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Rapport de la Commission de pilotage sur le rapport de gestion 2009 du canton de Berne

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Rapport de la Commission de pilotage

sur le rapport de gestion 2009 du canton de Berne

6 mai 2010

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Table des matières

1 L’essentiel en bref ... 3

2 Remarques liminaires... 4

2.1 Bases légales... 4

2.2 Méthode ... 5

3 Remarques particulières sur le rapport de gestion 09... 6

3.1 Compte de fonctionnement ... 6

3.2 Compte des investissements... 9

3.3 Bilan... 10

4 Analyse détaillée de certains points... 12

4.1 Répercussions de la politique fédérale sur les finances cantonales ... 12

4.2 Politique du personnel... 12

4.3 Résorption du découvert du bilan en mode MCH2 ... 13

4.4 Prestations de tiers ... 14

5 Appréciation... 15

6 Proposition au Grand Conseil... 16

6.1 Motifs ... 16

6.2 Propositions concernant le rapport de gestion 09... 16

Sauf autre précision à ce sujet, les chiffres proviennent du tirage provisoire du rapport de ges- tion du 26 mars 2010.

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1 L’essentiel en bref

Résultats positifs en dépit des risques de nouvel endettement

Devant la crainte d’un nouvel endettement estimé à 50 millions de francs, le Conseil-exécutif a décidé en octobre 2009 d’observer un moratoire sur les dépenses nouvelles qu’il serait pos- sible de reporter. Or, contrairement au sinistre scénario de l’automne, les comptes 2009 bou- clent avec un excellent résultat. Cette bonne surprise nous est value par un excédent de re- venu de 268 millions de francs du compte de fonctionnement (année précédente: 102 mio CHF) et un solde de financement (résorption de la dette) de 128 millions de francs (année précédente: 285 mio CHF).

L’excédent de revenu du compte de fonctionnement est la différence entre les 9 556 millions de charges et les 9 824 millions de revenus. Ainsi, aussi bien les charges que le revenu sont légèrement supérieurs aux prévisions budgétaires (83 mio CHF de charges, 80 mio CHF de revenu de plus). Par rapport à l’année précédente (2008), les charges ont reculé de 264 mil- lions de francs. C’est la deuxième fois qu’il a été possible ces dix dernières années de réduire les charges d’une année à l’autre.

Les excédents de revenu des années 1998 à 2009 ne suffisent cependant pas pour compen- ser les excédents de charges des années 1990 à 1997.

Investissement net inférieur aux prévisions budgétaires

En 2009, l’investissement net s’est élevé à 565 millions de francs (dépenses de 976 mio CHF et recettes de 411 mio CHF). Il est donc en augmentation de 209 millions par rapport à l’année précédente, mais inférieur de 145 millions de francs aux prévisions budgétaires. Les écarts par rapport aux prévisions budgétaires s’expliquent par le fait que différents grands projets n’ont pu être réalisés selon le calendrier prévu. C’est le cas notamment des investis- sements dans le domaine hospitalier.

Désendettement et réduction du découvert du bilan

La dette publique porteuse d’intérêts (Endettement brut I) s’est réduite de 236 millions pour s’établir à 5 572 millions de francs. De même, l’endettement brut II a diminué de 388 millions de francs, ce qui le situe à 6 444 millions de francs. Le découvert du bilan se chiffrait fin 2009 à 2 034 millions de francs, ce qui revient à une réduction de 250 millions. Comme les excé- dents du compte de fonctionnement ne permettent pas la résorption du découvert du bilan en l’espace de huit ans comme prévu dans la loi, le Contrôle des finances émet à nouveau une remarque concernant les comptes annuels.

Analyse détaillée de certains points par la Commission de pilotage

- Répercussions de la politique fédérale (révision LACI, LAI et LAMal) sur les finances can- tonales

- Politique du personnel

- Résorption du découvert du bilan en mode MCH2 (modèle de compte harmonisé 2) - Prestations de tiers

100 millions de francs au Fonds de couverture des pics d’investissement

Le Conseil-exécutif propose au Grand Conseil d’allouer 100 millions de francs au Fonds de couverture des pics d’investissement. La loi régissant ce Fonds a été adoptée en seconde lecture à la session de septembre 2009. 250 millions de francs avaient été alloués au fonds à la charge du compte 2008. Le Grand Conseil décidera à la session de juin prochain au sujet de l’allocation proposée.

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Poursuite de la politique financière restrictive

Le canton de Berne peut se prévaloir d’une succession de comptes très positifs, et l’année 2009 ne fait pas exception à cet égard. A compter de 2010 cependant, la crise se répercutera entièrement sur les finances cantonales.

La Commission de pilotage approuve l’objectif fixé par le Conseil-exécutif, à savoir qu’il faut éviter l’augmentation de la dette. C’est pourquoi elle estime qu’il faut poursuivre l’application des restrictions budgétaires.

Proposition de la Commission de pilotage

La Commission de pilotage propose au Grand Conseil d’approuver le rapport de gestion 2009.

