M 166/2007 POM 17. Oktober 2007 POM C Motion
1691 Häsler, Wilderswil (Grüne)
Weitere Unterschriften: 8 Eingereicht am: 07.06.2007
Wirksames Engagement gegen Menschenhandel und Missbrauch Der Regierungsrat wird aufgefordert,
1. Massnahmen zu ergreifen, die sicher stellen, dass Agenturen die arbeitsrechtlichen Vorschriften und Verhaltenskodex einhalten
2. mit geeigneten Massnahmen sicher zu stellen, dass weder Missbrauch noch Menschenhandel geduldet werden.
3. institutionalisierte Zusammenarbeit mit Organisationen aufzubauen, die sich für Sexarbeiterinnen und Cabaret-Tänzerinnen engagieren.
4. mit einer Kampagne für gesellschaftliche Besserstellung von Sexarbeiterinnen zu sorgen.
L-Bewilligungen werden inskünftig wieder erteilt. Damit verfügen die BewilligungsnehmerInnen über einen offiziellen Status und einen gewissen Schutz. Damit dieser Schutz den herrschenden Problemen gerecht wird, sind jedoch ganz konkrete Anstrengungen nötig. Weiterhin dürfte die konkrete Durchsetzung von arbeitsrechtlichen Vorschriften und Verhaltenskodex Probleme bieten. Es sind daher Massnahmen zu ergreifen, die garantieren, dass der Schutz der Frauen vor Menschenhandel und Missbrauch nicht bloss auf dem Papier besteht.
Organisationen wie etwa die Aids-Hilfe und Xenia verfügen über langjährige und vertiefte Erfahrung in der Arbeit mit Sexarbeiterinnen und Tänzerinnen. Diese Organisationen haben Vertrauen geschaffen, die Schwelle für Frauen, die Rat oder Hilfe suchen, ist dort weit tiefer als bei Behörden und Polizei, die geleistete Arbeit ist überaus kompetent und für die Allgemeinheit von hohem Nutzen. Eine institutionalisierte Zusammenarbeit mit diesen Organisationen kann deshalb viel dazu beitragen, dass die konkrete Umsetzung der Forderungen eingehalten wird.
Sexarbeit ist reguläre Arbeit, es wird Zeit, dass auch die gesellschaftliche Akzeptanz dafür geschaffen wird. Mit einer Kampagne kann Toleranz und eine soziale Besserstellung von Sexarbeiterinnen geschaffen werden.
Antwort des Regierungsrates
Der Regierungsrat hält wie bereits in der Antwort zur Motion 192/2006 (EURO 2008 / ohne Zwangsprostitution) fest, dass ihm die Bekämpfung des Menschenhandels und der damit zusammenhängenden negativen Phänomene wichtige Anliegen sind. Es ist denn aber auch bereits eingangs darauf hinzuweisen, dass die aufgenommene Thematik insgesamt sehr viele Facetten enthält, welche rechtlich nicht immer in Einklang gebracht werden können.
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So sind im Zusammenhang mit den gestellten Fragen sowohl ausländer- als auch arbeitsrechtliche Elemente enthalten; daneben ergeben sich straf- und verwaltungsrechtliche Aspekte.
Es ist dem Regierungsrat im Weiteren ein Anliegen, darauf hinzuweisen, dass er ein Kooperationsgremium Menschenhandel eingesetzt hat, welches sich insbesondere auch mit den durch die Motionärin aufgeworfenen Fragen auseinandersetzt. Damit ergibt sich eine Vernetzung von Behörden und anderen Institutionen, darunter namentlich Hilfsorganisationen. Die entsprechende Zusammenarbeit darf als sehr positiv und konstruktiv gewertet werden.
Als nicht ganz unproblematisch erweist sich schliesslich, dass in der Motion selbst gleichzeitig Fragen im Zusammenhang mit L-Bewilligungen, Menschenhandel und Sexarbeit aufgeworfen und teilweise vermengt werden. Einerseits geht es um den Menschenhandel, andererseits um die bessere gesellschaftliche Anerkennung der Sexarbeit. Diese Vermischung erachtet der Regierungsrat als heikel, da viele Sexarbeiterinnen an sich auch vom Opferdasein wegkommen möchten.
