chs 7.12.1.9
Rapport d’activité 2009
de la Commission de haute sur- veillance du Grand Conseil
Proposition de la CHS au Grand Conseil
La Commission de haute surveillance informe par le présent rapport sur ses activités dans l’exercice du mandat qui est le sien au sens des articles 22 et 57a à 57d de la loi sur le Grand Conseil (LGC)
Table des matières
Abréviations ... 3
Préface ... 4
1 Thèmes prioritaires de la CHS ... 5
1.1 Rôle et statut des commissions interparlementaires et de leurs délégations ... 5
1.2 Bonus temps et indemnités de départ dans l’administration cantonale ... 5
2 Sections ... 6
2.1 Affaires communes ... 6
2.2 Section des Mandats prioritaires ... 9
2.3 Section CHA/INS ... 12
2.4 Section FIN/ECO ... 15
2.5 Section SAP/POM ... 18
2.6 Section TTE/JCE ... 22
3 Examen préliminaire des affaires du Grand Conseil ... 25
3.1 Rapports concernant les différents aspects de la planification ou de la haute surveillance (au sens de l’art. 22, al. 2 b LGC) ... 25
3.2 Rapports sur les affaires relevant des relations extérieures (au sens de l’art. 22, al. 2, lit. h LGC) ... 25
3.3 Affaires du Grand Conseil au sens de l’article 22, alinéa 3 LGC ... 26
3.4 Affaires extraordinaires ... 26
4 Autres activités de la CHS ... 26
4.1 Haute surveillance sur d’autres organismes investis de tâches publiques (au sens de l’art. 22, al. 2, lit. a LGC) ... 26
4.2 Mise en œuvre des ordonnances exploratoires édictées par le Conseil-exécutif (au sens de l’art. 22, al. 2, lit. e LGC) ... 26
4.3 Examen des pétitions et requêtes du ressort de la commission (au sens de l’art. 22, al. 2, lit. f et art. 57a à 57d LGC) ... 27
4.4 Tâches de la CHS relevant des relations extérieures (au sens de l’art. 22, al. 2, lit. g, h et i LGC; cf. également ch. 2.1, 2.2, 2.3, 2.5 et 3.2) ... 29
5 Interventions de la CHS qui ont été adoptées ... 29
6 Perspectives ... 29
7 Proposition ... 29
ANNEXE I – Composition et charge de travail de la commission ... 30
1) Composition ... 30
2) Charge de travail ... 30
Abréviations
ACE Arrêté du Conseil-exécutif
AFC Administration fédérale des contributions
AGC Arrêté du Grand Conseil
BCBE Banque cantonale bernoise
BLS Chemin de fer du Lötschberg SA
CACEB Caisse d’assurance du corps enseignant bernois
CG Commission de gestion
CHA Chancellerie d’Etat
CHR Centre hospitalier régional
CHS Commission de haute surveillance
CPB Caisse de pension bernoise
CSI Conférence suisse sur l’informatique
CSI Conférence suisse des impôts
ECO Direction de l’économie publique
FIN Direction des finances
HES-BE Haute école spécialisée bernoise HE-Arc Haute Ecole Arc Berne-Jura-Neuchâtel
HEP Haute École Pédagogique
HES-SO Haute Ecole Spécialisée de Suisse occidentale INS Direction de l’instruction publique
IUC Centre de soins intensifs, des urgences et de chirurgie
JCE Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclé- siastiques
LAMal Loi sur l’assurance-maladie
LGC Loi du 8 novembre 1988 sur le Grand Conseil (loi sur le Grand Conseil)
LMSI Loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure
LPers Loir sur le personnel
NOG / NOG 2000 Nouvelle gestion publique 2000
OACOT Office des affaires communales et de l'organisation du territoire OAN Office de l'agriculture et de la nature
OCEE Office de la coordination environnementale et de l'énergie OIO Office d'informatique et d'organisation du canton de Berne
PHB Haute école pédagogique germanophone
POM Direction de la police et des affaires militaires
RCE Relations entre le canton de Berne et ses entreprises publiques ou d'économie mixte
RPT Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons
SAP Direction de la santé publique et de la prévoyance sociale TTE Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie ViCLAS Violent Crime Linkage Analysis System
Préface
Certaines années, les affaires soumises à la CHS ne se distinguent pas particulièrement par leur ampleur, leur intérêt pour le public ou leur portée. 2009 n’était pas une telle année. Trois « gros morceaux » ont d’emblée occupé la commission: d’abord, un rapport sur le rôle et le statut des commissions interparlementaires et des délégations des relations extérieures, puis l’étude com- mandée par la commission sur l’impact politique et démocratique de la coopération intercommuna- le et intercantonale, et enfin, l’enquête sur les soldes horaires des cadres de l’administration can- tonale.
