Justizkommission Commission de justice
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Rapport de la Commission de justice
concernant le rapport de gestion 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public et
le rapport d’activité 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public
ainsi que les visites administratives 2012
8 mai 2012
Table des matières
1. Introduction ... 3
1.1 Rappel ... 3
1.2 Prises de position ... 3
2. Rapport sur le rapport de gestion 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public ... 4
2.1 Remarque liminaire ... 4
2.2 Méthode de travail ... 4
2.3 L’essentiel en bref ... 5
2.3.1 Compte de fonctionnement ... 5
2.3.2 Compte des investissements ... 5
2.4 Priorités ... 5
3. Rapport sur le rapport d’activité 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public ainsi que les visites administratives 2012 ... 7
3.1 Remarque liminaire ... 7
3.2 Généralités ... 7
3.2.1 Personnel ... 7
3.2.2 Locaux et infrastructures / Sécurité ... 7
3.2.3 Informatique / Tribuna ... 8
3.2.4 Traduction ... 8
3.3 Direction de la magistrature ... 9
3.3.1 Généralités ... 9
3.3.2 Commission de formation continue ... 9
3.3.3 Etat-major des ressources ... 9
3.4 Cour suprême ... 10
3.4.1 Affaires 2011 ... 10
3.4.2 Nouvelle procédure civile et pénale ... 10
3.4.3 Tribunal de commerce ... 10
3.4.4 Juridiction pénale ... 10
3.4.5 Stratégie de communication ... 11
3.4.6 Surveillance et contrôle de gestion ... 11
3.4.7 Tribunal pénal économique ... 11
3.4.8 Autorités de conciliation ... 12
3.5 Tribunal administratif ... 12
3.5.1 Affaires 2011 ... 12
3.5.2 Réduction des soldes de l’horaire mobile ... 13
3.5.3 Greffiers et greffières ... 13
3.5.4 Surveillance des autorités judiciaires indépendantes de l’administration ... 13
3.5.5 Commission de recours en matière fiscale ... 13
3.6 Parquet général ... 14
3.6.1 Affaires 2011 ... 14
3.6.2 Soldes de l’horaire mobile et des comptes épargne-temps ... 14
3.6.3 Particularités du nouveau code de procédure pénale pour la région bilingue du Jura bernois-Seeland ... 14
3.6.4 Procureur ou procureure des mineurs ... 15
3.6.5 Politique d’information ... 16
4. Propositions ... 16
1. Introduction
1.1 Rappel
La réforme judiciaire est entrée en vigueur le 1er janvier 2011. Cela a eu pour effet de renfor- cer l'autonomie institutionnelle des tribunaux, et la Justice s’est vu doter d'une plus grande au- tonomie de gestion. Conformément à l’article 18, alinéa 1, lettre e de la nouvelle loi sur l’organisation des autorités judiciaires et du Ministère public1, la Direction de la magistrature présente chaque année un rapport de gestion et le défend devant le Grand Conseil. Autre- ment dit, le rapport de gestion des autorités judiciaires et du Ministère public ressortit non plus au Conseil-exécutif, mais à la Direction de la magistrature (présidence de la Cour suprême, du Tribunal administratif et du Parquet général). Le Conseil-exécutif n’a pas la compétence de donner des directives à la Justice et la Direction de la magistrature défend elle-même le rap- port de gestion devant le Grand Conseil.
Dans le processus d’établissement du rapport de gestion, l’entrée en vigueur de la réforme ju- diciaire 2 a eu pour effet d’étoffer également les tâches de la Commission de justice. Elle a d’une part la responsabilité de l’examen préliminaire du rapport de gestion, donc des comptes de la Justice. D’autre part, elle continue d’exercer la haute surveillance sur la Justice et à ce titre, elle rend compte des activités des autorités judiciaires et du Ministère public.
Dans le présent rapport, le rapport de gestion 2011 de la Justice se trouve examiné en pre- mier, puis dans un deuxième temps, le rapport d’activité 2011 et les visites administratives 2012 effectuées à la Cour suprême, au Tribunal administratif et au Parquet général.
1.2 Prises de position
La Cour suprême, le Tribunal administratif, le Parquet général et la Direction de la magistratu- re ont pu donner leur avis sur le présent rapport.
1 Loi du 11 juin 2009 sur l'organisation des autorités judiciaires et du Ministère public (LOJM)
2. Rapport sur le rapport de gestion 2011 des autorités judiciai- res et du Ministère public
2.1 Remarque liminaire
C’est la première année que la Direction de la magistrature présente elle-même son rapport de gestion et elle le défendra également elle-même devant le Grand Conseil. C’est à la Com- mission de justice qu’il incombe de traiter le rapport de gestion de la Justice, dans le cadre de la haute surveillance (art. 23, al. 2, lit. b Loi sur le Grand Conseil2). La haute surveillance sur les finances du canton de Berne relève en revanche de la Commission des finances (art. 21.
al. 1 LGC). Aux termes de l’article 21, alinéa 5 LGC, elle coordonne avec la Commission de justice, sous l’aspect du calendrier et de la matière, le traitement, le compte rendu et les pro- positions concernant le budget, le plan intégré «mission-financement», les crédits supplémen- taires, le rapport de gestion et les autres affaires financières des autorités judiciaires et du Mi- nistère public.
