Aktivierung und Aktionismus in der deutschen
Arbeitsmarktpolitik
Dr. Matthias Knuth
Probevortrag im Rahmen des Habilitationsverfahrens an der Universität Duisburg-Essen am
6. Februar 2004
Gliederung
• Was ist faul am deutschen Arbeitsmarkt?
• von der „aktiven“ zur „aktivierenden“
Arbeitsmarktpolitik
• aktivierende Arbeitsmarktpolitik:
internationale Beispiele
• Weiterbildung in der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik
• „Hartz-Reformen“ zwischen Aktivierung und
Aktionismus
• Was ist faul am deutschen Arbeitsmarkt?
• von der „aktiven“ zur „aktivierenden“
Arbeitsmarktpolitik
• aktivierende Arbeitsmarktpolitik:
internationale Beispiele
• Weiterbildung in der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik
• „Hartz-Reformen“ zwischen Aktivierung und
Aktionismus
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte und Arbeitslose, Westdeutschland,
1975 – 2002 (unterschiedliche Maßstäbe!)
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte
0 1000 2000 3000 4000 5000
Arbeitslose
Beschäftigte
Arbeitslose
Arbeitsvolumen 1960 – 2001 (Mrd. Std.)
40 45 50 55 60 65 70
1960 1962
1964 1966
1968 1970
1972 1974
1976 1978
1980 1982
1984 1986
1988 1990
1992 1994
1996 1998
2000 früheres Bundesgebiet, Industriezeitalter
früheres Bundesgebiet, Dienstleistungszeitalter Gesamtdeutschland
Zu- und Abgänge in/aus registrierte/r Arbeitslosigkeit in/aus Arbeit sowie Jahresdurchschnittsbestand an
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, Bundesgebiet West, in Millionen
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Austausch Arbeitslosigkeit - Arbeit
18,6 19,4 20,3 21,1 22,0 22,8 23,7 24,5
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte Abgänge aus Arbeitslosigkeit in Erwerbstätigkeit
Zugänge in Arbeitslosigkeit aus Erwerbstätigkeit (einschl. betrieblicher Ausbildung)
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte
Anteile der Arbeitsmarktteilnehmer mit und ohne Arbeitslosigkeitserfahrung
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1980
1982
1984 1986
1988 1990
1992
1994 nur Arbeitslosigkeit
Beschäftigung + Arbeitslosigkeit nur Beschäftigung
Individuelle Arbeitslosigkeitsphasen nach Dauer und Beitrag zum Volumen, Abgänge im Juni 2000
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Anteil Fälle
Anteil Volumen
> 4 Jahre 2 - 4 Jahre
1 - 2 Jahre 39 - 52 Wochen
26 - 39 Wochen
13 - 26 Wochen 0 - 13 Wochen
Beschäftigten- und Arbeitslosenquoten:
Leistungsvergleich der EU-Länder 1995 - 2002
2 4 6 8 10 12 14 16
50 55 60 65 70 75 80
Beschäftigtenquoten
Arbeitslosenquoten
PO
DK NL
LX
IR UK
DE
AT
EU
BE
IT GR
SP
SW FR
Quelle: Employment in Europe 2003
FI
Probleme des deutschen Arbeitsmarktes
• geringes Beschäftigungswachstum
• keine vermehrte Einstellung von Arbeitslosen in Phasen wachsender Beschäftigung
• nicht die Betroffenheit von Arbeitslosigkeit nimmt zu, sondern die Verbleibsdauer
• Deutschland ist beschäftigungs- und
arbeitsmarktpolitisch guter EU-Durchschnitt, tritt aber auf der Stelle.
• Folgen der deutschen Einigung noch nicht
bewältigt (jährlich 85 Mrd. Euro Transfers, 1/3
der ostdeutschen Ausgaben)
• Was ist faul am deutschen Arbeitsmarkt?