Remerciements

La Commission de pilotage remercie le Contrôle des finances, le Conseil-exécutif et

l’administration pour la bonne collaboration dans l’examen préliminaire du rapport de gestion.

Elle remercie également les collaboratrices et collaborateurs de l’administration cantonale, qui ont contribué au bon résultat des comptes.

2 Remarques liminaires

Dans le présent rapport, la Commission de pilotage (CP) motive sa proposition concernant le rapport de gestion du canton de Berne pour l’année 2009.

Le rapport de gestion est établi selon les principes de la nouvelle gestion publique (NOG) au moyen du système d’informations financières (FIS 2000). Il s’articule en cinq volumes, le

« Rapport de gestion et comptes annuels de l’exercice 2009 du canton de Berne », l’« Annexe des comptes annuels 2009 du canton de Berne », les « Groupes de produits (y compris les comptes spéciaux et financements spéciaux) 2009 », les « Comptes rendus spéciaux 2009 » et les « Comptes rendus spéciaux des autorités judiciaires 2009 ».

La CP ne préavise pas le rapport de gestion 2009 dans son intégralité. Les rapports de l’Université, de la Haute école spécialisée bernoise, de la Haute école pédagogique germa- nophone, du Secrétariat du parlement et du Bureau pour la surveillance de la protection des données sont préavisés par la Commission de haute surveillance (CHS), ceux des autorités judiciaires, par la Commission de justice (CJUS) en vertu des compétences qui sont les leurs.

2.1 Bases légales

En application de l’article 76, lettre b de la Constitution cantonale (ConstC), de l’article 63, alinéa 5 en relation avec l’article 75, alinéa 1, lettres f et h LFP et de l’article 62 de la loi sur le Grand Conseil, c’est au Grand Conseil qu’il appartient d’arrêter le rapport de gestion et d’approuver les dépassements de crédit.

Selon l’article 101 ConstC, la gestion des finances doit être économe, efficace, adaptée à la conjoncture et conforme au principe du paiement par l'utilisateur. Les finances doivent être équilibrées à moyen terme. Le canton doit remplir les tâches publiques qui lui incombent en vertu des articles 31 à 54 ConstC.

Le rapport de gestion rend compte des activités de l’administration et de la gestion financière d’une année civile; son contenu est déterminé par l’article 63 LFP.

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Ainsi, le Grand Conseil approuve notamment:

- le solde du compte de fonctionnement, - le solde du compte des investissements,

- les changements du patrimoine par financement spécial, - les données chiffrées des comptes spéciaux,

- le calcul des marges contributives III des différents groupes de produits, - les revenus fiscaux et les amendes par groupe de produit,

- les coûts / les revenus des subventions cantonales par groupe de produit.

2.2 Méthode

Le 8 mars 2010, le directeur des finances a brièvement informé la CP au sujet du rapport de gestion.

Fin mars, les sections avaient traité les chapitres qui les concernaient plus particulièrement.

La section RG y a consacré ses séances des 25 mars et 8 avril 2010. La commission a mené les délibérations les 29 avril et 6 mai 2010.

La CP a examiné les propositions de classement des motions et des postulats quant à leur plausibilité.

Pour mener l’examen préliminaire du rapport de gestion 2009, elle s’est fondée sur les docu- ments suivants:

- Rapport de gestion et comptes annuels 2009, tirage provisoire du 26 mars 2010,

- Rapport du Contrôle des finances sur la révision des comptes annuels 2009, du 19 mars 2010, complété par les informations données oralement par le chef du Contrôle des finan- ces lors de la séance de la section RG du 25 mars 2010 et de la séance plénière du 29 avril 2010,

- Réponses données par écrit par la Direction des finances aux questions posées par la CP concernant le rapport de gestion 2009 et précisions apportées par le directeur des finan- ces et des collaboratrices et collaborateurs de l’administration des finances lors de la séance de la section RG du 8 avril 2010,

- Prise de position du Conseil-exécutif concernant le rapport de révision du Contrôle des finances, du 31 mars 2010,

- Prises de position des Directions concernant le rapport du Contrôle des finances sur la révision des comptes annuels 2009 du 15 avril 2010,

- Rapport du Contrôle des finances sur la révision des comptes annuels 2009 du 15 avril 2010,

- ACE 0660 du 5 mai 2010 (déclaration d’intégralité et proposition du Conseil-exécutif).

Dans l’examen préliminaire du rapport de gestion, la CP a bénéficié de la collaboration tech- nique du Contrôle des finances et de l’administration. Le rapport de révision du Contrôle des finances a été particulièrement utile à cet égard.

La section RG a assumé l’essentiel de la préparation du rapport. Les membres de cette sec- tion sont les personnes suivantes: Blaise Kropf (président), Béatrice Stucki, Fritz Freiburg- haus, Hansrudolf Feller et Jürg Iseli. Le suivi des travaux de la section RG a été assuré par Madame Pamela Schaer, collaboratrice scientifique du secrétariat de la commission.

