Rapport de la Commission des finances sur le rapport de gestion 2011 du canton de Berne
15 mai 2012
TABLE DES MATIÈRES
1. Avant-propos ... 3
2. Méthode de travail de la Commission des finances ... 4
3. L’essentiel en bref ... 6
3.1. Compte de fonctionnement ... 6
3.2. Bilan ... 7
3.3. Compte des investissements ... 9
3.4. Comparaison avec les comptes d’autres cantons et de la Confédération ... 9
4. Les points qui retiennent l’attention de la Commission des finances ... 10
4.1. Politique du personnel ... 10
4.2. Caisses de pension ... 11
4.3. Routes nationales en construction ... 11
4.4. Informatique ... 12
4.5. Classement d’interventions parlementaires ... 12
5. Perspectives de politique financière ... 13
6. Propositions au Grand Conseil ... 14
6.1. Propositions ... 14
6.2. Motifs ... 14
1. Avant-propos
Comme les années précédentes, les comptes du canton de Berne se sont soldés par un ré- sultat positif en 2011. Les dispositions constitutionnelles régissant le frein à l’endettement ap- pliqué au compte de fonctionnement et au compte des investissements ont été respectées.
Pour la première fois depuis 2005, le Conseil-exécutif s’abstient de proposer au Grand Conseil l’allocation de moyens au Fonds d’investissements hospitaliers ou au Fonds d’investissement. La Commission des finances est satisfaite de ce résultat, qui répond aux prévisions.
C’est la première fois depuis de nombreuses années que l’excédent est inférieur aux prévi- sions budgétaires. L’application de facteurs de correction additionnels a permis d’augmenter encore la précision budgétaire. On constate en revanche que l’excédent 2011 est très faible.
Le budget 2012 prévoit un équilibre, alors que d’importants déficits s’annoncent les années qui viennent.
Dans l’optique de la situation financière qui se dégrade, la Commission des finances se pen- che sur les finances du canton, au niveau stratégique et dans une perspective du long terme, depuis le débat sur le budget 2010 et le plan intégré mission-financement 2011-2013. Elle s’est engagée avec le Conseil-exécutif dans un dialogue de planification concernant les pro- chaines années, dialogue qu’elle entend poursuivre. La commission a défini quatre champs d'action qui peuvent être considérés séparément alors même qu'ils sont étroitement liés:
- investissement - impôts / revenus
- tâches publiques / politique du personnel - dette
Il reste à voir si l’équilibre peut être maintenu entre ces champs d’action, même en temps de difficultés financières. C’est au moment de la mise au point de mesures d’allègement, en par- ticulier, qu’il faut veiller aux répercussions que peuvent avoir les mesures mises en œuvre dans l’un des champs d’action sur les trois autres.
2. Méthode de travail de la Commission des finances
Dans le présent rapport, la Commission des finances motive sa proposition concernant le rap- port de gestion du canton de Berne pour l'année 2011.
Le rapport de gestion est établi selon les règles de la nouvelle gestion publique NOG au moyen du système d'informations financières (FIS 2000). Il se présente en quatre volumes, à savoir le « Rapport de gestion et comptes annuels du canton de Berne », l'« Annexe des comptes annuels du canton de Berne », les « Groupes de produits (à l'inclusion des comptes spéciaux et des financements spéciaux) » et les « Rapports spéciaux ». La Commission des finances n’a pas examiné toutes les parties du rapport de gestion 2011. En raison des compé- tences qui sont les siennes, la Commission de haute surveillance (CHS) préavise les rapports de l'Université, de la Haute école spécialisée bernoise, de la Haute école pédagogique ger- manophone, du Secrétariat du parlement et du Bureau pour la surveillance de la protection des données. La Commission de justice (CJUS) examine quant à elle les parties qui concer- nent les autorités judiciaires et le Ministère public, qui ont accédé à l’autonomie de leur ges- tion du fait de la réforme judiciaire, au 1.1.2011.
Conformément à l’article 76, lettre b de la Constitution du canton de Berne (ConstC), à l’article 63, alinéa 5 en relation avec l’article 75, alinéa 1, lettres f et h de la loi sur le pilotage des fi- nances et des prestations (LFP) et à l’article 62 de la loi sur le Grand Conseil (LGC), les déci- sions concernant le rapport de gestion et les dépassements de crédit relèvent de la compé- tence du Grand Conseil. Selon l’article 101 ConstC, la gestion des finances est économe, effi- cace, adaptée à la conjoncture et conforme au principe du paiement par l’utilisateur. Les fi- nances doivent être équilibrées à moyen terme. Les autorités cantonales doivent donc remplir les tâches publiques qui leur sont conférées aux articles 31 à 54 ConstC.
