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M 195/2000 ERZ 9. Mai 2001 48C
Motion
1546 GPK (Widmer-Keller, Büren a.A.)
Weitere Unterschriften: 0 Eingereicht am: 26.10.00
Eine tragfähige Bildungsfinanzierung
Auftrag
1. Der Regierungsrat wird beauftragt, die Bildungsfinanzierung so anzupassen, dass für bestehende Angebote und Leistungen die Finanzierung langfristig sicher gestellt wird.
Der Grosse Rat ist zu informieren.
2. Für neue Bildungsangebote, die vom Regierungsrat oder vom Grossen Rat vorgeschlagen werden, sind die Kosten und die längerfristige Finanzierung zwingender Bestandteil der zu beschliessenden Vorlage.
Begründung
Mit über 2 Mrd. Franken umfasst das Bildungswesen über 30 Prozent der Gesamtausgaben des Kantons. Nach Abzug der Einnahmen, insbesondere Transferzahlungen des Bundes und der Gemeinden, belaufen sich die Nettoausgaben immer noch auf rund 1,2 Mrd. Franken jährlich. Die bisherigen acht Pakete zur Haushaltsanierung bewirken, dass der Erziehungsdirektion im laufenden Jahr insgesamt rund 100 Mio. Franken weniger zur Verfügung stehen als zum Beginn der Sanierungsmassnahmen.
Für die Zukunft muss tendenziell von weiter steigenden Kosten im Bildungsbereich ausgegangen werden. Einerseits steigt die Zahl der Schülerinnen und Schüler, andererseits führen die anhaltenden Tendenzen zur Tertialisierung zu einer grösseren Nachfrage nach Bildung mit entsprechenden Kostenfolgen.
In den letzten Jahren sind zudem auf der Real- und Sekundarschulstufe in den Bereichen Qualitätssicherung, Hochbegabtenförderung, Integration, Frühenglisch, Informatikunterricht, 9. und 10. Schuljahr etc. eine Vielzahl von parallel laufenden Projekten und Pilotprojekten initiiert worden, die - zu Lasten von bestehenden Bildungsangeboten - durch interne Kompensationen finanziert werden.
Die Geschäftsprüfungskommission ist der Ansicht, dass neue Bildungsangebote nur dann bereit gestellt werden dürfen, wenn deren längerfristige Finanzierung bereits in der Vorlage aufgezeigt wird und gesichert ist. Eine Finanzierung durch interne
Kompensationen im Rahmen des Budgets der Erziehungsdirektion wird als nicht mehr gangbar erachtet.
Im Rahmen eines Kurzberichts z.Hd. Erziehungsdirektion vom 23. November 1999 empfahl die GPK, die Bildungsfinanzierung entsprechend zu reformieren und ein Konzept zu erarbeiten, das sowohl die Leistungen als auch die Finanzierung umfasst. Die Erziehungsdirektion entgegnete, dass sowohl im Grossratsbeschluss Gesamtrevision Bildungsgesetzgebung (GRG GBG) vom 9.9.1985 als auch in den Grundsätzen zur Revision der Bildungsfinanzierung (REBIFI) ein klares Konzept zu Grunde gelegt worden sei. Die ERZ vertrat den Standpunkt, dass es keine Möglichkeit gebe, ein neues Konzept für die Bildungsfinanzierung zu erarbeiten, das den bestehenden Finanzierungsnotstand beseitigen könnte.
Die bildungspolitische Realität zeigt indessen, dass die bestehenden Grundlagen und Instrumente nicht mehr zu genügen vermögen. Das Bildungsangebot des Kantons Bern steht zur Zeit nicht in Einklang mit der Finanzierung. Trotz der steigenden Anforderungen an das Bildungswesen und der Fülle neuer Aufgaben und Projekte verfügt der Kanton über keine tragfähige Bildungsfinanzierung. Es herrscht ein akuter Bedarf, mittels geeigneten Massnahmen die veralteten Grundlagen durch eine langfristig tragfähige Lösung zu ersetzen.
Antwort des Regierungsrates
1. Grundsätzliche Haltung des Regierungsrates
Der Regierungsrat teilt die Beurteilung der Motionärin, soweit sie die Auswirkungen der Sanierungsmassnahmen auf die Mittel der Erziehungsdirektion, die steigende Nachfrage nach Bildungsleistungen auf der Tertiärstufe und die verschiedenen zusätzlichen Projekte, die aus internen Kompensationen finanziert werden mussten, betrifft. Er teilt die Beurteilung nicht, soweit das System der Bildungsfinanzierung angesprochen ist.