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3 Remarques particulières sur le rapport de gestion 09

3.1 Compte de fonctionnement

en millions de francs

C 2005 C 2006 C 2007 C 2008 C 2009 écart par rapport aux C 08 en%

BU 2009 écart par rapport au BU 09 en %

Compte de fonctionnement Total des char-

ges (TC) 8 756 8 865 9 039 9 820 9 556 - 2,7 % 9 474 0,9 %

Charges de personnel (GM

30) 2 843 2 942 3 096 3 276 3 390 3,5 % 3 329 1,8 %

Charges de personnel en % du TC

32.5 % 33.2 % 32,8 % 33,0 % 35,5 % - -

Biens, services et marchandises (GM 31)

774 746 783 797 781 - 2,1 % 826 - 5,5 %

Intérêts passifs

(GM 32) 206 173 157 135 122 - 9,8 % 184 - 33,4 %

Intérêts passifs

en % du TC 2.4 % 2 % 1,7 % 1,4 % 1,2 % - 1,9 % -

Amortissements

(GM 33) 419 415 476 743 530 - 28,8 % 591 - 10,4 %

Dédommage- ments pour prestations de services de collectivités publiques (GM 35)

341 349 341 350 395 12,6 % 399 - 1,1 %

Subventions accordées (GM 36)

2 `861 2 918 2 926 3 083 3 240 5,1 % 3 306 - 2,0 %

Subventions accordées en % du TC

32.7 % 32.9 % 31,0 % 31,1 % 33,9 % - 34,9 % -

Excédent de

revenu 107 165 399 102 268 162,7 % 270 - 1,0 %

Total des reve-

nus (TR) 8 863 9 030 9 438 9 922 9 824 - 1,0 % 9 744 0,8 %

Impôts (GM 40) 4 276 4 342 4 708 4 618 4 796 3,8 % 4 986 - 3,8 %

Impôts en % du

TR 48.2 % 48.1 % 49,9 % 46,5 % 48,8 % - 50,1 % -

Revenus des

biens (GM 42) 554 453 509 414 371 - 10,3 % 393 - 5,6 %

Contributions

(GM 43) 644 712 729 843

875 3,7 % 753 16,3 %

Parts et contribu- tions sans affec- tation (GM 44)

732 728 804 1 288 1 299 0,8 % 1 318 - 1,5 %

Autofinancement1

439 485 781 640 692 0,8 % 771 - 10,2 %

1 Amortissements du patrimoine administratif moins excédent de charges ou plus excédent de revenus.

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Pour la douzième année consécutive, les résultats des comptes du canton de Berne sont po- sitifs. Malgré la crise des marchés financiers et le fléchissement de la conjoncture, qui ont entraîné la baisse des recettes fiscales escomptées, le compte de fonctionnement présente un excédent de revenu de 268 millions de francs (année précédente: 102 mio CHF). Corrigé du facteur spécial qu’est l’alimentation du Fonds de couverture des pics d’investissement, l’excédent se chiffre à 368 millions de francs2.

Le résultat des comptes 2009 est de 2 millions inférieur au résultat prévu au budget si l’on tient compte de l’allocation proposée, alors que si l’on en fait abstraction, il est meilleur de 98 millions de francs. L’excédent de revenu est supérieur de 166 millions, ou de 266 millions de francs, à celui de l’année 2008.

Le total des revenus, 9 824 millions de francs, dépasse les prévisions budgétaires de 80 mil- lions, soit de 0,8 pour cent. Il est de 98 millions de francs, soit de 1 pour cent, inférieur à celui de l’année d’avant.

Le revenu fiscal présente en 2009 un écart de -3,8 pour cent par rapport aux prévisions bud- gétaires, ce qui revient à 190 millions de francs de moins. Par rapport à l’année d’avant, l’écart se chiffre à + 178 millions. Dans le groupe de matières des Contributions, le revenu dépasse de 122 millions de francs (+ 16,3 %) les prévisions budgétaires et de 32 millions (+

3,7 %) le revenu de l’année précédente.

Les charges, qui s’élèvent à 9 556 millions de francs, dépassent de 82 millions (0,9 %) les prévisions budgétaires, mais elles sont inférieures de 264 millions, soit de 2,7 pour cent, à celles de l’année d’avant. Sans l’allocation au Fonds de couverture des pics d’investissement, elles seraient même de 364 millions de francs inférieures. C’est la deuxième fois ces dix der- nières années qu’il a été possible de réduire les charges d’une année à l’autre.

L’écart le plus important par rapport aux données budgétaires se situe dans les intérêts pas- sifs, qui sont inférieurs de 61 millions de francs (- 33,4 %), et de 13 millions (- 9,8 %) par rap- port à l’exercice précédent. Cela s’explique par la réduction des besoins en termes de capital et par le niveau très bas des taux d’intérêts. Les amortissements ont également été inférieurs aux prévisions budgétaires, de 61 millions de francs (- 10,4 %) et même de 213 millions (- 28,8 %) par rapport à l’année d’avant, ce qui est dû au report d’investissements dans le do- maine hospitalier (Fonds d’investissements hospitaliers).