Le rapport de gestion rend compte des activités de l'administration et de la gestion financière d'une année civile, conformément aux règles énoncées à l’article 63 LFP.
Plus précisément, le Grand Conseil approuve les éléments suivants : - le solde du compte de fonctionnement,
- le solde du compte des investissements,
- les variations du patrimoine par financement spécial, - les données chiffrées des comptes spéciaux,
- le calcul des marges contributives III des différents groupes de produits, - les revenus fiscaux et les amendes par groupe de produit,
- les coûts et les revenus des subventions cantonales par groupe de produit.
Le 5 mars 2012, la directrice des finances a brièvement informé la Commission des finances sur le rapport de gestion.
Fin mars, les sections avaient traité les chapitres qui les concernaient plus particulièrement et formulé des questions à l’adresse des Directions. La section Rapport de gestion y a consacré ses séances du 22 mars et du 5 avril 2012. La Commission des finances a conduit ses tra- vaux le 16 avril et les 10 et 15 mai 2012.
La commission a examiné le bien-fondé des propositions de classement des motions et postu- lats.
La Commission des finances s'est référée pour préaviser le budget et le plan intégré mission- financement aux documents suivants:
- Rapport de gestion et comptes 2011, tirage provisoire du 6 mars 2012,
- Rapport du Contrôle des finances sur les comptes annuels au 31.12.2011 et rapport de révision au 31.12.2011, du 16 mars 2012 (avec les avis des Directions), complété des informations données de vive voix par le chef du CF lors de la séance de la sec- tion RG du 22 mars 2012 et de la séance plénière du 10 mai 2012,
- Réponses données par écrit par la Direction des finances aux questions posées par la Commission des finances concernant le rapport de gestion 2011 et compléments d'explication données par la directrice des finances et les collaborateurs et collabora- trices de l’Administration des finances lors de la séance de la section RG du 5 avril 2012,
- prise de position du Conseil-exécutif sur le rapport de révision du Contrôle des finan- ces du 13 avril 2012,
- prise de position des Directions concernant le rapport du Contrôle des finances sur la révision des comptes 2011, du 13 avril 2012,
- ACE no 0650 du 2 mai 2012 (déclaration d'intégralité et proposition du Conseil- exécutif).
Pour l’examen du rapport de gestion, la Commission des finances a bénéficié de la bonne col- laboration technique du Contrôle des finances et de l'administration. Le rapport du Contrôle des finances sur la révision des comptes annuels 2011 a été particulièrement utile à cet égard. La Commission des finances apprécie la lisibilité et la présentation parfaitement claire de ce texte.
La section RG a mené l'essentiel des travaux préparatoires. Les personnes suivantes sont membres de cette section: Béatrice Stucki (présidence), Béatrice Struchen ainsi que Fritz Freiburghaus, Hansrudolf Feller et Jürg Schürch.
3. L’essentiel en bref
La Commission des finances ne présentera pas dans son rapport les détails des comptes an- nuels 2011. La vue d'ensemble, les données chiffrées et les détails se trouvent dans le rap- port de gestion 2011. Le tableau ci-dessous indique les principaux repères (en millions de francs):
Comptes2010 Budget 2011 Comptes 2011 Charges
Revenu
9 687 9 929
9 924 10 001
9 962 10 019 Solde du compte de fonc-
tionnement
Investissement net Solde de financement
242 591 103
78 659 20
57 582 13
Degré d’autofinancement en % 117 103 102
Endettement brut I 5 530 5 461
Endettement brut II 6 347 6 342
Découvert du bilan 1 792 1 747
La baisse considérable du cours des actions FMB ne s’est pas répercutée sur les comptes du canton de Berne. Au 31.12.2010, la valeur des actions dépassait encore la valeur comptable qui figure dans les comptes. Si le canton de Berne décidait de vendre ses actions, il réaliserait encore un bénéfice malgré la diminution de leur valeur. Si la valeur devait avoir baissé jus- qu’au-dessous de la valeur comptable au moment de la vente éventuelle, le canton enregis- trerait une perte.
3.1. Compte de fonctionnement
Le compte de fonctionnement 2011 boucle sur un solde de 21 millions de francs inférieur aux prévisions budgétaires, mais le résultat reste positif. Le revenu se situe juste au-dessous de la limite des 10 milliards et dépasse le budget de 0,2 pour cent. Quant aux charges elles sont de 0,4 pour cent supérieures aux prévisions.
Le tableau ci-après indique les écarts les plus importants dans les charges et les revenus.