Dans le présent chapitre, la Commission de justice informe le Grand Conseil des principaux éléments du rapport de gestion 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public.
2.2 Méthode de travail
Selon l’article 76, lettre b de la Constitution cantonale3, l’article 63, alinéa 5 en relation avec l’article 75, alinéa 1, lettres f et h de la loi sur le pilotage des finances et des prestations4 et l’article 62 LGC, le Grand Conseil approuve le rapport de gestion et autorise les crédits sup- plémentaires. Selon l’article 101 ConstC, la gestion des finances est économe, efficace, adap- tée à la conjoncture et conforme au principe du paiement par l'utilisateur. Les finances doivent être équilibrées à moyen terme.
Le rapport de gestion rend compte des activités de l'administration et de la gestion financière d'une année civile, conformément aux règles énoncées à l'article 63 LFP.
Le 6 mars 2012, la Direction des finances a fait parvenir à la Commission de justice le rapport de gestion 2011 du canton de Berne, à l’inclusion de la partie concernant la Justice.
La présidence de la CJUS avait jusqu’à la fin mars pour adresser ses commentaires et ques- tions à la Direction de la magistrature, qui y a répondu ensuite par écrit. La présidence de la commission y a consacré les séances des 10 et 18 avril 2012. La Commission de justice en a discuté à la séance du 8 mai 2012.
Dans l'examen préliminaire du rapport de gestion 2011, la Commission de justice s'est fondée notamment sur les documents suivants:
- Extrait du rapport de gestion 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public, tirage provisoire du 6 mars 2012,
- Rapport du Contrôle des finances, extrait JUS, du 16 mars 2012,
- Réponses données par écrit par la Direction de la magistrature aux questions posées par la Commission de justice concernant le rapport de gestion 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public, et compléments d’explication de la Direction de la magistrature lors de la séance de la présidence du 10 avril 2012.
2 Loi du 8 novembre 1988 sur le Grand Conseil (LGC); RSB 151.21 3 Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 (ConstC); RSB 101.1
4 Loi sur le pilotage des finances et des prestations du 26 mars 2002 (LFP); RSB 620.0
Dans l’examen du rapport de gestion, la Commission de justice a pu compter sur la coopéra- tion de la Direction de la magistrature et de la Direction des finances.
C’est à la présidence de la commission qu’il a appartenu de préparer l’examen du rapport. Les membres de la présidence sont les suivants: Monika Gygax-Böninger (présidente) ainsi que Marc Jost (vice-président), Peter Bernasconi, Manfred Bühler et Thomas Fuchs.
2.3 L’essentiel en bref
La Commission de justice ne présentera pas dans son rapport les détails des comptes 2011 de la Justice. Les données chiffrées et les détails se trouvent dans le rapport de gestion 2011, volumes 1 et 3.
2.3.1 Compte de fonctionnement
en francs Budget 2011 Comptes 2011 Ecart par rapport
au budget 2011 Charges
Revenu
188 730 021.19 78 543 465.00
206 627 562.62 81 713 097.40
17 897 541.43 3 169 632.40
Solde –110 186 556.19 –124 914 465.22 –14 727 909.03
Le solde du compte de fonctionnement 2011 est de CHF 14,7 millions, en baisse de 13,4 pour cent par rapport aux prévisions budgétaires.
Côté charges, les écarts concernent les charges de personnel pour CHF +8,4 millions, les Biens, services et marchandises pour CHF +0,9 million, les amortissements pour CHF +5,8 millions et les Imputations internes pour CHF +2,7 millions.
Côté revenu, les écarts sont de CHF +1,8 million en ce qui concerne les Contributions et de CHF +1,3 million pour les Subventions acquises.
2.3.2 Compte des investissements
en francs Budget 2011 Comptes 2011 Ecart par rapport
au budget 2011 Dépenses
Recettes
610 000.00 0.00
271 887.84 0.00
–338 112.16 0.00
Solde –610 000.00 –271 887.84 338 112.16
Avec CHF 272 000 de dépenses au lieu des CHF 338 000 inscrits au budget, le compte des investissements est meilleur que prévu. Les investissements prévus mais non engagés por- taient sur le remplacement des équipements de téléphonie du Ministère public des mineurs du Jura bernois-Seeland et de l’Oberland accompagné d’une migration vers BEVOICE-IP sur la plateforme cantonale, de la migration de la Cour suprême vers la même plateforme et de la mise en œuvre de mesures de sécurité à la préfecture.
2.4 Priorités
Les comptes présentés sont les premiers établis par la Justice après son accession à l’autonomie de sa gestion. Le budget a été établi par l’autorité compétente selon l’ancien droit
au sens de l’article 98 LOJM, soit par la Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques. Pour ce faire, elle a dû se baser sur des suppositions, puisque les nouvelles structures de la Justice n’étaient pas encore en place. Or, elle a manifestement été trop optimiste dans ses suppositions, ce que la Justice avait à plusieurs reprises fait re- marquer dans sa prise de position sur le budget 2011. Le solde négatif de quelque CHF 15 millions, qui correspond au montant des économies imposées à la Justice dans le budget 2011, n’a donc rien d’étonnant, et il vient plutôt confirmer le réalisme des estimations et des plans de la Justice.