2. Die aktuelle Regelung der Bildungsfinanzierung
Das Bildungssystem des Kantons Bern wird heute je nach Schulstufe unterschiedlich finanziert. Die Lehrerbesoldungen für den Kindergarten und die Volksschule werden durch den Kanton und die Gemeinden gemeinsam getragen. Der entsprechende Lastenverteilungsschlüssel wird mit dem per 1. Januar 2002 in Kraft tretenden Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich neu geregelt; als Resultat dieser Neuregelung erhöht der Kanton seinen Anteil an den Besoldungskosten von bisher 32.12 % auf 70 % und übernimmt wesentliche neue Lasten von den Gemeinden, welche mit der Steuerbelastungsverschiebung ausgeglichen werden. Alle übrigen Aufwendungen für den Kindergarten und die Volksschule werden von den Gemeinden getragen.
Die Sekundarstufe II wird entweder gemeinsam mit dem Bund (Berufsbildung) oder allein durch den Kanton (Lehrerbildung, Gymnasien und Diplommittelschulen) finanziert.
Dagegen tragen der Bund und der Kanton in jedem Fall die Aufwendungen des tertiären Bereiches (Universität und Fachhochschule) gemeinsam, soweit sie nicht durch eigene Erträge, Drittmittel oder Beiträge anderer Kantone abgedeckt werden.
Zur Berechnung der Beiträge werden zur Zeit noch verschiedene Systeme angewendet.
Der Bund will aber generell von der Aufwandsubventionierung zu einer Subventionierung der Leistung mittels Kopfbeiträgen wechseln. Die Ausgestaltung und Auswirkungen dieses Systemwechsels sind noch nicht in allen Details bekannt; bekannt ist aber, dass ein solcher Systemwechsel für dezentrale und kleinräumige Strukturen, wie sie in unserem Kanton bestehen, eine geringere Unterstützung als die Aufwandsubventionierung bringt.
3. Probleme der Bildungsfinanzierung
Der Regierungsrat ist der Ansicht, dass die kantonalen Regelungen, wie sie neu im FILAG vorgesehen sind, nicht das eigentliche Problem der heutigen Bildungsfinanzierung darstellen. Vielmehr liegt ein erstes Grundproblem in den zusätzlichen Anforderungen, die aus Gesellschaft und Wirtschaft an das Bildungssystem gestellt werden.
In den Jahren 1998 bis 2000 wurden folgende parlamentarische Vorstösse überwiesen:
- Förderung des Englischunterrichts an Berner Schulen (Lack; M 229/98; teilweise überwiesen am 24.6.1999)
- Quoten für gesetzlich verankerten Spezialunterricht an der Volksschule?
(von Escher-Fuhrer; M 248/99; als Postulat überwiesen am 8.6.2000) - Neues Bildungskonzept für die multikulturellen Schulen
(Gresch; M 189/99; als Motion überwiesen am 3.2.2000)
- Schulleiterinnen und Schulleiter der Volksschule in die Lage versetzen, ihren gesetzlichen Auftrag erfüllen zu können / Geführte Volksschulen benötigen Autonomien und entsprechende Kompetenzen
(Mosimann; M 231/99 und Gerber; M 256/99; als Motionen überwiesen am 8.6.2000)
- Hauswirtschaftliches Bildungsangebot für Gymnasiastinnen und Gymnasiasten (Studer; M 130/00; als Postulat überwiesen am 7.9.2000)
- Weitere Massnahmen zur Stärkung des Wirtschaftsstandortes des Kantons Bern (Guggisberg; M 49/00 VOL; teilweise überwiesen am 30.11.2000)
- Schaffung einer Informatikmittelschule
(Bernasconi; M 072/00; als Postulat überwiesen am 29.11.2000)
- Lehrstuhl Berufsbildungs- und Weiterbildungsforschung (Rytz; M 205/98; als Postulat überwiesen am 24.6.1999)
- Transparente und marktgerechte Abgeltung von Lehre und Forschung für alle bernischen Spitäler
(Amstutz; M 210/98; als Motion überwiesen am 24.6.1999)
- Sofortmassnahmen zum Erhalt geeigneter Lehrkräfte
(Gerber(Thun); M 029/00; als Motion überwiesen am 4.4.2000)
- Vorzeitige Pensionierung von Lehrkräften / Flankierende Massnahmen gegen die Arbeitslosigkeit von Gymnasiallehrkräften
(Barth(Biel) und Gerber(Biel); M 232/99; als Postulat überwiesen am 2.2.2000 / Blatter (Bolligen); M 237/99; als Motion überwiesen am 2.2.2000)
- Zudem urteilte das Bundesgericht zuungunsten des Kantons in der Frage der Sistierung des Gehaltsaufstiegs für die Lehrerschaft.