Ecart en millions
de francs Charges de personnel: augmentation de 1,8 % de la masse salariale; provi-
sion pour les soldes horaires et les rentes
- 62 Garantie sociale du minimum vital et intégration: en raison de
l’augmentation des coûts nets de l’aide sociale individuelle, la correction technique de la planification ne peut être compensée*
- 12
Aide aux personnes âgées et soins de longue durée: forte augmentation des besoins et des prestations dans le maintien à domicile, la participation des patients et patientes aux coûts a été abandonnée
- 31
Personnes handicapées: augmentation du coût du placement en institution hors du canton, augmentation des coûts de l’éducation en école spéciale
- 11 Prestations complémentaires: augmentation du nombre de cas - 24 Réduction des primes de l’assurance-maladie: la correction technique de la
planification ne peut être compensée*
- 60
Provision pour les routes nationales en construction - 36 Amortissements non planifiés notamment pour les subventions à
l’investissement, versées par le passé aux institutions de l’aide aux person- nes âgées et des soins de longue durée (nouveau régime de financement des soins)
- 64
Rentrées fiscales supplémentaires + 35
Revenu du patrimoine administratif: supplément de revenu des Directions / de la CHA
+ 17
Intérêts passifs + 32
Remboursements: dans le cadre du nouveau régime de financement des soins, le remboursement des subventions à l’investissement dans le do- maine des EMS et de l’aide aux personnes âgées est moins élevé que pré- vu. En revanche, des rentrées de CHF 46 millions émanent de différents domaines.
+ 35
Subventions fédérales à la formation professionnelle + 15
Biens, services et marchandises: baisse cumulée des dépenses des Direc- tions / de la CHA
+ 92 Domaine hospitalier: les moyens budgétaires n’ont pas été utilisés + 28
Divers + 25
* dû au facteur de correction appliqué au budget pour en améliorer la précision
3.2. Bilan
Le solde de financement se chiffre à quelque CHF 13 millions, ce qui le situe au-dessous des prévisions budgétaires, qui étaient de CHF 20 millions. Il permet de calculer les fonds propres que le canton peut consacrer à la résorption de la dette. Le degré d’autofinancement est de 102 pour cent, donc tout juste supérieur aux 100 pour cent qui sont indispensables pour que le canton puisse éviter de s’endetter encore.
Alors que l’endettement brut I a baissé de 69 millions de francs au cours de l’exercice, pour passer à 5 461 millions, l’endettement brut II n’a baissé que de 5 millions de francs, passant à 6 342 millions.
Endettement brut I et II 2001 - 2011
0 2'000 4'000 6'000 8'000 10'000 12'000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Endettement brut I Endettement brut II
C’est depuis 2002 seulement que l’on fait la distinction entre Endettement brut I et Endette- ment brut II.
Les comptes 2011 ont permis de contribuer pour un petit montant seulement à la résorption du découvert du bilan. Ces onze dernières années, le découvert a constamment diminué, sauf en 2004 et en 2007.
Découvert du bilan 2001 - 2011
5276
5005
4304
4981
2526
2364 2395
2284
2034
1792 1747
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Selon l’article 3, alinéa 2, lettre c LFP, le découvert du bilan doit être réduit à moyen terme au moyen d'excédents du compte de fonctionnement. Le moyen terme n’est pas défini avec plus de précision, mais l’article 74, alinéa 1 de la loi sur les communes prévoit pour les communes que le découvert doit être amorti dans un délai de huit ans à compter de sa première inscrip- tion au bilan. Contrairement à ce qui était le cas les années précédentes, le Contrôle des fi-
nances n’en fait pas mention dans son rapport de cette année. Il souligne cependant que sans les 1 050 millions de francs alloués au Fonds d’investissement et au Fonds
d’investissements hospitaliers depuis 2005, le découvert ne serait plus que de 697 millions de francs. Il souligne en outre qu’il faut s’attendre à l’augmentation du découvert ces prochaines années.
3.3. Compte des investissements
Investissement 2005 - 2011
0 200 400 600 800 1'000 1'200
Investissement brut Recettes Investissement net
Investissement brut 670 769 1'060 796 976 1'001 1'068
Recettes 394 408 527 440 411 410 486
Investissement net 276 360 532 356 565 591 582
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
L’investissement net, chiffré à 582 millions de francs, a été en 2011 de 77 millions de francs inférieur aux prévisions budgétaires. Par rapport à l’exercice précédent, l’investissement brut est légèrement supérieur et l’investissement net, légèrement inférieur. Les écarts par rapport au budget sont principalement dus aux retards pris par différents projets dans le domaine des Ponts et chaussées, notamment par les gros projets comme la Place du Wankdorf, le
contournement de Worb et la bretelle autoroutière de l’Emmental-Haute-Argovie.
L’augmentation des recettes d'investissement de la TTE a causé des écarts, liés notamment à l’augmentation des remboursements dans le contexte de la Haute école suisse d'agronomie.