Néanmoins, la Commission de justice estime que les aspects suivants sont importants:
- Selon l’article 62 LGC, le Conseil-exécutif présente chaque année au Grand Conseil un rapport de gestion. Le rapport de gestion du canton de Berne contient les comptes du canton dans son ensemble, à l’inclusion des comptes des autorités judiciaires et du Minis- tère public. Le Conseil-exécutif est responsable uniquement de la partie qui concerne l’administration. La partie qui concerne la Justice est établie par la Justice elle-même, qui la défend devant le Grand Conseil. Elle doit cependant, malgré son autonomie, se conformer à la planification, à la coordination et à la présentation déterminées par la Di- rection des finances.
La Commission de justice tient à ce que le rapport de gestion, organisé et structuré selon les mêmes règles pour l’Administration et pour la Justice, se présente de manière homo- gène. Même si les autorités judiciaires et le Ministère public informent en détail sur leurs activités dans un rapport à part, les commentaires doivent être faits dans le rapport de gestion.
- La Commission de justice estime que la Justice doit faire état des risques opérationnels auxquels elle s’expose et que ces risques doivent également être décrits dans le rapport de gestion.
- Les références que sont les « Objectifs de prestations » ainsi que les « indicateurs de prestation » doivent être définies pour les quatre groupes de produits. Dans le présent rapport de gestion, elles manquent en partie.
Ces trois points sont aux yeux de la Commission de justice importants pour l’élaboration des prochains rapports de gestion. Elle ne proposera cependant pas leur inclusion dans l’actuel rapport de gestion de la Justice.
La Commission de justice prend acte du fait que selon la Justice, le processus d’élaboration du rapport de gestion, dont le déroulement est prescrit par la Direction des finances, n’est pas le mieux adapté. Elle examinera de près les modalités de ce processus, conjointement avec la Justice, dans la perspective du rapport de gestion 2012.
3. Rapport sur le rapport d’activité 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public ainsi que les visites administratives 2012
3.1 Remarque liminaire
Conformément à l'article 23 de la loi sur le Grand Conseil, la Commission de justice contrôle dans l'exercice de la haute surveillance la gestion de la Cour suprême, du Tribunal adminis- tratif et du Parquet général. Ces autorités judiciaires présentent chaque année un rapport d’activité au Grand Conseil.
La Commission de justice a confié à trois sections la tâche d'effectuer les visites administrati- ves auprès des autorités judiciaires suprêmes et du Parquet général. Les visites ont pour but de clarifier le rapport de gestion et de répondre aux questions d’actualité. La section I a visité la Cour suprême le 3 avril 2012, la section II, le Tribunal administratif le 4 avril 2012, et la sec- tion III, le Parquet général le 3 avril 2012. D’autres membres intéressés de la Commission de justice se sont joints aux membres des sections pour ces visites administratives.
Les visites et les entretiens se sont déroulés dans un climat d'ouverture et dans un esprit constructif. Les informations recueillies en réponse aux questions concernant les change- ments, les problèmes et l'évolution générale ont donné un bon aperçu de la situation actuelle de la Justice bernoise.
Le présent chapitre est destiné à compléter le rapport d’activité des autorités judiciaires et du Ministère public et à rendre compte de la position de la Commission de justice sur des ques- tions d’actualité. Les statistiques présentées dans les différents rapports ne font l'objet de commentaires que si cela est nécessaire.
3.2 Généralités 3.2.1 Personnel
La Commission de justice constate que le personnel est de manière générale satisfait des conditions de travail qui prévalent dans la Justice bernoise et que la santé des collaboratrices et collaborateurs n’est pas un sujet de préoccupation. Malgré la charge de travail, qui est res- tée forte au cours de l’année, le climat est de manière générale positif.
En ce qui concerne le Parquet général, il convient de remarquer que le personnel ne suffit pas pour venir à bout du travail.
3.2.2 Locaux et infrastructures / Sécurité
Au cours de l’exercice, l’Office des immeubles et des constructions (OIC) a donné en mandat à des professionnels un avis sur la sécurité, à la demande de la Direction de la magistrature.
Dans ce rapport, les lacunes considérables que présentent différents bâtiments de la Justice du point de vue de la sécurité ont été confirmées. En raison des difficultés de la situation fi- nancière du canton, cependant, l’OIC n’attribue pas à la correction de ces lacunes la priorité nécessaire.
Certains tribunaux présentent des lacunes de sécurité auxquelles des moyens simples per- mettraient de remédier, tels que le système d’alarme que les tribunaux ont eux-mêmes pris l’initiative d’installer. Le Tribunal administratif a pour sa part entrepris la conception d’un plan d’urgence pour ses locaux, mais ce n’est encore qu’un projet.
La Direction de la magistrature souhaite développer un plan de sécurité pour l’ensemble de la Justice et elle s’est adressée directement au Conseil-exécutif pour en discuter.
La Commission de justice tient à ce que le personnel, et surtout le personnel de la Justice, puisse travailler en toute sécurité et que le thème de la sécurité retienne par conséquent toute l’attention nécessaire dans l’administration.