Les charges de biens, services et marchandises sont en baisse par rapport aux prévisions budgétaires et à l’exercice précédent (respectivement de 45 millions de francs, - 5,5 %, et de 16 millions de francs, - 2,1 %). L’explication principale en est le cumul de charges restées inférieures à 10 millions de francs. Le supplément de charges de personnel, 61 millions de francs (+ 1,8 %) est imputable surtout à l’ajustement des provisions constituées au titre des bonus-temps (horaires de travail, vacances et comptes épargne-temps, changements de taux d’occupation, retraites) et à l’effet rétroactif de la croissance de 0,5 pour cent de plus de la masse salariale, votée par le Grand Conseil le 24 novembre 2008. Le supplément de charges par rapport à l’exercice précédent s’est chiffré à 114 millions de francs (+ 3,5 %), ce qui est imputable notamment à l’augmentation générale des salaires au 1er janvier 2009.

De 1998 à 2009, les excédents de revenu totalisent 2 095 millions de francs, ce qui toutefois ne permet de compenser qu’à 45 pour cent les excédents de charges de 1990 à 1997, qui ont totalisé 4 652 millions de francs.

En octobre 2009, afin d’empêcher un nouvel endettement, le Conseil-exécutif a décrété un moratoire sur les autorisations de dépenses nouvelles qu’il serait possible de reporter. Selon

2 A la session de septembre 2009, le Grand Conseil a adopté en seconde lecture la loi sur la création du Fonds de couverture des pics d’investissement. 250 millions de francs avaient été alloués au Fonds à la charge des comptes 2008. Dans le rapport de gestion, le Conseil-exécutif propose une deuxième allocation, 100 millions de francs à la charge des comptes 2009.

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les projections, le gouvernement s’attendait en effet à la dégradation des finances cantonales notamment en raison de la baisse du revenu fiscal. Il craignait que sans ces mesures, le can- ton s’exposerait à un nouvel endettement de 50 millions de francs.

Fait remarquable, les pronostics peu encourageants émis au sujet du revenu fiscal en au- tomne 2009 se sont en grande partie confirmés (le revenu fiscal est inférieur de 190 mio aux prévisions budgétaires). A l’inverse, un grand nombre de groupes de produits ont donné un meilleur résultat que prévu, ce que la CP constate avec satisfaction tout en se demandant comment il a été possible d’aboutir à de tels résultats et pourquoi l’extrapolation n’a pas fourni d’indications à ce sujet.

Dans sa réponse à la question que la commission lui avait posée, le Conseil-exécutif relève que les différences marquées entre les projections et le résultat des comptes 2009 l’ont incité à demander aux Directions et à la Chancellerie d’Etat d’analyser ces écarts.

Lors de l’entretien qu’il a eu avec la section RG le 8 avril 2010, le directeur des finances a expliqué que dans le calcul des projections, l’administration cantonale s’en tient désormais à un principe de précaution et que dans le doute, on préfère admettre un résultat plus mauvais.

De plus, les projections ont été calculées sous la pression du temps. A cela s’ajoute que pour certains postes, notamment les assurances sociales et le domaine hospitalier, la diminution des charges ne devient apparente qu’au moment du bouclement des comptes. Pour d’autres domaines tels que l’impôt sur les véhicules à moteur ou les intérêts passifs, il aurait été possi- ble de reconnaître la tendance un peu plus tôt.

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3.2 Compte des investissements

en millions de francs

C 2005 C 2006 C 2007 C 2008 C 2009 écart par rapport au C 08 en %

BU 2009 écart par rapport au BU 09 en % Compte des investissements

Dépenses 670 769 1 060 796 976 22,5 % 1 215 - 19,7 %

Recettes 394 408 527 440 411 - 6,8 % 505 - 18,7 %

Investissement

net 276 360 532 356 565 58,7 % 710 - 20,4 %

L’investissement net est en recul de 145 millions de francs (- 20,4 %) par rapport aux prévi- sions budgétaires, mais en hausse de 209 millions de francs (+ 58,7 %) par rapport à l’exercice précédent.

Les dépenses d’investissement tout comme les recettes sont inférieures aux prévisions bud- gétaires: les premières de 239 millions de francs (- 19,7 %), les secondes de 94 millions de francs (- 18,7 %). Les dépenses dépassent de 180 millions de francs (+ 22,5 %) celles de l’année d’avant, alors que les recettes sont inférieures de 29 millions de francs (- 6,8 %).