Contrairement aux années précédentes, il n’y a pas eu d’allocation au Fonds de couverture des pics d’investissement. Il n’y a pas eu non plus de prélèvement, puisque les investisse- ments ont pu être financés avec les fonds propres. Ainsi, les avoirs du Fonds d’investissement se chiffrent à 411 millions de francs.
3.4. Comparaison avec les comptes d’autres cantons et de la Confédération 17 comptes d’Etat sur les 22 qui avaient été présentés au 3 avril 2012 se sont soldés par un excédent, tout comme les comptes de la Confédération. Alors que le déficit inscrit au budget fédéral s’élevait à 600 millions de francs, les rentrées supplémentaires dans le domaine de l’impôt anticipé ont permis d’enregistrer un excédent de 1,9 milliard de francs. Dans le canton de Vaud également, les rentrées fiscales supplémentaires ont permis d’enregistrer un excé- dent de 343 millions de francs, alors que les prévisions budgétaires le chiffraient à 3 millions de francs. Le canton de Vaud est d’ailleurs celui qui se laisse le mieux comparer avec le can- ton de Berne pour le montant de son budget et ses caractéristiques structurelles. Ses charges s’élèvent à 8,9 milliards de francs.
Certains cantons ont constitué des provisions pour l’assainissement de leurs caisses de pen- sion, raison pour laquelle leur compte de fonctionnement s’est soldé par un découvert. Le canton de Zurich en est un exemple : au lieu de l’excédent budgétaire prévu, escompté à 192 millions de francs, il présente un découvert de 1,7 milliard de francs. Sans les provisions de 2,6 milliards de francs, il aurait enregistré un excédent de 894 millions de francs. Le canton
de Bâle-Ville a lui aussi constitué des provisions de 100 millions de francs, mais il boucle ses comptes avec un excédent de 217 millions de francs. Le canton de Genève comptabilise bien un excédent de 193 millions de francs, mais il s’attend à partir de 2012 à basculer dans les chiffres rouges, surtout en raison des provisions qu’il doit constituer pour l’assainissement de la caisse de pension. L’excédent 2011 est lié à des recettes extraordinaires, qui ont donc permis d’éviter un déficit prévu à 200 millions de francs.
4. Les points qui retiennent l’attention de la Commission des finan- ces
Dans l’examen du rapport de gestion 2011, la Commission des finances s’est penchée plus particulièrement sur les éléments suivants :
4.1. Politique du personnel
Dans son rapport du 15 mai 2008 sur le rapport de gestion 2007, la Commission des finances, appelée alors Commission de pilotage, avait attiré l’attention sur l’augmentation constante des réserves qui doivent être constituées pour l’horaire de travail annualisé, les soldes de vacan- ces et les soldes des comptes épargne-temps du personnel. Depuis 2006, ces provisions ont plus que doublé, puisqu’elles sont passées de 70 millions de francs en 2006 à 161 millions de francs au 31.12.2011. Actuellement, le solde des comptes épargne-temps est de 158 heures par personne en moyenne, soit de 19 jours ouvrables. Le Contrôle des finances juge cette évolution critique et exprime la crainte que la croissance ne se poursuive ces prochaines an- nées.
La constitution de provisions pour les soldes des comptes épargne-temps doit répondre en principe aux mêmes critères dans toute l’administration cantonale. L’Office du personnel re- calcule le tarif horaire chaque année sur la base des salaires bruts réels augmentés de 19 pour cent des charges sociales, et le publie ensuite dans une directive. Il s’agit là d’une gran- deur de référence pour toute l’administration, mais les services ont la possibilité d’utiliser au besoin un autre tarif horaire.
La principale raison de l’augmentation des soldes des comptes épargne-temps est selon la FIN la charge de travail, qui de manière générale est élevée. De plus, la FIN décèle dans l’actuel horaire de travail annualisé certaines faiblesses qui ont pour effet de pousser les sol- des à la hausse: les collaboratrices et collaborateurs doivent prendre au moins 23 jours de congé par année. Ils choisissent de prendre ces jours sur le solde de vacances, le solde du compte épargne-temps ou sur le solde de l’horaire annualisé. Alors qu’un système de feux de couleur a été introduit dans l’horaire annualisé, selon lequel un solde supérieur à 100 heures nécessite une autorisation, il n’y a pas de règles équivalentes pour les soldes de vacances.