De manière générale, la Commission de justice s’étonne du peu d’attention que l’on accorde aux besoins de la Justice dans l’attribution des locaux. Elle sait bien que la question des coûts et de l’utilité est centrale vu la situation financière du canton. Il est néanmoins bizarre à ses yeux que les locaux proposés aux autorités judiciaires, qui accueillent un public nombreux, soient mal connectés aux transports publics, ou que des institutions soient logées à proximité immédiate des tribunaux alors que leur clientèle ou patientèle sont peu compatibles avec les activités de ces tribunaux. Un exemple de cette situation est la présence de l’Association pour un Travail de rue des Eglises au numéro 8 de la Speichergasse.
3.2.3 Informatique / Tribuna
Tribuna, le système de gestion des affaires de la Justice, a posé un certain nombre de pro- blèmes au début de l’année. La migration sur la nouvelle version, Tribuna V3, en particulier, qui est devenue indispensable du fait de l'introduction de la nouvelle procédure civile et péna- le, a valu à la Justice un considérable volume de travail supplémentaire. La Commission de justice se félicite donc d’apprendre que les difficultés initiales ont pu être surmontées et que le système fonctionne de manière satisfaisante.
En raison des difficultés du début, le Ministère public a songé à changer de système ou de fournisseur, pour constater cependant qu’il y a en réalité un seul autre fournisseur sérieux, donc pas de véritable alternative. De plus, il n’est pas certain qu’un autre système fonctionne- rait mieux.
Selon l’article 6, alinéa 1 LOJM, la Direction de la justice, des affaires communales et des af- faires ecclésiastiques a la responsabilité de mettre à la disposition des autorités judiciaires et du Ministère public les systèmes informatiques et les systèmes de communication dont elles ont besoin. La collaboration fonctionne bien. Il reste cependant nécessaire de changer le ma- tériel informatique à la Justice, car il ne répond plus aux besoins actuels.
Le Ministère public a institué une commission TI qui a pour mandat de s’occuper des ques- tions informatiques au sein du Ministère public et d’en informer la Direction de la magistrature.
La Commission de justice y voit une solution également possible pour les autorités judiciaires.
3.2.4 Traduction
Le bilinguisme place la Justice devant un défi de taille. Les sections des affaires de langue française des autorités judiciaires et du Ministère public se prévalent à juste titre du droit d’être fournies en traductions de qualité sans que cela ne cause de retard par rapport aux sections de langue allemande. Dans la pratique cependant, il leur est difficile de faire respec- ter ce droit. Actuellement, faute de capacités des services de l’administration, les travaux de traduction sont externalisés à différents bureaux. La terminologie en usage dans le domaine judiciaire présente sans doute à cet égard une difficulté particulière, tout comme le travail de révision qui incombe ensuite à la Justice.
Dès lors, la Direction de la magistrature envisage actuellement la création de son propre ser- vice de traduction. Comme l’année sous rapport n’est pas représentative, en raison des do- cuments nombreux qui ont été établis dans une nouvelle forme dans le contexte de l’entrée en vigueur de la réforme judiciaire 2, une évaluation des travaux de traduction sera effectuée en 2012. Seul un volume de travail relativement constant justifierait la création d’un service de traduction à part entière.
3.3 Direction de la magistrature 3.3.1 Généralités
La première année d’existence de la Direction de la magistrature, interlocutrice du Grand Conseil et du Conseil-exécutif dans pratiquement toutes les questions importantes de l’administration de la Justice, a été marquée par une activité intense, notamment parce que la Justice avait une expérience limitée des rouages de l’Etat. De plus, l’ampleur réelle des chan- gements qui devaient accompagner son accession à l’autonomie avait sans doute été sous- estimée. Un ACE de 2009, qui avait bloqué la création de nouveaux postes en 2010, a ajouté aux difficultés. Il a été impossible en effet de recruter à l’avance les ressources en personnel nécessaires à la planification et à la mise en œuvre de l’autonomie, la Direction de la magis- trature et l’état-major des ressources n’ont pu faire avancer les travaux d’étude et de planifica- tion nécessaires au rythme voulu. Ainsi, il a fallu rattraper les retards dans l’année sous rap- port. De même, il a fallu mettre en place une coopération rationnelle au sein même de la Jus- tice et définir la coopération avec les Directions compétentes de l’administration cantonale. Ce processus se poursuit en association avec toutes les parties concernées. Dans l’année écou- lée on a pu constater que l’accession de la Justice à l’autonomie de sa gestion a contribué à renforcer son indépendance et la Direction de la magistrature estime que le jeu en a valu la chandelle.
La Commission de justice constate ainsi, bien que le processus ne soit pas achevé, que la Di- rection de la magistrature a fait un très bon travail dans des conditions difficiles, et elle l’en remercie.
3.3.2 Commission de formation continue
Le 12 janvier 2011, la Direction de la magistrature a adopté un nouveau règlement sur la for- mation et le perfectionnement. Ce règlement attribue à la Direction de la magistrature la res- ponsabilité globale de la planification et de la réalisation, de la qualité et de l’impact de la for- mation et du perfectionnement des membres des autorités judiciaires et du Ministère public.
La Commission de justice salue la création de la Commission de formation continue, qui se compose de membres des juridictions civile et pénale, des Autorités de conciliation, du Minis- tère public, du Tribunal administratif, de la Commission de recours en matière fiscale, et de la Direction de la magistrature ; cette commission pourra garantir l’égalité de traitement dans la répartition des moyens de formation et de perfectionnement.
