatif que qualitatif.
Situation actuelle dans le canton de Berne
Partie II
24
4 Le développement de la petite enfance
Ce chapitre présente les activités relevant du développement de la petite enfance dans le canton de Berne. Différents ateliers, organisés dans quatre régions du canton,5 ont permis de dresser un état des lieux sélectif et de recenser les acteurs impliqués.6 Les résultats de ces ateliers figurent dans le rapport intitulé « Frühe Förderung im Kan- ton Bern » rédigé en 2011 par le Réseau suisse d’accueil extrafamilial, et sont intégrés à la présente stratégie. A noter que ce chapitre ne prétend pas à l’exhaustivité : sont décrits ici les programmes cofinancés par le canton et qui permettent de détailler les structures existantes et de rendre compte de leur travail.
4.1 Bases légales
Le développement de la petite enfance repose tant sur des bases légales cantonales que nationales. Il y a lieu de relever que le canton de Berne ne dispose pas de texte couvrant la totalité de ce domaine : plusieurs actes législatifs règlent différents aspects spécifiques, tous s’inscrivant dans la droite ligne des buts définis par la Constitution du canton de Berne en matière sociale (art. 30) et sanitaire (art. 41). Concrètement, la plupart des prestations existantes sont régies par la loi sur l’aide sociale (LASoc), l’article 71 réglant plus particulièrement l’insertion sociale, dont font partie notamment les prestations publiques d’accueil extrafamilial et les structures et programmes de prévention et de soutien à la famille. A l’heure actuelle, la SAP et les communes as- surent ces prestations, dans le respect des décisions stratégiques et des objectifs du Conseil-exécutif au sens de l’article 13 LASoc et du cadre financier défini par le Grand Conseil (Conseil-exécutif du canton de Berne, 2001).
Voici un aperçu des différentes bases légales dans ce domaine :
• Les activités relevant de l’accueil extrafamilial des enfants (garde et placement) sont régies, à l’échelle fédérale, par l’ordonnance réglant le placement d’enfants à des fins d’entretien et en vue d’adoption (OPEE) et à l’échelle cantonale, par l’ordonnance réglant le placement d’enfants.
• Depuis 2005, l’ordonnance sur les prestations d’insertion sociale (OPIS) fixe des normes qualitatives et réglemente le financement des prestations relevant de l’ac- cueil extrafamilial.
• Les activités relevant de la puériculture se fondent sur l’article 71 LASoc.
• Les activités relevant de la pédagogie spécialisée, du développement de la petite enfance en particulier (l’éducation précoce spécialisée, p. ex.) reposent néanmoins sur l’ordonnance du 31 octobre 2007 sur l’enseignement spécialisé des enfants et adolescents invalides (OESEAI).
• A partir de 2013, la protection de l’enfance fera l’objet d’une réglementation canto- nale, fondée sur la loi sur la protection de l’enfant et de l’adulte (LPEA).
5 Le mandat externe confié à cet égard au Réseau suisse d’accueil extrafamilial a pu être réalisé grâce notamment au moyen du projet « Développement des programmes d’intégration cantonaux et des mesures d’accompagnement » (DPIM) de l’Office fédéral des migrations (DFJP).
6 Il ne s’agit pas d’un inventaire des projets de prévention des maladies psychiques dans les communes, comme l’exigeait le postulat P 111-2009 (Spring, PDB, Lyss), mais d’un relevé sélectif des différents acteurs du domaine de la petite enfance dans quatre régions du canton de Berne.
• Le soutien à la famille d’ordre médical (médecins et sages-femmes) est régi par la loi du 5 juin 2005 sur les soins hospitaliers (LSH), la loi du 2 décembre 1984 sur la santé publique (LSP), l’ordonnance du 24 octobre 2001 sur les activités profession- nelles dans le secteur sanitaire (ordonnance sur la santé publique, OSP), l’ordon- nance portant introduction de la révision du 21 décembre 2007 de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (Oi LAMal) et l’article 36 de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (loi sur les professions médicales, LPMéd).
• Les conseils fournis par le Service psychologique pour enfants et adolescents re- posent sur l’article 61 de la loi du 19 mars 1992 sur l’école obligatoire (LEO) et sur l’ordonnance du 24 mars 2010 sur le Service psychologique pour enfants et ado- lescents (OSPE).
• Les activités proposées par l’Association bernoise pour la formation des parents (ABFP) se fondent sur la loi du 14 juin 2005 sur la formation professionnelle, la for- mation continue et l’orientation professionnelle (LFOP), l’ordonnance de Direction du 6 avril 2006 sur la formation professionnelle, la formation continue et l’orientation professionnelle (ODFOP) et sur le Guide de l’aide à la formation continue publié le 22 mai 2006 par la Direction de l’instruction publique (INS). Le secrétariat de l’ABFP est, quant à lui, régi par les dispositions suivantes : article 1, lettre h et article 13, lettre k de l’ordonnance du 18 octobre 1995 sur l’organisation et les tâches de la Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques (Ordonnance d’organisation JCE, OO JCE).
Les autres bases légales applicables aux différents projets et à toutes les activités décrites au chapitre 4 figurent à l’annexe 4.
4.2 Offre relevant du développement de la petite enfance
Dans l’aperçu suivant, l’offre et les projets développés dans le canton de Berne sont classés selon la nomenclature établie au chapitre 1 : soutien à la famille (en général ou en particulier), soutien extrafamilial ou mesures extérieures. En outre, une distinction est faite entre prestations en lien direct ou indirect avec le développement de la petite enfance. Dans le premier cas, l’offre vise en priorité les enfants en âge préscolaire ou leurs parents ; dans le second, elle est destinée aux enfants de tout âge et à leurs parents.
L’annexe 4 résume l’offre décrite ci-après, en précisant le cadre légal et le montant de la participation cantonale.
Soutien à la famille en général
Deux groupes de professionnels du secteur médical jouent un rôle particulièrement important en matière de petite enfance, et plus encore lorsqu’il s’agit de détection et d’intervention précoces : les médecins et les sages-femmes.
Sages-femmes
Les sages-femmes sont des spécialistes de la maternité, puisqu’elles suivent les femmes enceintes, les parturientes et les jeunes mamans, en leur prodiguant conseils et soins. Pas moins de la moitié des femmes en Suisse font appel à une sage-femme indépendante pendant leur grossesse.
Sur l’ensemble du pays, les sages-femmes ne sont pas assez nombreuses, en par- ticulier dans le secteur ambulatoire (Wetter, 2010). Nombre de députés ont d’ailleurs déposé des interventions à ce sujet devant leur parlement cantonal, demandant que