Pour les collaboratrices et collaborateurs, il est donc intéressant de prendre l’ensemble de leurs jours de congé à la charge du solde de l’horaire annualisé et de faire enregistrer la totali- té de leurs soldes de vacances dans le compte épargne-temps. C’est pourquoi surtout les comptes épargne-temps sont en augmentation constante. C’est l’an dernier que les provisions constituées à ce titre ont augmenté le plus fortement, puisqu’elles sont passées de 66 millions à 84 millions de francs. La FIN a attiré l’attention sur la possibilité d’une telle augmentation dans le contexte de la modification de l’ordonnance sur le personnel au 1.1.2007, bien qu’elle ait alors tablé sur la baisse des provisions constituées pour l’horaire annualisé et sur la stabili- sation des provisions pour les soldes de vacances.
Dans l’optique de la modification de l’ordonnance sur le personnel au 1.1.2013, la FIN propo- se une série de mesures destinées à empêcher la constitution de soldes excessifs. Elle pro- pose par exemple que le maximum du solde soit fixé à 125 jours pour le compte épargne- temps, que le solde soit compensé en liquide quand le total de 125 jours est atteint et que les soldes actuels soient ramenés à 125 jours. De plus, un minimum de 15 jours de congé de- vront être pris à la charge du solde de vacances. A la différence du système actuel, le fait de ne pas prendre le minimum défini de jours de congé sur les soldes de vacances entraînera des conséquences: si les jours de congé restant à prendre ne sont pas pris avant le 30 juin de l’année suivante, ils seront biffés sans compensation. La Commission des finances s’inquiète de l’augmentation des provisions nécessaires pour les soldes de l’horaire mobile, des vacan- ces et de l’horaire annualisé, et elle approuve donc les mesures proposées.
Le Conseil-exécutif propose quant à lui une révision partielle de la loi sur le statut du person- nel enseignant (LSE) avec une modification indirecte de la loi sur le personnel. Cette révision aurait pour objet principal d’améliorer la progression individuelle des salaires des enseignants et enseignantes et du personnel cantonal. La révision prendrait effet au 1.8.2014 (corps en-
seignant) et au 1.1.2015 (personnel cantonal). Les modifications seront financées avec les gains de rotation. Une autre révision de la loi sur le personnel portera sur le statut des cadres, et la révision partielle sera engagée au milieu de l’année 2012. La Commission des finances salue l’engagement de ces travaux. Les répercussions financières de ces révisions devront être analysées en détail.
4.2. Caisses de pension
La Caisse de pension bernoise (CPB) et la Caisse d'assurance du corps enseignant bernois (CACEB) présentent toutes deux un découvert ; la première fait état au 31.12.2011 d’un degré de couverture de 86,1 pour cent, l’autre d’un degré de couverture de 78,8 pour cent. Exprimés en francs, le découvert de la CPB se chiffre à 1,43 milliard, celui de la CACEB à 1,39 milliard de francs. Dans son communiqué concernant le budget 2012 / Plan intégré mission-
financement 2013 – 15, le Conseil-exécutif signale que l’évolution du degré de couverture des deux caisses de pension s’accompagne de gros risques et de grandes incertitudes.
Dans un communiqué du 30 mars 2012, les deux caisses de pension informent qu’elles pré- voient de réduire le taux d’intérêt technique de 3.5% à 2.5%. Cela fera diminuer encore plus radicalement leur degré de couverture. De plus, le canton et ses collaboratrices et collabora- teurs devront compter avec l’augmentation des contributions et des déductions salariales, respectivement.
Le projet « Futura - l'avenir de la prévoyance dans le canton de Berne » a été lancé en 2005;
il est prévu qu’en été 2012, un projet de loi soit adopté à l’intention du Grand Conseil. Il aura pour objet principal le passage de la primauté des prestations à la primauté des cotisations.
De plus, le canton devra décider d’ici à la fin 2013 s’il veut une capitalisation totale ou partielle des deux caisses de pension (le reste étant couvert par la garantie de l’Etat).
Dans son rapport de révision, le Contrôle des finances précise que les moyens nécessaires à l’assainissement des deux caisses de pension n’ont pas été inscrits dans les plans financiers de ces prochaines années. La Commission des finances souhaite que le Conseil-exécutif chif- fre les conséquences de ce facteur de risque.
4.3. Routes nationales en construction
Depuis la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confé- dération et les cantons (RPT), au 31.12. 2007, les routes nationales relèvent de la compéten- ce de la Confédération, et des provisions ont été constituées en même temps pour la part du canton au financement des routes nationales en construction, qui est de 13 pour cent. Le cal- cul du montant se réfère à l'ancien programme de construction de l'Office fédéral des routes (OFROU), sans le renchérissement. L’OFROU actualise son programme de construction cha- que année en fonction du renchérissement et de l’adaptation des projets, ce qui s’est traduit par des crédits supplémentaires pour l’augmentation des provisions. Comme l’argent est dé- pensé en parallèle pour le financement des constructions, la provision constituée à fin 2007, de 594,2 millions de francs, a diminué dans l’intervalle pour se chiffrer à fin 2011 à 492,2 mil- lions de francs.