La raison principale des écarts importants sont les retards pris dans différents projets de construction. Côté dépenses, ils s’expliquent surtout par la réduction de 134 millions de francs des dépenses pour les biens, services et marchandises (- 17,6 %) et par la réduction des subventions accordées de 108 millions de francs (- 26,9 %). Les retards concernent les pro- jets de construction des SPU Berne, l’achèvement du réseau de routes nationales et les pro- jets de transformation et de construction menés par l’Office des immeubles et des construc- tions (Foyer de Prêles, GIBB Viktoria, le centre d’entretien de Lyss et le ravalement de la fa- çade de la Haute école spécialisée de Berthoud). Les subventions accordées ont été moins élevées que prévu parce que dans le domaine des personnes âgées et des personnes handi- capées, la planification des projets de construction a pris du retard et les projets

d’investissement financés avec les ressources du Fonds des investissements hospitaliers n’ont pas été réalisés.

Les recettes d’investissement ont été moins élevées notamment parce que les subventions fédérales l’ont été également notamment en ce qui concerne l’achèvement du réseau de rou- tes nationales (- 76 mio CHF) et parce que les projets d’investissement du domaine hospita- lier ont pris du retard (- 50 mio CHF).

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3.3 Bilan

en millions de francs

C 2005 C 2006 C 2007 C 2008 C 2009 écart par rapport au C 08 en %

BU 2009 écart par rapport au BU 09 en % Bilan

Actifs

Patrimoine finan- cier

3 191 3 097 3 548 3 413 3 378 - 1,0 % 3 537 - 4,5 %

Patrimoine admi-

nistratif 2 852 2 878 2 845 2 666 2 816 5,6 % 2 878 - 2,2 %

Découvert du bilan

2 526 2 364 2 395 2 284 2 034 - 10,9 % 2 014 1,0 %

Passifs

Engagements 7 757 7 480 7 817 7 159 6 936 - 3,1 % 7 098 - 2,3 %

Financements

spéciaux 812 859 971 1 205 1 292 7,2 % 1 330 - 2,8 %

Endettement brut

I (nouveau)3 7 182 6 775 6 481 5 808

5 572 - 4,1 % 5 747 - 3,0 % Endettement brut

II (nouveau)4 7 505 7 147 7 469 6 832 6 444 - 5,7 % 6 771 - 4,8 %

Degré d’auto- financement en

%5

159.3 % 134.5 % 146.7 % 180 % 122,0 % - 108,6 % -

Désendettement

L’endettement brut I (dette publique portant intérêt) et l’endettement brut II (dette publique portant intérêt + provisions) ont diminué tous les deux durant l’exercice. Le premier, en baisse de 236 millions, se chiffre désormais à 5 572 millions de francs, tandis que le second, en baisse de 388 millions de francs, se chiffre à 6 444 millions de francs.

La quote-part de l’endettement I est passée de 12,1 à 11,6 pour cent; la quote-part de l’endettement II, de 14,3 à 13,4 pour cent6.

Le frein à l’endettement, introduit du fait de l’adoption en votation populaire de la modification de la Constitution le 28 février 2008, s’applique quand la quote-part de l’endettement II est supérieure à 12 pour cent. Pour éviter de dépasser ce seuil, il faut donc un désendettement plus substantiel.

Découvert du bilan

Au 31.12.2009, le découvert du bilan se chiffre à 2 034 millions de francs, ce qui revient à une diminution de 250 millions de francs.

Comme les autres années, le Contrôle des finances a relevé à ce sujet que pour se conformer à l’article 3, alinéa 2, lettre c LFP, le canton de Berne doit réduire le découvert du bilan à

3 Engagements et dettes à court, à moyen et à long terme

4 Endettement brut I + provisions

5 Autofinancement en pour cent de l’investissement net

6 La quote-part de l’endettement I se définit comme suit: Endettement brut I en pour cent du revenu cantonal. La quote-part de l’endettement II se calcule de la même manière que la quote-part de l’endettement I.

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moyen terme au moyen d'excédents du compte de fonctionnement. Si la loi ne précise pas ce qu’il faut entendre par « à moyen terme », l’article 74, alinéa 1 de la loi sur les communes (RSB 170.11) estime le « moyen terme » à huit ans.

De 2005 à 2009, 850 millions de francs ont été alloués à différents fonds à titre extraordinaire, à la charge du compte de fonctionnement (500 mio CHF au Fonds des investissements hos- pitaliers et 350 mio CHF au Fonds de couverture des pics d’investissement). Le Contrôle des finances souligne que sans ces allocations extraordinaires, le découvert du bilan se chiffrerait aujourd’hui à 1 184 millions au lieu de 2 034 millions de francs.

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4 Analyse détaillée de certains points

4.1 Répercussions de la politique fédérale sur les finances cantonales

Trois révisions législatives menées au niveau fédéral vaudront au canton de Berne des coûts supplémentaires:

- La révision de la loi sur l’assurance chômage (LACI) se répercute sur les prestations can- tonales liées aux besoins, et en particulier sur l’aide sociale, qui intervient en aval. Dès lors, ont s’attend à l’augmentation des coûts de l’aide sociale.

- La 5e révision de l’AI induit une application plus restrictive des critères. Il devrait en résul- ter un report des coûts sur l’aide sociale. Selon une étude de la HES bernoise, 10 000 sur 35 000 demandes de rente AI rejetées sont transmises à l’aide sociale, ce qui correspond à 4,5 pour cent des bénéficiaires de l’aide sociale.