In keinem der obengenannten Vorstösse wurde gleichzeitig mit dem Auftrag an die Verwaltung die Finanzierung der neuen Aufgabe geregelt. Der dadurch ausgelöste Mehrbedarf an Finanzen wird auf 55 bis 70 Mio. Fr. geschätzt.
Viele der Folgekosten dieser zusätzlichen Anforderungen mussten deshalb aus den bestehenden Finanzmitteln der Erziehungsdirektion bestritten werden. Dazu waren umfangreiche Umlagerungen und Reorganisationen notwendig. So haben zum Beispiel die Berufsschulen ihre Struktur anpassen und gleichzeitig neue Klassen eröffnen müssen. Die Situation wurde in den 90er Jahren durch acht Sanierungsprogramme noch verschärft. Die zusätzlichen Aufträge konnten mangels genügender Mittel oft auch nicht in der an sich gewünschten Qualität erbracht werden, zudem entziehen sie bestehenden Aufgaben Mittel, die dringend notwendig wären, um auf die Entwicklung zeitgerecht reagieren zu können (Beispiel: Informatikbetreuung auf allen Schulstufen).
Ein zweites Grundproblem der Bildungsfinanzierung liegt darin, dass das Abbauen von alten Strukturen und Aufgaben viel zeitaufwendiger ist, als der Aufbau und die Übernahme von neuen. Nach Ansicht des Regierungsrates zeigt sich dieser Effekt ganz deutlich am Beispiel der durch den Grossen Rat zurückgewiesenen NMH-Massnahme zur Schliessung der Gartenbauschule Hünibach.
Zudem liegt für den Kanton ein drittes Grundproblem in der Tatsache, dass der Bund seine Subventionen nach den zur Verfügung stehenden Mitteln ausrichten kann und dass gesetzlich festgelegte Subventionssätze für ihn blosse Richtwerte darstellen. Das hat zur Folge, dass der Kanton als rechtlicher Träger und damit Hauptfinanzierer der
Bildungsinstitutionen, die diese Bundesubventionen erhalten, oftmals zusätzliche Lasten übernehmen muss, wenn die Eidgenossenschaft Sparmassnahmen trifft. Der Bund hat in der Berufsbildung und bei den Fachhochschulen auch wichtige Kompetenzen zur Formulierung der Ziele und der Organisation der Ausbildung, so dass aus dem Vollzug dieses Bundesrechtes weitere zusätzliche finanzielle Belastungen des Kantons entstehen.
Dabei kann der Kanton diese Entscheidungen des Bundes nicht oder nur am Rand beeinflussen.
Die Lösung der zwei ersten Grundprobleme und damit die längerfristige Sicherstellung der Bildungsfinanzierung liegt in der Kompetenz des Grossen Rates und kann durch konsequente Anwendung von Punkt 2 der Motion sichergestellt werden. Der Umsetzung des Punktes 2 stehen die heute noch geltenden Regelungen für die Finanzplanung und Budgetierung entgegen. Mit der breiteren Einführung von NEF in der Kantonsverwaltung und mit der dabei vorgesehenen Zusammenführung der Planung von Aufgaben und Finanzen werden bessere Voraussetzungen geschaffen, diesen vom Regierungsrat nicht bestrittenen Punkt umzusetzen. Zudem erhält der Grosse Rat mit dem Auftrag ein neues Instrument mit dem er Vorstösse selbst im Sinne von Punkt 2 der Motion abändern kann.
Eine grundsätzliche Änderung des Systems der Bildungsfinanzierung, wie es in FILAG vorgesehen ist, erübrigt sich deshalb nach Ansicht des Regierungsrates.
4. Antrag
Der Regierungsrat beantragt, die erste Ziffer der Motion abzulehnen und die zweite Ziffer anzunehmen.
An den Grossen Rat