Il ressort des rapports de gestion des années passées que des provisions ont été dissoutes et de nouvelles constituées (en millions de francs):
Année Constitution Utilisation Total au 31.12.
2007 594,2
2008 115,4 197,7 511,9
2009 10,3 28,3 493,9
2010 20,4 26,5 487,8
2011 36,4 32,0 492,2
Il est prévu que l'achèvement du réseau des routes nationales durera jusqu’en 2029. Le Contrôle des finances relève que dans le calcul des provisions, il n’a été tenu compte ni du renchérissement ni de la capitalisation du montant des provisions. Il estime néanmoins que la méthode de calcul de la TTE est correcte, mais il maintient que l’estimation des coûts est in- certaine.
4.4. Informatique
Les coûts de l’informatique ont une nouvelle fois augmenté en 2011, de quelque 7 millions de francs, pour totaliser 205 millions. Malgré cette augmentation, les prévisions budgétaires ont été de 49 millions de francs supérieures au montant dépensé, ce qui est dû au report de pro- jets tels que le Poste de travail cantonal 2010. En effet, plusieurs Directions signalent dans leur rapport de gestion le retard pris dans la mise en œuvre.
Le projet de Poste de travail cantonal 2010 traduit un effort de centralisation de l’informatique.
C’est dans ce contexte qu’un appel d’offres a été lancé conjointement en 2011 par les Direc- tions et la Chancellerie d’Etat pour la centralisation des achats de matériel, et le mandat a été adjugé à Hewlett Packard. De plus, chaque Direction dispose encore de ses propres applica- tions, qui doivent être développées ou remplacées. Une récapitulation des projets informati- ques en cours se trouve dans le volume 4 du rapport de gestion.
La Commission des finances se demande si on insiste suffisamment sur la nécessité de faire des économies dans le domaine de l’informatique et quelle est la meilleure façon de gérer la croissance des coûts, car les plans prévoient pour l’année 2012 une augmentation de 18 pour cent, alors que les ressources du budget 2011 n’avaient pas été épuisées.
4.5. Evaluation NOG
La loi sur le pilotage des finances et des prestations (LFP) prévoit qu’un rapport sera présenté au Grand Conseil en 2013 au sujet de la nouvelle gestion publique (NOG), qui a été introduite en 2005. Dans la préparation de ce rapport, la société Econcept a conduit fin 2010 une en- quête auprès des parties directement concernées. La Commission des finances a répondu oralement lors de sa séance du 17 août 2010. NOG a en outre été comparé aux systèmes de pilotage en place dans d’autres cantons. Les résultats de l’enquête ont révélé de sérieuses réserves à l’égard de la mise en œuvre concrète de NOG. La Commission des finances en a discuté lors de ses séances des 5 mai et 23 août 2011. S’il est vrai qu’elle voit dans le sup- plément d’informations, la transparence et la meilleure maîtrise des coûts autant d’avantages, la commission considère d’un œil plus critique les indicateurs, le trop-plein d’informations, la définition et l’ampleur des groupes de produits et la conception des outils de pilotage (objectifs d’effets et de prestations). La commission critique en outre le volume du rapport de gestion, qui compte plus de 1 000 pages ; son élaboration et sa lecture demandent un grand effort à toutes les parties concernées. Il faut à son avis des indicateurs et des commentaires plus par- lants et la simplification du calcul des marges contributives. Elle suppose que la révision de NOG et l’introduction du nouveau modèle comptable harmonisé 2 (MCH2), qui est prévue pour 2015, permettront de concentrer le rapport de gestion sur l’essentiel, d’en réduire le vo- lume et d’en améliorer la lisibilité.
4.6. Classement d’interventions parlementaires
Au moment de préaviser le rapport de gestion, la Commission examine avec une attention particulière les propositions des Directions concernant le classement des interventions parle- mentaires (volume IV, Rapports spéciaux 2011, chapitre 1). Elle a remarqué que la procédure aboutissant au classement n’est pas la même partout. Certaines interventions ne sont clas- sées qu’au moment de l’entrée en vigueur d’une loi ou du moins lors de son adoption par le Grand Conseil, alors que le classement d’autres est proposé déjà avant la délibération du tex- te législatif au Grand Conseil (p. ex. Motion 007/2011: Fuchs, Berne (UDC), du 12 janvier
2011: Abrogation de la loi du 25 octobre 1903 sur la taxe des chiens / Motion 015/2006 Reng- gli, Bienne (PLR), du 12 décembre 2005: Protection de la population contre les chiens dange- reux) / Motion 035/2005 Heuberger Oberhofen (Les Verts), du 14.02.2005: Pénurie de méde- cins généralistes / Postulat 095/2006 Lörtscher, Bienne (PS), du 20.03.2006: Subventions culturelles : régime des compétences financières). La Commission des finances souhaite que la manière de procéder soit uniformisée.