- En raison de la modification de la LAMal concernant le financement des hôpitaux, le can- ton encourt 260 millions de francs de coûts supplémentaires à compter de 2012, année de l’entrée en vigueur.

La CP a voulu savoir ce qu’entreprend le canton contre le report de coûts de la Confédération aux cantons dans le contexte de la révision de la LACI et de l’AI. Pour ce qui est de la LACI, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) et le can- ton de Berne lui-même ont exprimé un avis critique dans la procédure de consultation. De plus, la CDAS entend exiger dans le contexte de la présentation du rapport du Conseil fédéral sur la pauvreté que les futures révisions des différentes branches des assurances sociales s’accompagnent de mesures complémentaires pour empêcher que les charges ne soient en- tièrement reportées sur les cantons. De plus, des mesures ciblées peuvent dans le cas parti- culier permettre d’éviter que les bénéficiaires d’une rente AI soient repoussé-e-s vers l’aide sociale. C’est pourquoi les différents partenaires s’efforcent de gérer les interfaces entre l’assurance chômage, l’assurance invalidité et l’aide sociale.

Pour ce qui est de la révision de la LAMal, le Conseil-exécutif a chargé la Direction de la san- té publique et de la prévoyance sociale d’étudier différentes mesures permettant de compen- ser le montant en question. A la demande de la CP, la SAP a fait la liste des mesures envisa- gées: achats en commun des hôpitaux (économies d’échelle), exploitation des CHR comme site hospitalier unique, construction de nouveaux bâtiments hospitaliers au lieu d’un coûteux assainissement général, création d’une SA Hôpitaux pour l’ensemble du canton, rapports contractuels avec les cliniques privées (modification LSH), remplacement de prestations hos- pitalières par des prestations ambulatoires, contrôle de l’adéquation des traitements hospita- liers (choix des patients) et abaissement du taux de base. On voit à la lecture de cette énumé- ration que ces mesures ne peuvent pour la plupart être réalisées à brève échéance. Les allé- gements budgétaires et les conséquences politiques possibles doivent être clarifiés. Au- jourd’hui, il est encore trop tôt pour dire s’il est possible de compenser les 260 millions de francs de charges supplémentaires, et alors dans quelle ampleur et à quel moment.

La CP a pris acte des remarques du Conseil-exécutif et elle reviendra sur ces thèmes au moment de préaviser le Budget et le plan intégré mission-financement. En particulier, elle suivra de près l’évolution de la situation en rapport avec la révision de la LAMal.

4.2 Politique du personnel

La CP s’intéresse plus particulièrement à deux aspects de la politique du personnel: la com- pétitivité des conditions d’engagement et les provisions constituées pour les soldes de vacan- ces et les comptes épargne-temps.

(13)

Dans son rapport, le Contrôle des finances fait référence à l’augmentation des soldes d’heures de cours du corps enseignant, surtout à celui des écoles professionnelles. On y ob- serve une augmentation marquée, sans aucune commune mesure avec ce qui est prévu dans les bases légales. Une note adressée aux enseignantes et enseignants définit à – 8 et à + 20 le maximum de pourcentages de taux d’occupation qu’il est possible d’atteindre.

La CP constate qu’il reste des questions ouvertes concernant la réduction des comptes épar- gne-temps et la manière d’éviter qu’ils recommencent d’augmenter.

En réponse à cette question de savoir comment éviter que les soldes ne recommencent d’augmenter, la FIN explique que les causes de l’augmentation de 2008 à 2009 sont de na- ture technique, puisque les soldes de 2009 ont été pour la première fois présentés de manière séparée. Les soldes de vacances et les soldes horaires qui étaient jusqu’ici présentés dans d’autres rubriques, ont été reportés. La FIN rappelle en outre la forte charge de travail qui continue de peser sur certains segments des effectifs, en particulier le corps de police et de nombreux cadres. Quelque 20 pour cent des soldes horaires sont le fait de 10 pour cent à peine des personnes engagées dans les classes de traitement 24 à 307. Actuellement, des propositions sont élaborées pour que soient prises des mesures dans un contexte plus vaste, mesures qui pourraient avoir également un impact sur l’évolution des soldes horaires des ca- dres (p. ex. nouveaux modèles de temps de travail). Enfin, le gouvernement a relevé qu’il peut être moins coûteux et plus efficient de couvrir jusqu’à un certain volume de travail supplémen- taire effectué par le personnel que d’engager du personnel supplémentaire. C’est également l’avis de la CP.

La FIN conclut de tout cela que les solutions à venir ne doivent pas se concentrer sur les comptes épargne-temps mais qu’elles doivent être plus complètes et tenir compte de diffé- rents aspects (finances, politique du personnel, entreprise).