3.3.3 Etat-major des ressources
L’Etat-major des ressources se trouve à l’interface entre la Justice et l’administration cantona- le. Il a pour mission de garantir que les besoins de la Justice dans les domaines des finances, du personnel, de l’informatique et de l’infrastructure soient pris en compte dans les processus de l’Etat et qu’il y ait à cet égard un ajustement.
Dans l’année sous rapport, l’Etat-major des ressources a été amené à déployer une activité intense. C’est par lui qu’a été gérée la collaboration avec les Directions, qui inclut tous les domaines de la Justice. En particulier, le transfert de savoir-faire de l’administration à la Justi- ce a posé un défi de taille, surtout parce que la Direction de la magistrature a été handicapée par le blocage des postes décidé par le Conseil-exécutif.
Le passage de différentes tâches de l’Office de gestion et de surveillance (OGS) à l’Etat-major des ressources a posé un problème difficile à comprendre et il continuera encore à avoir des répercussions. La Commission de justice estime qu’il subsiste des interfaces non résolues et que les ressources ne sont pas réparties de la manière optimale. Pour elle, il reste à l’OGS des moyens qui devraient être transférées à l’Etat-major des ressources du fait de ses compé- tences. Au lieu de cela, l’état-major a été contraint de recourir aux accords de niveau de ser-
vice pour remédier à sa pénurie de personnel. Pour la Commission de justice, c’est contraire à la philosophie de la Justice indépendante et autonome dans sa gestion.
3.4 Cour suprême 3.4.1 Affaires 2011
La Cour suprême a été mise à rude épreuve dans l’année écoulée. Le début de l’année a été particulièrement difficile pour les premières instances, qui plus que les autres étaient touchées par les changements introduits par la réforme judiciaire 2.
La mise en œuvre de cette réforme a présenté des risques considérables, qui cependant ne se sont pas vérifiés ; les juridictions civile et pénale ont rapidement trouvé leurs marques et ont été capables d’accomplir leur travail de manière satisfaisante. Après une année, les repè- res chiffrés montrent que les performances ont dans une large mesure atteint les niveaux souhaités et que les affaires ont été réglées dans les délais.
Quant à l’évolution des affaires dans l’année sous rapport, on est frappé de constater que les affaires civiles sont plus nombreuses, tandis que les affaires pénales sont en recul. La ten- dance est la même pour la Cour suprême et la première instance, à cette nuance près qu’à la Cour suprême, les nouvelles affaires enregistrées dans les chambres pénales sont moins nombreuses que prévu, alors qu’à la Chambre de recours pénale, leur nombre dépasse les prévisions. Dans le domaine des affaires civiles, c’est surtout au Tribunal de commerce que les chiffres dépassent les prévisions. La répartition des ressources selon la planification entre les sections et sous-sections de la Cour suprême est ainsi à revoir. Il faut anticiper en effet les répercussions du nouveau droit de la protection de l’enfant et de l’adulte, qui entrera en vi- gueur le 1er janvier 2013 et inclure cet élément dans la réflexion.
3.4.2 Nouvelle procédure civile et pénale
De manière générale, les autorités judiciaires ont fait de bonnes expériences avec les nouvel- les procédures. Bien sûr, il reste comme pour toute loi des questions ouvertes et des élé- ments que la jurisprudence devra clarifier. Différentes questions devront être tranchées par le Tribunal fédéral.
3.4.3 Tribunal de commerce
Les affaires en instance de traitement au Tribunal de commerce ont doublé au cours de l’année. On s’attendait certes à l’accroissement du volume d’affaires en raison des nouvelles tâches du tribunal, mais pas dans cette ampleur. La tendance reste croissante dans les affai- res nouvelles. Jusqu’ici, il a été possible d’en venir à bout au moyen d’un transfert temporaire de points de poste de l’autre section civile (postes de juges de la Cour suprême et de gref- fiers) au Tribunal de commerce. Cependant, dès qu’il ne sera plus possible d’atteindre 80 pour cent de transactions, la situation sera intenable. Pour maintenir la cadence et la qualité élevée, des mesures doivent être prises et les effectifs du Tribunal de commerce doivent être augmentés.
Les raisons de la forte augmentation du nombre d’affaires nouvelles sont d’une part les nou- velles tâches du tribunal et, d’autre part, la mauvaise conjoncture.
3.4.4 Juridiction pénale
La Chambre pénale a enregistré au cours de l’année un quart de moins d’affaires nouvelles que prévu et il a été possible de régler progressivement les affaires en souffrance. La Cham-
bre de recours pénale, au contraire, a enregistré 45 pour cent d’affaires en plus. Ces chiffres n’ont cependant rien d’alarmant et aucune mesure particulière n’est envisagée.
La Cour suprême relève par ailleurs que pour la Juridiction pénale, le nombre de juges laïcs qui ont été élus est décidément trop élevé, et qu’il pourrait être réduit de moitié. D’un autre cô- té, l’intention de recourir moins souvent aux juges laïcs est une décision politique délibérée, une manière de conférer un plus grand poids à la laïcité de ces juges. La Commission de jus- tice tient compte de cette requête de la Juridiction pénale dans la mesure où les postes va- cants ne seront pas repourvus pour le moment.