Il arrive par ailleurs qu’une intervention soit qualifiée d’irréalisable du seul fait de la situation difficile en politique financière. La commission estime que c’est là une réponse inadéquate (p.
ex. Motion 179/2008 Schnegg-Affolter, Lyss (PEV), du 11.06.2008: Soutenir et soulager les personnes qui donnent des soins à leurs proches). C’est pourquoi elle demande que les Di- rections examinent en détail les demandes que le Grand Conseil a lui-même jugées receva- bles, et qu’elles clarifient dans un premier temps quelles seraient les répercussions de la ré- alisation. Au moment de l’établissement du budget, les Directions pourront présenter les im- plications, notamment du point de vue financier, et présenter leur proposition, comme cela a été fait dans le budget 2012 et le plan intégré mission-financement 2013 - 15 avec la motion 258/2010 Burn, Adelboden (UDF). Si les implications de l’intervention sont examinées en dé- tail dans le processus budgétaire, il suffira de motiver brièvement la proposition de classement dans le rapport de gestion suivant.
5. Perspectives de politique financière
Le rapport de gestion 2011 met en lumière quelques tendances financières qui se maintien- dront probablement ces prochaines années:
Selon le plan intégré mission-financement, les charges continueront d’augmenter. En 2012, par exemple, la cantonalisation des autorités de protection de l’enfant et de l’adulte entraînera des coûts supplémentaires qui n’ont pas été prévus au budget. Même s’il n’y a pas de presta- tions publiques nouvelles, les charges augmentent, ne serait-ce qu’en termes nominaux, en raison du renchérissement. Les coûts de l’informatique ou la mise en œuvre des mesures proposées dans le domaine du personnel sont des exemples de l’augmentation des charges en termes réels.
Côté recettes, abstraction faite des rentrées fiscales, qui augmentent légèrement chaque an- née, le revenu ne sera probablement pas plus élevé. Les scrutins concernant l’impôt sur les véhicules routiers et sur les initiatives « pour des impôts équitables - pour les familles » et pour l'abrogation de l’impôt sur les mutations se solderont plutôt par des pertes de revenu.
Les caisses de pension contribueront à une dégradation notable des indicateurs. La Commis- sion des finances a relevé dans son rapport sur le budget 2012 et le plan intégré mission- financement 2013 – 2015 qu’un montant chiffré en milliards pourrait avoir des répercussions néfastes sur la situation financière en ce qui concerne les caisses de pension.
Depuis trois ans, l’investissement inscrit au budget est très élevé. Malgré les facteurs de cor- rection, les moyens budgétaires n’ont jamais été entièrement épuisés. Vu les efforts consentis pour faire des économies, il faut se demander s’il est encore réaliste de maintenir
l’investissement à un niveau aussi élevé.
Les coupes linéaires de 50 ou même de 100 millions de francs menées selon la clé de réparti- tion de la Conférence des ressources ne suffiront pas à corriger les prévisions. Autant dire qu’il deviendra nécessaire de conduire un débat de fond sur les finances bernoises. La Com- mission des finances entend poursuivre en 2012 le dialogue de planification dans sa forme in- tensifiée.
6. Propositions au Grand Conseil
6.1. Propositions
En application de l'article 63, alinéa 5 en relation avec l'article 75, alinéa 1, lettres f et h LFP, la Commission des finances adresse au Grand Conseil les propositions suivantes:
1. Approbation du rapport de gestion 2011 et des comptes annuels 2011 avec les repères suivants:
Excédent de revenus CHF 56 641 993.92
Investissement net CHF 582 002 334.58
Découvert du bilan CHF 1 747 444 399.77
2. Approbation des dépassements de crédits budgétaires dans le compte administratif (art. 57, al. 5 LFP)
CF Direction de la santé publique et de la pré- voyance sociale
CHF 28 992 655.92
CF Direction de la justice, des affaires communa- les et des affaires ecclésiastiques
CHF 47 387 457.51
CF Direction de l’instruction publique CHF 22 662 233.24
CI Direction de l’instruction publique CHF 841.66
CF Direction des travaux publics, des transports et de l’énergie
CHF 44 832 088.30
CF Bureau pour la surveillance de la protection des données
CHF 78 666.21
CF Autorités judiciaires et Ministère public CHF 14 727 909.03 (cf. volume 1, chapitre 3 du RG, CF = Compte de fonctionnement, CI = Compte des inves- tissements)
3. Approbation des dépassements de crédits figurant dans l'annexe des comptes annuels 2011 (volume 2, chapitre 5.1 RG) et approuvés par le Conseil-exécutif (art. 59, al. 2 en rel. avec l'art. 75, al. 1, lit. h LFP).