Le vif intérêt manifesté par le public, en tous cas pour la dernière de ces trois affaires, n’a pas em- pêché la commission de se concentrer et de travailler dans la sérénité, comme elle le fait toujours.
Pour favoriser l’esprit d’équipe, optimiser son travail et réfléchir à ses activités, elle s’est retirée dans l’Emmental pendant deux jours, au printemps. Ces journées de réflexion ont déclenché deux processus: d’une part, la commission a examiné la manière dont elle est perçue et dont elle veut être perçue dans le public, et en octobre, elle a suivi un séminaire de travail professionnel avec les médias pour se perfectionner dans ce domaine. D’autre part, elle a réfléchi à la façon d’améliorer encore l’efficience et l’efficacité de son travail malgré la faiblesse de ses ressources. Cette ré- flexion sera menée à terme cette année.
Les relations de la commission avec son principal interlocuteur, à savoir le Conseil-exécutif, sont restées au beau fixe dans l’année écoulée. Les échanges ont été fréquents, constructifs, et ils se sont toujours déroulés dans une atmosphère agréable. Dans certaines affaires de surveillance, néanmoins, il a fallu discuter l’étendue des droits de regard de la commission, ce qui a été
l’occasion de constater que le Conseil-exécutif n’a pas encore entièrement accepté dans certains domaines le rôle qui est celui de la CHS en tant qu’organe de la surveillance parlementaire. La CHS fera cependant tout pour remplir son mandat légal, sans restrictions.
La commission a vécu un événement triste au cours de l’année : Monsieur Hans Küng, membre de la CHS depuis 2006, est décédé en juin. Nous savions qu’il souffrait depuis longtemps de problè- mes cardiaques, mais sa mort nous a néanmoins surpris. Je tiens à présenter une nouvelle fois à sa femme et à sa famille nos condoléances.
Gerhard Fischer et Marianne Morgenthaler ont quitté la commission, mais ils sont restés au Grand Conseil. Je leur adresse à tous deux nos remerciements pour de nombreuses années de précieu- se collaboration au sein de notre commission.
Andreas Blaser
Président de la Commission de haute surveillance
1 Thèmes prioritaires de la CHS
Dans l’année écoulée, la CHS s’est consacrée en priorité aux affaires suivantes:
• Rôle et statut des commissions interparlementaires et de leurs délégations (cf. ch. 1.1)
• Soldes horaires des cadres de l’administration cantonale (cf. ch. 1.2)
1.1 Rôle et statut des commissions interparlementaires et de leurs délégations
Les cantons sont représentés au sein des organes parlementaires intercantonaux par des déléga- tions. Lors des deux dernières révisions de la loi sur le Grand Conseil, de nouvelles dispositions ont été adoptées à ce sujet. Les délégations ont mené pendant un certain temps une existence plutôt discrète, mais la présentation de rapports des commissions interparlementaires à l’intention des parlements des cantons membres leur a donné une réalité dans la conscience des parlemen- taires. Il y a encore un certain flou dans la manière dont les délégations doivent remplir leur mis- sion et assurer la communication à ce sujet. C’est dans ce contexte que Christoph Gagnebin a posé dans une interpellation (I 157/2008) différentes questions concernant le rôle et le statut des commissions interparlementaires et des délégations aux relations extérieures. Le Bureau du Grand Conseil a décidé le 3 novembre 2008 de charger la CHS, à qui incombe la responsabilité générale des relations extérieures, d’élaborer une réponse politiquement et matériellement fondée. La CHS devait en particulier formuler des propositions concernant les aspects de la procédure qui dans la situation actuelle ne sont étayés par aucune pratique.
La commission a présenté au Bureau du Grand Conseil un volumineux rapport qui devait faire par- tie intégrante de la réponse. Elle s’y est livrée à des réflexions sur la meilleure manière de garantir la participation des parlements à l’élaboration des actes législatifs intercantonaux et de plus, le rapport a permis de se faire une vue d’ensemble des délégations qui existent actuellement, de leurs bases légales, de leur composition, de leur mission, des modalités selon lesquelles elles pré- sentent leurs rapports, etc. Il était grand temps.
Le Grand Conseil a pris connaissance à la session de septembre de la réponse à l’intervention et du rapport (adresse:
http://www.be.ch/gr/VosData/Gwd/Berichte%20der%20ständigen%20Kommissionen/Oberaufsichts kommission/20090824_122635/).
1.2 Bonus temps et indemnités de départ dans l’administration cantonale
Ce n’est pas un hasard si durant la pause d’été, les bonus temps et les indemnités de départ des cadres de l’administration cantonale ont fait l’objet d’un débat public; la presse du dimanche a d’abord évoqué le 19 juillet 2009 le cas d’un collaborateur de la FIN qui avait un bonus temps de 3 700 heures au moment de quitter l’administration cantonale, ce qui a soulevé une tempête de protestations dans les médias. Alors que c’étaient les vacances, la CHS a tout de suite réagi pour annoncer qu’une enquête serait diligentée et le 11 août 2009, à la première séance après la pause d’été, elle a défini la manière dont elle allait procéder.