• Von der „aktiven“ zur „aktivierenden“
Arbeitsmarktpolitik
• aktivierende Arbeitsmarktpolitik:
internationale Beispiele
• Weiterbildung in der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik
• „Hartz-Reformen“ zwischen Aktivierung und
Aktionismus
„aktive“ Arbeitsmarktpolitik
• „wenn Arbeit fehlt“:
• Qualifizierung oder Beschäftigung statt Arbeitslosigkeit finanzieren
• Idealvorstellung: antizyklischer Einsatz im Rahmen makroökonomischer Konjunkturpolitik
• Rehn & Meidner: solidarische Lohnpolitik &
nichtinflatorische Makropolitik wirft Grenzbetriebe aus dem Markt
⇒regionale „Inseln der Arbeitslosigkeit“
• aktive Arbeitsmarktpolitik ⇒ wirtschaftliche
Neubesiedlung dieser Inseln (Humankapital und Strukturverbesserung)
Aktivitätsgrad der Arbeitsmarktpolitik 1985:
Anteil „aktiver“ an Gesamtausgaben
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Schweden Por
tugal
Finnland
BRD Luxem
burg
Griechenland
Irland
Belgien UK
Niederlande
Frankreich
Quelle: OECD 2000
Krise der „aktiven Arbeitsmarktpolitik“
• trotz aktiver Arbeitsmarktpolitik wachsende Sockelarbeitslosigkeit schon in der alten BRD
• Deutsche Einigung als Test der aktiven AMP:
• solidarische Lohnpolitik
• schafft „Inseln der Arbeitslosigkeit“
⇒aktiver AMP gelingt es nicht, die Verbindung zum Festland wieder herzustellen
• mikroökonometrische Evaluierung:
individuelle Eingliederungschancen erhöhen
sich nicht
Quelle: Bundesagentur für Arbeit, Daten zu den Eingliederungsbilanzen 2002 / Diagramme und Grafiken http://www.pub.arbeitsamt.de/hst/services/anba/jg_2003/ebilanz2002/dia_eb2002_18-20.pdf
„aktivierende“ Arbeitsmarktpolitik
• „Arbeit ist da“
• nicht das Arbeitsamt, sondern der Arbeitslose muss sie finden:
⇒aktive Beschäftigungssuche (nicht nur passive Verfügbarkeit) Voraussetzung für Leistungen
• „Beschäftigungsfähigkeit“ wichtiger als Qualifizierung
• „Work first“: reguläre Beschäftigung vor
Maßnahmen
Arbeitsmarktpolitik
Vergesellschaftung durch Erwerbsarbeit Gemeinsamkeit
mehr Übergänge von Arbeitslosigkeit in Arbeit (auch kurzzeitig)
weniger Arbeitslosigkeit durch Entlastung des Marktes
Erfolgskriterium
Dienstleistung in Koproduktion Bewilligung, Gewährung
„Produktionslogik“
der Arbeitsförderung
„ich finde Arbeit und nehme Hilfe in Anspruch“
„ich werde vermittelt / beschäftigt / qualifiziert“
Einstellung
Verhaltensänderung der Arbeitsmarktsubjekte Korrektur von Angebot
und Nachfrage Wirkungsziel
Arbeit ist da Arbeit fehlt
Glaubenssätze
„Aktivierung als Recht und Pflicht“ (DK) - „kein Recht auf Faulheit“ (Schröder)
„Recht auf Arbeit“
Selbstverantwortung und Differenzierung
Solidarität und Gleichheit
Wertbasis
Mikro Makro
Handlungsebene
„aktivierende“
„aktive“
Beschäftigungs-Leitlinien der EU
• konkrete Vorgaben für zu erreichende Beschäftigungsquoten (gesamt, Frauen, Ältere)
• aktives Angebot nach spätestens 12 Monaten Arbeitslosigkeit (Jugendliche nach 6
Monaten)
• Modernisierung der Arbeitsämter
• kontinuierliche Evaluierung der Programme
• Was ist faul am deutschen Arbeitsmarkt?