Zu Ziffer 1
Der Regierungsrat erachtet die Feststellung der Motionärin als richtig, dass die im Rahmen des Bewilligungsverfahrens (für L-Bewilligungen) verlangten Auflagen und Garantien durchgesetzt werden müssen. Zuwiderhandlungen müssen demnach konsequent geahndet werden.
Im Sinne der Eingangsbemerkungen sind gewisse Differenzierungen vorzunehmen. Der Verhaltenskodex für Vermittlungsagenturen im Bereich Cabaret-Tänzerinnen des Verbandes der Künstler- und Eventagenturen Schweiz sowie das ASCO-Gütesiegel beziehen sich vornehmlich auf Tänzerinnen mit L-Bewilligungen. Die dargelegten Vereinbarungen sind in erster Linie Absichtserklärungen mit vorab vertragsrechtlichen Ansätzen, bei welchen es um eine Art Selbstkontrolle bzw. Absicherung der Cabaret- Betreiber gehen dürfte. Eine erhöhte Verbindlichkeit erhalten die Vereinbarungen dann, wenn diese in gastgewerbliche oder fremdenpolizeiliche Bewilligungen einbezogen werden, soweit dies durch den Zweck der entsprechenden Bewilligung überhaupt möglich und rechtlich haltbar ist.
Der "code of conduct" lässt aber einige Fragen offen, da dieser auf die Regelung eines Verhältnisses zwischen einem Cabaret-Betreiber und einer Tänzerin abzielen könnte, welche auch noch oder nur der Prostitution nachgeht. Keinesfalls zulässig sind basierend auf den heutigen gesetzlichen Grundlagen bzw. der Rechtssprechung (insbesondere BGE 128 IV 170) Formen der Ausübung der unselbständigen Prostitution. Gerade hier erkennt der Regierungsrat - namentlich in Bezug auf den "code of conduct" - eine gewisse rechtliche Problematik, sofern die Artistinnen in irgendeiner Form auch der Prostitution nachgehen sollten. Damit würde einerseits gegen den Inhalt einer allfälligen L-Bewilligung verstossen und andererseits ergeben sich aus dem "code of conduct" selbst klare Ansatzpunkte für eine unselbständige Ausübung der Prostitution.
Nach dieser summarischen rechtlichen Auslegung sei darauf hingewiesen, dass die Durchführung von Kontrollen, welche namentlich die Überprüfung der Vereinbarungen beinhalten, nicht leichthin erfolgen können, solange es sich um quasi privatrechtliche Abmachungen handelt. Werden die Vereinbarungen zu integrierenden Bestandteilen von amtlichen Bewilligungen, obliegen die Kontrollen in erster Linie der zuständigen Polizei.
Anzustreben wären grundsätzlich regelmässige Kontrollen mit nachgängigen, auf Administrativrecht basierenden Rückmeldungen an die Bewilligungsbehörde.
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Was die arbeitsrechtlichen Aspekte betrifft, macht der Regierungsrat beliebt, dass diese vornehmlich durch NGOs wie bspw. Xenia durchgeführt werden. Gerade hier wird erkannt, dass so eine optimale Unterstützung der potentiellen Opfer sichergestellt werden kann (bspw. beim allfälligen Gang vor das Arbeitsgericht).
Kontrollen sind aufwändig und ziehen einen erheblichen Bedarf an personellen Ressourcen nach sich. Namentlich die Kantonspolizei kann sich bei Kontrollen nicht "nur" auf die Kontrolle von Bewilligungsauflagen konzentrieren, sondern hat auch allfälliges strafbares Verhalten zu ahnden. Noch einmal gilt aber festzuhalten, dass solche Kontrollen nicht nur der Kantonspolizei, sondern insbesondere auch den Bewilligungsbehörden selbst obliegen.
Die Kantonspolizei kann allenfalls beauftragt werden, Vollzugshilfe leisten. Soweit dies erfolgt und soweit insbesondere auch Xenia und ähnlichen Organisationen der Zutritt zu einem Cabaret ermöglicht wird, wird die Einhaltung der Vereinbarungen überprüft.