3.4.5 Stratégie de communication
Le compte rendu présenté par le Parquet général concernant sa nouvelle stratégie de com- munication à l’issue de la visite administrative de l’an dernier a soulevé la question de l’existence d’une stratégie similaire pour les juridictions civile et pénale. La Cour suprême a bien édicté un règlement sur l'information par les autorités judiciaires civiles, pénales et des mineurs (RI CPM), qui règle les responsabilités de la communication vers l’extérieur et l’accréditation. De manière générale, cependant, la Cour suprême considère que les autorités judiciaires, à la différence du Ministère public, se trouvent dans une position délicate entre le principe de publicité, la protection de la sphère privée, le secret de fonction et la protection des données. Il faut peser des intérêts divergents, et c’est pourquoi dans le cas particulier, c’est en règle générale la personne qui dirige la procédure qui communique vers l’extérieur.
Les juridictions civile et pénale n’ont pas de chargé de presse comme celui du Ministère public et il n’est pas prévu d’y instituer une telle fonction.
3.4.6 Surveillance et contrôle de gestion
En raison des importants retards de la section pénale de l’arrondissement judiciaire du Jura bernois-Seeland et des articles parus à ce sujet dans les journaux, la Commission de justice a voulu en savoir plus sur la manière dont sont contrôlées les affaires. Elle a appris que le ser- vice de surveillance et de controlling développe actuellement un système de pilotage avec des données qui permettront de voir le rendement des autorités judiciaires et des juges en particu- lier. La Commission de justice se félicite des efforts entrepris pour améliorer le système de controlling. Elle tient cependant à être informée chaque année de la statistique des affaires remontant à plus de 18 mois qui sont en cours de traitement à la Cour suprême et, dans la mesure du possible, en première instance.
Quant aux différences dans la charge de travail des tribunaux régionaux, l’attribution de res- sources humaines se réfère à des estimations fondées sur les volumes de travail des anciens arrondissements judiciaires qui ont été fusionnés à la faveur de la réforme judiciaire 2. Au cours de l’année, il est apparu que certains tribunaux étaient insuffisamment dotés alors que d’autres l’étaient trop. Le service de surveillance et de controlling doit donc continuer d’observer la tendance et prendre les mesures qui pourraient être nécessaires.
3.4.7 Tribunal pénal économique
Malgré les mises au concours répétées, le poste de juge de langue française (50%) au Tribu- nal pénal économique n’a pu être pourvu en 2010 faute de candidatures. C’est la raison pour laquelle la Commission de justice a convenu avec la Cour suprême que les procédures péna- les économiques seraient conduites en langue française par un juge suppléant du Tribunal régional du Jura bernois-Seeland. Cette option a confirmé son utilité dans l’année écoulée, et le poste restera vacant.
3.4.8 Autorités de conciliation
La Commission de justice a pris connaissance avec grande satisfaction des excellentes statis- tiques des Autorités de conciliation. La grande majorité des procédures ont pu être liquidées selon une décision finale, donc sans avoir à être transmises aux tribunaux régionaux.
3.5 Tribunal administratif 3.5.1 Affaires 2011
La charge de travail du Tribunal administratif est restée stable dans l’année sous rapport, et ce à un très haut niveau. Les affaires de droit administratif ont diminué de 3 pour cent par rapport à l’année précédente, les affaires relevant du droit des assurances sociales, de 8 pour cent. Ce léger recul s’explique cependant par le fait qu’au début de l’année, en par- ticulier, il y a eu moins de recours et actions que d’ordinaire, la tendance ayant au contrai- re été croissante vers la fin de l’année.
Le volume de travail en permanence élevé à la Cour de droit administratif est difficile à ex- pliquer. Les mesures de contrainte dans le droit des étrangers se répercutent sur le volume de travail tout comme la garantie de l’accès au juge en droit fiscal et le phénomène selon le- quel en temps de difficultés économiques, les demandes en remise d'impôt se multiplient. De plus, les justiciables tendent de manière générale à refuser d’accepter les décisions de justice et à les porter jusqu’au Tribunal fédéral.
A la Cour des assurances sociales, les affaires concernant l’assurance invalidité ont connu le recul le plus marqué, ce qui n’empêche que cette catégorie constitue la part de loin la plus importante du volume de travail. Le recul pourrait être dû au fait que l’Office AI de Berne (OAIB) était occupé à la 5e révision de l’AI et à la détection précoce, raison pour laquelle il a prononcé moins de décisions de rente. Vers la fin de l’année, l’augmentation des affai- res a toutefois repris.
Les répercussions de la 6e révision de l’AI sur le volume des affaires sont encore incertai- nes. C’est pourquoi aucune mesure particulière n’est encore prévue à la Cour des assu- rances sociales.
Les affaires concernant les allocations familiales ont augmenté en nombre puisqu’elles étaient jusqu’ici réglées au niveau cantonal et donc payantes. En raison de la nouvelle ré- glementation de droit fédéral, les affaires sont désormais traitées gratuitement, ce qui a pour effet automatique d’en augmenter le nombre.
Le nombre des demandes d’assistance judiciaire gratuite reste élevé, et leur traitement entraîne un important travail supplémentaire pour le tribunal. Ces requêtes ont surtout concerné les procédures de l’assurance invalidité qui sont payantes.