• von der „aktiven“ zur „aktivierenden“
Arbeitsmarktpolitik
• Aktivierende Arbeitsmarktpolitik:
internationale Beispiele
• Weiterbildung in der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik
• „Hartz-Reformen“ zwischen Aktivierung und
Aktionismus
Großbritannien
• traditionell niedrige Leistungen: Orientierung an Bedürftigkeit, nicht an früherem Einkommen
• zentralstaatliches Sozialsystem
• Tradition des „signing on“: kurzzyklischer Kontakt zum
Arbeitsamt, heute ausgebaut zu vierzehntägiger Kontrolle der Beschäftigungssuche
• 2002-2006 Einführung Jobcentre Plus: Zusammenführung von Vermittlung/Förderung mit allen Leistungen für Personen im Erwerbsalter
• dichtes Netz von kleineren Filialen
• „aktive“ Maßnahmen frühestens nach 6 Monaten Arbeitslosigkeit
• „arbeitsorientierte Gespräche“ mit allen Antragstellern, auch für Sozialhilfe oder Arbeitsunfähigkeitsunterstützung
• Einkommensbeihilfen für Niedrigverdiener als „Negativsteuer“
Niederlande
• hohe Sozialleistungen, auch in der Sozialhilfe
• traditionelle Zersplitterung der Zuständigkeiten:
• paritätisch selbstverwaltete Sozialkassen
• zentralstaatliche Arbeitsvermittlung
• kommunale Sozialhilfe
• nach vielen Umwegen aktuell „Zentren für Arbeit und Einkommen“ als Anlaufstelle für alle Sozialleistungen
• Segmentierung der Kunden beim Erstkontakt
• Entwicklungsplan nach 6 Monaten Arbeitslosigkeit
• formelle Privatisierung aller „Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“
Dänemark
• Lohnersatzraten bei Arbeitslosigkeit mit
Ausgleichskomponente: für Geringverdiener am höchsten
• schrittweise Kürzung von 9 auf 4 Jahre Anspruchsdauer auf Arbeitslosengeld
• kein Erwerb neuer Ansprüche durch Teilnahme an Maßnahmen mehr
• „Recht und Pflicht“ zur Aktivierung mit individuellem Handlungsplan nach einem Jahr
• Parallelstrukturen von Arbeits- und Sozialämtern bisher unverändert, aber in der Diskussion
Aktivitätsraten der Arbeitsmarktpolitik um 2000:
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Niederland e
Schweden
Irland
EU 15
Belgien Deutsc
hland
Portugal
Frankreich
Finnland
Luxemburg
Spanien UK Griech
enland
igen Erwerbstät
pro BIP
sen Arbeitslo
pro Ausgaben
„aktive“
„aktive“ Ausgaben = Organisationskosten + Maßnahmen
Anteile von Sozialleistungen Beziehenden in der Bevölkerung im Erwerbsalter, DK-NL-
UK-DE, 1980/1990/1999
1,21 0
1,84 2,72 2,09
0,59 1,98 3,2 4
0,76 1,76
4,63 4,32
3,29
1,93
2,72 4,27
3,37
2,11
2,66
4,61
3,39 2,13
2,51 5,74
6,9 5,5
5,15
6,35
7,64
5,58
4,38
6,7
7,21
6,3
4,08 1
1,61 5,22
2,92 4,67 1,95
7,6
5,01
3,96 3,92
4,35
4,1 2,88
6,64 2,5
1,16
0,99
0,9
1,83
1,55
2,88 2,12
1,62
1,22 2,8
2,24
0 5 10 15 20 25
DK NL UK DE DK NL UK DE DK NL UK DE
1980 1990 1999
Prozent der Bevölkerung im Erwerbsalter
Sozialhilfe Arbeitslosigkeit Beurlaubung Behinderung Krankheit Alter
(ohne Hinterbliebenenrenten)
• Was ist faul am deutschen Arbeitsmarkt?
• von der „aktiven“ zur „aktivierenden“
Arbeitsmarktpolitik
• aktivierende Arbeitsmarktpolitik:
internationale Beispiele
• Weiterbildung in der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik
• „Hartz-Reformen“ zwischen Aktivierung und
Aktionismus
Weiterbildung in den
Aktivierungsstrategien der Nachbarn
• Großbritannien:
• traditionell geringeres Volumen von Maßnahmen
• (kurzzeitige) Weiterbildung dominierend
• Niederlande:
• hohes Maßnahmevolumen mit Vorrang der Weiterbildung
• in den neunziger Jahren vorübergehende Ausweitung des
„zweiten Arbeitsmarktes“
• Dänemark:
• hohe Bedeutung der Weiterbildung für Beschäftigte, Arbeitslose und Beurlaubte
• Weiterbildung im Maßnahmemix immer dominierend
• zweiter Arbeitsmarkt in jüngster Zeit weiter reduziert
Umschichtung der Arbeitsförderung in Westdeutschland:
monatliche Bestände von TeilnehmerInnen in verschiedenen Kategorien von Maßnahmen
-350.000 -250.000 -150.000 -50.000 50.000 150.000 250.000 350.000 450.000 550.000 650.000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
2002 2003
-350.000 -250.000 -150.000 -50.000 50.000 150.000 250.000 350.000 450.000 550.000 650.000
Existenzgründungsförderung Personalserviceagenturen Einstellungsbeihilfen
Arbeitsmarktvorbereitung Bildung
Zweiter Arbeitsmarkt Vorruhestand
• Was ist faul am deutschen Arbeitsmarkt?