Pour ce qui est de la compétitivité des conditions d’engagement, la CP a noté que par rapport à ses concurrents directs sur le marché de travail, la progression salariale que le canton de Berne a pu accorder à son personnel est plus faible que la moyenne. En utilisant les gains de fluctuation pour la progression salariale ordinaire, les employeurs tels que la Confédération ou la ville de Berne disposent de moyens que le canton de Berne dans sa pratique actuelle ne peut investir de la même manière. La CP est dès lors prête à engager avec le Conseil-exécutif un dialogue sur la manière de mobiliser pour le canton de Berne des moyens supplémentaires pour la progression salariale. Il faut que le canton de Berne redevienne concurrentiel sur le marché du travail.

4.3 Résorption du découvert du bilan en mode MCH2

Par ACE 0247 du 17 février 2010, le Conseil-exécutif a décidé d’appliquer dans le canton de Berne le modèle de compte harmonisé 2 (MCH2), dans un format conforme à la norme IPSAS8. Cette norme doit permettre en effet de garantir une meilleure comparabilité des comptes des cantons et des communes.

Le Contrôle des finances relève dans son rapport de révision que le découvert du bilan doit être résorbé conformément aux nouvelles règles comptables. Une possibilité consisterait à ce que chaque année, le découvert du bilan soit résorbé à 20 pour cent au moins de la valeur comptable résiduelle. Les montants nécessaires devraient être inscrits au budget à cet effet9.

7 Secrétaires généraux, suppléants des secrétaires généraux, chefs et cheffes d’office, chefs et cheffes de section

8 International Public Sector Accounting Standards

9 Si 200 millions de francs étaient prévus à cet effet chaque année, le découvert du bilan serait amorti

en dix ans, tandis qu’avec 150 millions de francs par an, il faudrait quatorze ans.

(14)

Cependant, les nouvelles règles d’évaluation du MCH2 pourraient avoir pour effet de faire disparaître le découvert du bilan actuel en raison de la valeur plus élevée attribuée aux actifs.

Une telle réévaluation serait contrebalancée par un amortissement plus élevé. C’est sur cette toile de fond que la CP s’est entretenue avec le directeur des finances sur les chances et les risques que présente le MCH2.

Pour la FIN, le risque que l’introduction du modèle de compte harmonisé 2 vaille au canton des charges supplémentaires est faible. En l’état actuel des pronostics, les nouvelles règles comptables devraient plutôt entraîner des allégements. Concrètement, cependant, les réper- cussions dépendront des futurs taux d’amortissement.

4.4 Prestations de tiers

Dans son rapport de l’an dernier déjà, la CP a abordé la question des prestations de tiers. Il lui paraissait gênant que sur le compte des prestations de tiers, les charges augmentent mal- gré le fait que les prestations de tiers ont été internalisées. Le Contrôle des finances fait lui aussi référence à ce problème dans son rapport de révision de cette année. La nouvelle aug- mentation des dépenses pour les prestations de tiers et les prestations informatiques l’amène à conclure que la propension à attribuer des mandats à des tiers plutôt qu’au personnel dont on dispose sur place reste très forte. Le Contrôle des finances est d’avis que les mandats aux conseillers externes doivent être maniés de manière beaucoup plus restrictive.

Dans sa prise de position sur le rapport du Contrôle des finances, le Conseil-exécutif fait va- loir que les comptes des dédommagements pour prestations de tiers et pour prestations in- formatiques couvrent un grand nombre de cas à part celui des honoraires des consultants, notamment les émoluments bancaires, les redevances Billag, différents frais de cours10, les coûts BEWAN ou les taxes sur les télécommunications pour les moyens informatiques11. A compter de 2010, il sera possible d’obtenir des analyses plus détaillées des honoraires d’experts externes, puisque la délimitation des comptes sera affinée.

La CP entend suivre de près l’évolution de cette thématique.

10 Compte Dédommagements pour prestations de tiers

11 Compte Dédommagements pour prestations informatiques de tiers

(15)

5 Appréciation

La CP se félicite de constater que malgré la dégradation des conditions générales à partir du milieu de l’année 2008, le Conseil-exécutif est parvenu à présenter des comptes avec un ex- cédent de revenu au compte de fonctionnement et un désendettement non négligeable. En 2009, l’endettement brut I a diminué de 236 millions et l’endettement brut II de 388 millions de francs. De 2007 à 2009, le canton de Berne a ainsi pu résorber ses dettes (Endettement brut I) de 1 204 millions de francs. Autant dire que l’objectif visé par la CP, soit 100 millions de francs par exercice, a été clairement dépassé. La CP a donc de manière générale une bonne impression de la gestion des finances cantonales.

Cependant, la commission relève qu’il faut poursuivre les efforts pour préserver l’équilibre des finances cantonales. Ces prochaines années, il faut s’attendre à une stagnation des recettes fiscales, ce qui met en péril le fragile équilibre des finances. Impérativement, il faut éviter l’accroissement de la dette. La CP se félicite que ce soit précisément là l’objectif du Conseil- exécutif. Par le passé, il a fallu adopter de pénibles mesures d’assainissement pour sortir de la spirale de l’endettement. Une discipline de fer dans la gestion des dépenses est une condi- tion sine qua non.