A la Cour des affaires de langue française (CAF) le volume de travail s’est stabilisé à un ni- veau élevé; les nouvelles affaires dans le domaine du droit administratif ont augmenté en nombre depuis l’entrée en vigueur de la garantie de l’accès au juge, alors que dans le domai- ne des assurances sociales, on constate un léger recul. Dans le domaine de l’assurance inva- lidité, la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant l’avis de droit MEDAS et la mise au point de critères d’appréciation dans le cas des syndromes sans pathogenèse ni étiologie clai- res et sans constat de déficit organique permettent de constater la complexité croissante des affaires.
Malgré l’important volume de travail, on n’a à déplorer aucun problème de santé majeur parmi les collaboratrices et collaborateurs du Tribunal administratif. En revanche la situa- tion se répercute sur la formation continue, qui en souffre considérablement, et sur le
nombre de délibérations publiques, qui a été inférieur à la moyenne des autres années.
De plus, les discussions et les échanges de réflexions stratégiques ont été relégués au second plan. Cela pose un sérieux problème surtout si la situation de surcharge menace de devenir un état permanent.
Lors de la visite administrative, la Commission de justice a pris connaissance d'une liste de cas en suspens depuis plus de 18 mois. Elle n'a rien constaté à cet égard de particulièrement inhabituel.
3.5.2 Réduction des soldes de l’horaire de travail mobile
Dans l’année sous rapport, les collaboratrices et collaborateurs du Tribunal administratif ont accompli un nombre impressionnant d’heures supplémentaires, mais moins que l’année pré- cédente. C’est la seule manière de venir à bout du volume de travail constamment élevé et de réduire en même temps le nombre des affaires en souffrance. La réduction des soldes de l’horaire de travail mobile de toutes les personnes travaillant au Tribunal administratif
s’explique surtout par le fait que les juges qui avaient accompli un nombre relativement élevé d’heures supplémentaires ont quitté le Tribunal administratif après avoir touché l’équivalent de ces heures en argent. Une partie relativement faible des heures supplémentaires ont été bif- fées au moment du report sur l’année suivante et un grand nombre de jours de vacances non prises ont été transférés sur le compte épargne-temps au 1.1.2012.
3.5.3 Greffiers et greffières
Au Tribunal administratif, sept personnes parmi les greffiers et greffières ont quitté leur poste au cours de l’année, ce qui est beaucoup, puisque leur nombre total est de 44. Il semble devenir toujours plus difficile dans le canton de Berne de garder le personnel bien qualifié. Quand les départs sont liés à une progression dans la carrière, cela ne pose au- cun problème. Mais quand pour des raisons pécuniaires des collaborateurs et collaboratri- ces bien qualifiés quittent leur poste dans le canton de Berne pour une fonction similaire dans un autre canton, il y a des raisons de s’inquiéter. Le canton de Berne reste intéres- sant pour les personnes qui débutent à l’issue de leurs études. Après cela, il n’est pas en mesure de proposer de salaires concurrentiels par rapport au secteur privé, à la Confédé- ration ou aux autres cantons.
Les nombreux changements posent cependant d’autres problèmes que simplement la per- te de savoir-faire et d’efficience. La charge de travail administratif qui s’ensuit est d’autant plus problématique que les membres du Tribunal administratif doivent l’accomplir au dé- triment de leur travail ordinaire.
La Commission de justice souhaite que la personne responsable des ressources humaines à la Direction de la magistrature consacre une plus grande attention à la planification et à la promotion du personnel ainsi qu’aux plans de carrière au sein de la Justice.
3.5.4 Surveillance des autorités de justice indépendantes de l'administration
Le Tribunal administratif s’emploie à mettre en place une administration entièrement nouvelle pour les autorités de justice indépendantes de l’administration. Des visites administratives ont pour la première fois été effectuées auprès de la Commission des recours en matière fiscale et de la Commission de recours contre les mesures LCR. De manière générale, l’année écou- lée a été une année test pour exercer la surveillance selon les nouvelles règles.
3.5.5 Commission de recours en matière fiscale
Ce qui frappe dans le contexte de la Commission des recours en matière fiscale, c’est d’une part les nombreuses affaires nouvelles, et d’autre part le grand nombre d’affaires en souffran- ce. La commission a pris des dispositions pour poursuivre la résorption des affaires en souf- france. Il devrait lui être possible dorénavant de présenter les données statistiques concernant les affaires en suspens qui remontent à plus de 18 mois.
3.6 Parquet général 3.6.1 Affaires 2011
Le Ministère public a passé la première année sans difficultés majeures mais au prix d’un im- portant investissement d’énergies. L’application du nouveau droit de procédure a présenté étonnamment peu de problèmes et le changement pour le modèle du Ministère public a confirmé son utilité.
Le nouveau code de procédure pénale a pour effet de déplacer les activités des tribunaux au Mi- nistère public et dans certains domaines, il génère un important travail supplémentaire. C’est pourquoi la dotation en personnel se révèle insuffisante à différents égards et sans mesures pour y remédier, cela conduira rapidement à l’impossibilité de régler les affaires dans les délais impar- tis par la loi.
Au Parquet général, il faut souligner que non seulement le volume des tâches centrales, mais également le travail de direction ont énormément augmenté, et là encore, les ressource humai- nes à disposition sont insuffisantes.
La Commission de justice reste inquiète des répercussions de la réforme judiciaire 2 pour le Mi- nistère public. Elle fait sienne la préoccupation du Parquet général et encourage à effectuer dans le contexte de l’évaluation prochaine de la réforme judiciaire 2 une analyse comparative des res- sources en personnel mises à la disposition des juridictions et du Ministère public.