• von der „aktiven“ zur „aktivierenden“
Arbeitsmarktpolitik
• aktivierende Arbeitsmarktpolitik:
internationale Beispiele
• Weiterbildung in der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik
• „Hartz-Reformen“ zwischen Aktivierung und
Aktionismus
Konzept der „Hartz-Kommission“
• Arbeitsverwaltung modernisieren – von der
„Anstalt“ zur „Agentur“
• bessere Dienstleistungen – aus Arbeitsämtern werden JobCenter:
• individuelle Arbeitslosigkeit verkürzen
⇒ gesamtgesellschaftliches Volumen senken
• höhere Anforderungen an Eigenaktivität der Arbeitslosen
• Überwindung institutioneller Brüche:
Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe für Erwerbsfähige
(nicht gesagt, auf welchem Niveau)• „Wahlkampf-Bonbons“ ( ⇒ Aktionismus)
„Wahlkampf-Bonbons“
dominierten die öffentliche Wahrnehmung der Arbeitsmarktreformen 2002/2003
Wir glauben an ICH.
ICH-AG MACHT SELBSTÄNDIG.
http://www.teamarbeitfuerdeutschland.de/servlet/PB/show/1004746/profi_portraet_Schambach_Merit.jpg
„Wahlkampf-Bonbons“
• „JobFloater“
• übliche Hemmnisse bei der Implementation von Programmen der Kreditanstalt für Wiederaufbau
• „Mini-Jobs“
• keine Perspektive für Arbeitslose
• „Ich-AG‘s“ ⇒ Existenzgründungszuschuss
• Verdoppelung der Instrumente zur Existenzgründung
• Personalserviceagenturen
• passen noch am ehesten zu einer Strategie der Aktivierung
• können aber erst im Aufschwung wirken
Hartz-Kommission | Gesetzgebung
„Modul 1“:
„JobCenter werden künftig die lokalen Zentren für alle
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt sein.
Das Arbeitsamt wird in seiner
Betriebsform zu einem JobCenter umgestaltet. Die flächendeckende Einführung ... hat höchste Priorität.“
(August 2002)
Viertes Gesetz f. MDLAM:
„Von den Agenturen für Arbeit werden Job-Center als
einheitliche Anlaufstellen für alle eingerichtet, die einen
Arbeitsplatz oder
Ausbildungsplatz suchen. Im Job- Center werden diese Personen
• informiert
• der Beratungs- und
Betreuungsbedarf geklärt und
• der erste Eingliederungsschritt verbindlich vereinbart.“ (§ 9 Abs. 1a SGBIII, in Kraft ab 1.1.2005)
weitere Kernpunkte der jüngst beschlossenen Reformen
• Zusammenführung von Arbeitslosen- und
Sozialhilfe für Erwerbsfähige auf (im Einzelfall leicht unter) Sozialhilfeniveau
• mit Abstufung des individuellen Übergangs von Arbeitslosengeld auf „Arbeitslosengeld II“
• Freibeträge bei Erwerbstätigkeit ≈ Negativsteuer
• Bildung von Arbeitsgemeinschaften zwischen Arbeitsagenturen und Kommunen - oder
Option kommunaler Trägerschaft
Zu viel auf einmal?
• Umbau der BA zu einem modernen
„Dienstleister am Arbeitsmarkt“
• Vereinfachung von Leistungen und Instrumenten
• mehr Dienstleistungen durch „Dritte“
• Veränderung der Arbeitsteilung zwischen Bund(esagentur) und Kommunen
• Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe auf dem Niveau der letzteren
• einstige Wahlkampfbonbons:
• Sichtvorhang vor der Baustelle „BA“?
• Energieverschwendung?
Unwägbarkeiten
• Inhalt des noch ausstehenden Gesetzes über die „kommunale Option“
• Werden Arbeitsgemeinschaften von Arbeitsagenturen und Kommune die Regel sein?
• „Jobcenter“ als Infotisch oder mit
Fallmanagement?
Probleme der Sequenzierung
• neue Instrumente vor Steigerung der Leistungsfähigkeit zur Implementation
• Reduzierung der Ausgaben für klassische „aktive“
Instrumente um 25% vor Umbau zur
„Aktivierungsagentur“
• verschärfte Sanktionen vor besseren Dienstleistungen
• Leistungskürzung für Langzeitarbeitslose vor Senkung der Langzeitarbeitslosigkeit
• externe Reorganisation bei noch ungesicherter innerer Organisationsentwicklung