6.2. Motifs
Les résultats des comptes annuels 2011, le rapport de révision du Contrôle des finances et les analyses qu'elle a elle-même menées laissent à la Commission des finances une impres- sion positive du rapport de gestion.
- Le compte de fonctionnement boucle sur des résultats inférieurs aux prévisions budgé- taires, mais le solde reste positif. Quant au compte des investissements, les moyens inscrits au budget n’ont pas été entièrement dépensés.
- Dans son rapport de révision 2011, le Contrôle des finances relève (p. 1): « Selon no- tre appréciation, les comptes annuels de l'exercice arrêté au 31 décembre 2011 sont conformes à la loi sur le pilotage des finances et des prestations (LFP) ainsi qu’à l’ordonnance et aux directives déterminantes. » Selon lui, les différences non corrigées constatées ça et là et par rapport aux comptes annuels arrêtés au 31.12.2011 sont mi- neures et elles n’ont pas de conséquence pour l’appréciation à l’issue de la révision.
- Le rapport d’activité du Contrôle des finances, les rapports de gestion des hautes éco- les, le rapport d’activité du Secrétariat du parlement (CHA) et le rapport du Bureau pour la surveillance de la protection des données seront présentés séparément, à la session de juin 2012.
- Lors de l’examen du rapport de gestion 2011, la section Rapport de gestion de la Commission des finances a posé de nombreuses questions à la Direction des finances et au Contrôle des finances. Les réponses apportées à ces questions ont permis à la
Commission des finances de renoncer à formuler ses propres propositions concernant les groupes de produits.
- La Commission des finances n'a pas de remarque particulière à formuler au sujet des crédits supplémentaires et des dépassements de crédit, dont la liste figure en annexe aux comptes annuels, volume 2, pages 99 ss.
- De même, la Commission des finances n'a pas de remarque particulière à faire sur les comptes spéciaux et les financements spéciaux.
- Lors de l'examen des propositions pour le classement de motions et de postulats, la Commission des finances a proposé au Conseil-exécutif d’attendre encore avant de classer les interventions suivantes:
– Motion 069/2010 CHS (Blaser, Steffisbourg), du 29 avril 2010: Droit des com- missions de surveillance interparlementaires de déposer des interventions.
– Motion 336/2009, Blank, Aarberg (UDC) du 16 novembre 2009: Réexamen cri- tique des dépenses : reprise du Dialogue sur les prestations
– Motion 353/2009, Feller, Steffisburg (PLR) du 23 novembre 2009: Réexamen stratégique des prestations
– Motion 019/2011, Blank, Aarberg (UDC) du 24 janvier 2011: Réduction des coûts indirects de personnel
– Motion 179/2008, Schnegg-Affolter, Lyss (PEV) du 11 juin 2008: Soutenir et soulager les personnes qui donnent des soins à leurs proches
Dans quatre cas, le Conseil-exécutif se range à l’avis de la commission, et il décide de ne pas classer encore les motions 336/2009, 353/2009, 019/2011 et 179/2008. Quant à la motion 069/2010, le Conseil-exécutif persiste dans son intention de la classer. La Commission des finances a décidé de suivre le Conseil-exécutif.
Au nom de la Commission des finances
Berne, le 15 mai 2012
Matthias Burkhalter, vice-président
7. Annexe glossaire
CACEB Caisse d’assurance du corps enseignant bernois CPB Caisse de pension bernoise
Degré d’autofinancement : autofinancement en pour cent de l’investissement net. Un degré d’autofinancement supérieur à 100 pour cent signifie que l’excédent de revenu et les amortis- sements du patrimoine administratif dépassent l’investissement net. Si le degré
d’autofinancement est inférieur à 100 pour cent, le canton doit contracter de nouvelles dettes.
Endettement brut I : dette publique grevée d’intérêts
Endettement brut II : dette publique grevée d’intérêts plus provisions LSE : Loi sur le statut du corps enseignant
Patrimoine administratif : le patrimoine administratif comprend les valeurs destinées au fi- nancement des tâches publiques et qui ne sont donc pas réalisables (p. ex. bâtiments scolai- res, routes).
Provisions : réserves, ou engagements déjà pris pour un montant encore à déterminer, qui doivent permettre de faire face aux charges à la fin de l’exercice
RPT : réforme de la péréquation financière et de la répartition des charges entre la Confédé- ration et les cantons
Solde de financement : il se calcule à partir du solde du compte de fonctionnement et du pa- trimoine administratif moins l’investissement net. Il permet de calculer les fonds propres que le canton peut consacrer à la réduction de la dette.