Les imputations internes entre les Directions donnent également du fil à retordre au Ministère public. Il doit en effet verser des dédommagements qui couvrent les frais pour l’aide que lui four- nit l’administration, par exemple pour l’encaissement d’amendes peu avant le début de la déten- tion, et ces dédommagements n’ont pas été prévus au budget. Il en résulte un gros travail admi- nistratif. De plus, l’administration touche de cette manière de fausses recettes qui lui permettent d’améliorer la marge contributive 3 au détriment de la Justice. C’est pourquoi le Ministère public souhaite que lors de la révision de NOG, on tienne mieux compte des besoins de la Justice.
La Commission de justice prend acte du souhait formulé par le Parquet général d’une modifica- tion du décret sur les frais de procédure afin que le Ministère public puisse percevoir un émolu- ment de 50 à 100 francs au moins auprès des délinquants qui ne se présentent pas. Dans leur teneur actuelle, les bases légales ne permettent pas la perception d’un tel émolument.
3.6.2 Soldes de l’horaire mobile et des comptes épargne-temps
La forte charge de travail au Ministère public génère l’augmentation des soldes de l’horaire mobile. Or dans la mesure du possible, ces soldes doivent être résorbés avant la fin de l’exercice, ce qui a pour effet que les soldes sont compensés en vacances. A la fin de l’année, les comptes épargne-temps sont alimentés en conséquence. En tout 5204 jours de travail y sont enregistrés, soit 19 jours en moyenne par collaborateur et collaboratrice. Cette tendance est croissante, et il n’y a pas d’amélioration en vue de la dotation en personnel. Les comptes épargne-temps posent également au Ministère public un problème budgétaire puisque les ré- serves qui doivent être constituées augmentent inexorablement.
3.6.3 Particularités du nouveau code de procédure pénale pour la région bilingue du Jura bernois-Seeland
La mise en œuvre de la réforme judiciaire 2 a entraîné le déplacement de la frontière linguisti- que. Le fait que le Seeland dans son ensemble soit considéré bilingue a entraîné un change- ment dans la proportion des procédures menées en langue française et en langue allemande.
Le rapport deux tiers de procédure en allemand pour un tiers de procédures en français a changé, il est désormais de 55 pour cent à 45 pour cent. C’est pourquoi les mesures d’allégement devraient avoir des effets surtout pour le Ministère public de langue française.
Le nouveau code de procédure pénale prévoit en outre que dans la procédure préliminaire, dès le début de l’enquête et jusqu’à la mise en accusation, il n’y ait pas de changement dans la responsabilité de l’instruction. Le procureur ou la procureure qui est en charge de l’affaire conduit la procédure du début jusqu’à la fin. Or, le bilinguisme et la division géographique de la région du Jura bernois-Seeland ne permettent pas cette continuité, puisque les procédures doivent pour des raisons linguistiques et régionales être réparties à nouveau au sein du Minis- tère public, notamment parce que la personne prévenue n’est appréhendée qu’au cours de l’instruction et que l’on découvre alors que sa langue est une autre que celle dans laquelle la procédure a été ouverte.
3.6.4 Procureur ou procureure des mineurs
L’intégration des procureurs ou procureures des mineurs est réussie, malgré le changement de système complet qui a été opéré et bien que certains d’entre eux se soient montrés scepti- ques au début à l’égard du nouveau système. Les procureurs et procureures des jeunes tra- vaillent de manière expéditive. A la fin de l’année, il ne restait pas de dossiers en souffrance.
La charge de travail par procureur ou procureure s’inscrit dans la norme.
Ce qui présente un certain nombre de difficultés, c’est l’hébergement de jeunes femmes dé- linquantes de langue française en cas de mesures thérapeutiques institutionnelles. Le canton de Berne ne dispose pas lui-même d’institutions adéquates et au moment de la mise en œu- vre de la réforme judiciaire 2, il n’a pas voulu adhérer au concordat des cantons de Suisse oc- cidentale, estimant qu’il n’y avait pas de demande. C’est pourquoi les jeunes du canton de Berne ne peuvent être admis dans les institutions des cantons du concordat.
3.6.5 Politique d’information
Les communiqués de presse officiels du Ministère public sont diffusés par l’intermédiaire de la Police cantonale. Les communiqués paraissent d’une part sur le site du Parquet général et d’autre part par l’ « App » de la Police cantonale.
4. Propositions
Conformément à l’article 63, alinéa 5 en relation avec l’article 75, alinéa 1, lettre f LFP, la Commission de justice formule à l’intention du Grand Conseil la proposition suivante:
− Le Grand Conseil approuve le rapport de gestion 2011 des autorités judiciaires et du Mi- nistère public.
La Commission de justice propose en outre:
− le Grand Conseil prend connaissance du rapport d’activité 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public;
− le Grand Conseil prend connaissance du présent rapport de la Commission de justice concernant le rapport de gestion 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public et le rapport d’activité 2011 des autorités judiciaires et du Ministère public ainsi que les visites administratives 2012.
Le 8 mai 2012 Au nom de la Commission de justice
La présidente:
Monika Gygax-Böninger
La secrétaire:
Sandra Lagger-Deutsch