La CP prend acte de ce qu’en comparaison de l’année 2008, le volume de l’investissement ait augmenté d’un cinquième même si les moyens inscrits au budget n’avaient pas été entière- ment dépensés. C’est le résultat de facteurs qui échappent à l’influence du canton, notam- ment aux retards pris dans de gros projets.

(16)

6 Proposition au Grand Conseil

6.1 Motifs

Les résultats des comptes annuels 2009, le rapport de révision du Contrôle des finances et les analyses qu’elle a elle-même menées laissent à la CP une impression positive du rapport de gestion 2009:

• Le compte de fonctionnement boucle sur de meilleurs résultats que les consignes du Grand Conseil. Les fonds inscrits au compte des investissements n’ont pas été épuisés (budget 2009).

• Dans son rapport de révision des comptes annuels 2009, le Contrôle des finances relève (p. 3) que selon les contrôles qu’il a menés, la tenue de la comptabilité et la présentation des comptes laissent une impression globalement favorable.

• Le rapport d’activité du Contrôle des finances, les rapports des hautes écoles (INS), le rapport d’activité du Secrétariat du parlement (CHA) et le rapport du Bureau pour la sur- veillance de la protection des données seront présentés séparément au Grand Conseil à la session de juin 2010.

• Dans l’examen préliminaire du rapport de gestion 2009, la section RG de la CP a posé un grand nombre de questions à la Direction des finances et au Contrôle des finances. Les réponses permettent à la CP de renoncer à présenter ses propres propositions concernant les groupes de produits. Elle n’a cependant pas pu faute de temps se livrer à l’analyse dé- taillée des groupes de produits.

• La commission n’a aucune remarque particulière à faire au sujet des crédits supplémentai- res et dépassements de crédit qui figurent en annexe des comtes annuels dans le volume 2, pages 98 ss.

• Elle n’a pas davantage de remarque à faire au sujet des comptes spéciaux et des finan- cements spéciaux.

• Une partie de l’excédent de revenu du compte de fonctionnement (100 mio fr.) sera al- louée au Fonds de couverture des pics d’investissement. La Commission de pilotage ap- prouve cette allocation.

• Après avoir examiné les propositions concernant le classement des motions et des postu- lats, la CP a proposé au Conseil-exécutif de ne pas classer pour l’heure la motion

247/2008 Streiff-Feller « Aide aux parents qui assurent eux-mêmes la prise en charge de leurs enfants ». Le Conseil-exécutif adhère à la proposition de la Commission de pilotage.

6.2 Propositions concernant le rapport de gestion 2009

En application de l’article 63, alinéa 5 en relation avec l’article 75, alinéa 1, lettres f et h LFP, la CP adresse les propositions suivantes au Grand Conseil:

1. Approbation du rapport de gestion 2009 et des comptes annuels 2009 avec les repères suivants:

• Excédent de revenus CHF 267 805 246.07

• Investissement net CHF 565 024 563 43

• Découvert du bilan CHF 2 034 073 300.71

(17)

2. Approbation des dépassements de crédits budgétaires suivants au compte administratif (art. 57, al. 5 LFP) :

• CF Autorités CHF 112 764.41

• CI Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques

CHF 9 214.94

• CF Direction des finances CHF 254 547 404.47

• CF Bureau pour la surveillance de la protection des données

CHF 621 049.27

(volume 1, chapitre 3 du RG, CF = Compte de fonctionnement, CI = Compte des investisse- ments)

3. Approbation des dépassements de crédits figurant en annexe au rapport de gestion 2009 (volume 2, ch. 5.1) et approuvés par le Conseil-exécutif (art. 59 en relation avec l’art. 75, al. 1, lit h LPF).

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Annexe: Organigramme 2009 de la Commission de pilotage

Heinz Siegenthaler (président) Bernhard Antener (vice-président)

TTE / CHA INS / JCE FIN / ECO POM / SAP

Bernhard Antener (présidence)

Bethli Küng- Marmet (présidence)

Matthias Burkhalter (présidence)

Ruedi Löffel (présidence)

BU/PIMF

Eva Desarzens-

Wunderlin (présidence)

Heinz Siegentha-

ler Martin Friedli Ueli Arm Maria Esther

Iannino Gerber

Werner Hostet- tler

RG Blaise Kropf (présidence) Fritz Freiburg- haus

Hansrudolf

Feller Jürg Iseli Béatrice Stucki

Hans-Jörg

Pfister Paula

Ramseier

Eva Desarzens-

Wunderlin Blaise Kropf

Groupe de travail / Délégation „Dépenses liées“

Bernhard Antener (présidence) Werner Hostettler

Maria Esther Iannino Gerber Hans-Jörg Pfister

Section Contrôle des

finances

Hans-Jörg Pfister

(présidence) Heinz Siegenthaler Eva Desarzens-

Wunderlin Paula Ramseier Blaise Kropf

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