Der Regierungsrat ist der Ansicht, dass das Anliegen grundsätzlich umgesetzt ist. Er ist bereit zu prüfen, in wie weit Organisationen wie die Xenia noch vermehrt in die Kontrolle der Einhaltung der arbeitsrechtlichen Vorschriften und des „Code of conduct“ einbezogen werden können.
Zu Ziffer 2
Missbrauch und Menschenhandel werden selbstredend nicht geduldet. Die Kantonspolizei führt namentlich bei konkreten Verdachtsmomenten auf strafbare Handlungen entsprechende Kontrollen durch. Die Art und Weise der Kontrollen richtet sich in erster Linie nach den verfügbaren personellen Mitteln. Es ist darauf hinzuweisen, dass gerade Verfahren im Bereich Förderung der Prostitution und Menschenhandel sehr aufwändig sind.
Die Kantonspolizei führt deshalb nebst Verfahren aufgrund konkreter Hinweise Stichprobekontrollen durch. Eine umfassende und regelmässige Kontrolle übersteigt dagegen die Kapazitäten der Kantonspolizei. Es darf nicht vergessen werden, dass im Kanton Bern eine grosse Anzahl von Etablissements besteht und zusätzlich eine nicht überschaubare Zahl von Kontaktbars, welche sich teilweise dezentral und an kaum ersichtlichen Orten befinden.
Das Nichtdulden ist die eine Seite, die Bekämpfung des Missbrauchs und des Menschenhandels die andere. Die (Kontroll-)Arbeit der Kantonspolizei wird dadurch erschwert, dass keine klaren und verbindlichen gesetzlichen Grundlagen dazu bestehen, die z.B. die Anwendung der 8-Tage-Regel im Erotikbereich regeln und definieren, wann eine Sexarbeiterin selbständig erwerbend ist. Je nach Herkunftsstaaten herrschen zudem andere Ausländerregelungen. Nach Ansicht des Regierungsrates müsste auf Stufe Bund geprüft werden, ob die Sexarbeit umfassend geregelt werden könnte, z. B. in einem entsprechenden Bundesgesetz.
Heute kennen etwa die Kantone Tessin und Genf einzelne Regelungen in diesem Bereich, Im Kanton Neuenburg ist ein entsprechendes Gesetz in der Vernehmlassung. Die kantonalen Regelungen decken jedoch nicht die ganze Thematik ab und sind in ihrer Wirkung naturgemäss auf das jeweilige Kantonsgebiet beschränkt.
Der Regierungsrat hält fest, dass unter den heutigen Begebenheiten weder Missbrauch noch Menschenhandel geduldet werden, weshalb das Anliegen als erfüllt bezeichnet werden kann.
Zu Punkt 3
Wie eingangs erklärt, hat der Regierungsrat zur Institutionalisierung der entsprechenden Kontakte ein Kooperationsgremium Menschenhandel eingesetzt. Aus Sicht des Regierungsrates steht der Forderung, eine institutionalisierte Zusammenarbeit mit
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Organisationen aufzubauen, die sich für Sexarbeiterinnen und Cabaret-Tänzerinnen engagieren, nichts entgegen.
Der Regierungsrat, handelnd durch die Polizei- und Militärdirektion, ist denn auch bereit, sich mit den erwähnten und allenfalls weiteren Organisationen an einen Tisch zu setzen und mögliche, weiter gehende Formen der Zusammenarbeit und gegenseitiger Unterstützung zu prüfen.
Zu Punkt 4
Der Regierungsrat ist mit der Motionärin der Auffassung, dass Sexarbeit reguläre Arbeit darstellt, sofern sie unter Einhaltung der rechtlichen Vorschriften und insbesondere selbständig erfolgt. Sexarbeit ist eine Tatsache, eine Nachfrage nach Sexarbeiterinnen und Sexarbeitern besteht.
Im Rahmen der Ausstellung Sexarbeit im Kornhaus Bern im Sommer 2007 ist die Thematik bereits aufgegriffen worden. Weitere Kampagnen im Rahmen der EURO 08 sind bereits in Planung.
Anträge:
Ziffer 1: Annahme als Postulat
Ziffer 2: Annahme unter gleichzeitiger Abschreibung Ziffer 3: Annahme
Ziffer 4: Annahme unter gleichzeitiger Abschreibung
An den Grossen Rat