Dans un rapport intermédiaire, elle a présenté à la session de novembre les premières conclusions de ses investigations: selon les dispositions en vigueur du droit du personnel, même des bonus temps élevés, largement supérieurs à 100 heures, étaient parfaitement possibles et les provisions constituées en rapport avec les bonus temps se chiffraient à fin 2008 à 146,7 millions de francs. Le rapport intermédiaire a été mis en annexe à la réponse écrite à la motion 271/2009 UDC que la commission avait rédigée sur mandat du Bureau (ces deux textes se trouvent dans le Journal du Grand Conseil, Novembre 2009, p. 1149).
La CHS prévoit de présenter un rapport final en conclusion de ses investigations au milieu de l’année prochaine. Il reste principalement à clarifier la raison pour laquelle des bonus temps ont été approuvés après coup. De plus, la commission se propose de contrôler un nombre limité de cas pour établir si les prescriptions légales régissant les comptes épargne-temps et, le cas échéant, les indemnités de départ, ont véritablement été observées.
2 Sections
2.1 Affaires communes
Il y a actuellement quatre types d’affaires récurrentes que toutes les sections traitent en parallèle, selon le domaine qui est le leur:
• rapport de gestion des Directions (au cours de cet exercice, les rapports de l’an 2008),
• contrôle des décomptes des affaires de crédit,
• analyse des effets des affaires de crédit,
• liste des affaires en cours dans le domaine des relations extérieures.
1) Rapports de gestion 2008 des Directions
Indépendamment de la compétence formelle de la Commission de pilotage, la CHS se livre elle aussi à l’examen des rapports de gestion des Directions. Dans l’exercice de la haute surveillance, la commission a pu faire au sujet des rapports de gestion 2008 les constatations suivantes, qui présentent un intérêt général:
• Les commentaires formulés dans la partie concernant les groupes de produits INS ne sont pas toujours suffisants: les produits Jardins d’enfants et école obligatoire et Services psychologi- ques pour enfants et orientation professionnelle sont accompagnés de commentaires concer- nant le résultat financier alors que le degré de réalisation des objectifs fixés doit se passer de commentaires. Ce n’est pas satisfaisant ; pour que le compte rendu réponde aux principes NOG, il faudrait que le résultat des prestations et les effets fassent l’objet d’un commentaire parlant.
• L’INS qualifie de risque essentiel les besoins d’investissement des hautes écoles. Sans moyens supplémentaires, la qualité de l’enseignement et de la recherche risque de baisser en raison de la dégradation des conditions d’encadrement, et les hautes écoles bernoises ne pourront se maintenir dans la compétition intercantonale. La CHS a demandé à l’INS comment elle entendait résoudre ce problème à long terme (la réponse ne lui était pas encore parvenue à la fin de l’année).
• Dans le cadre des explications concernant la mise en œuvre de la loi fédérale sur la politique régionale, il est fait mention une fois de plus du mécanisme selon lequel la Confédération lais- se entrevoir un financement à condition que les cantons assument leur part. Ainsi, les cantons sont pratiquement obligés de participer, puisqu’il faut obtenir un maximum de fonds fédéraux.
Souvent cependant, c’est à eux qu’il appartient ensuite de couvrir les frais induits, d’autant que la contribution de la Confédération est un simple financement initial. La CHS a demandé à la CP de donner son avis sur ce mécanisme de financement, et lui a demandé si globalement, les dépenses supplémentaires encourues par le canton dans ce contexte plus ou moins librement consenti sont essentielles ou négligeables pour les finances cantonales (la réponse n’avait pas encore été donnée à la fin de l’année).
• Différents événements ont incité le directeur de l’économie publique à donner en mandat un contrôle du Service vétérinaire, qui a été soumis également à un processus de restructuration.
Le but était de mieux armer le service pour ses tâches futures, à savoir aussi bien la protection des animaux dans le domaine agricole que les tâches imposées au canton par la Confédéra- tion. Les structures du service ont été resserrées et articulées en trois domaines spécialisés.
Les besoins en termes de personnel ont été évalués, les postes vacants pourvus,
l’enchaînement des opérations optimisé et un système de gestion des risques a été mis en place. La section FIN/ECO de la CHS fera une visite administrative au Service vétérinaire en automne 2010 et s’informera des résultats de la réorganisation.
• La possibilité d’un report de prestations de la part des assureurs maladie a eu pour consé- quence que les prestataires tels que les médecins, les pharmaciens et les services sociaux restent avec leurs factures non payées sur les bras et doivent faire un travail administratif considérable. Dans l’intervalle, les efforts ont été engagés pour que le problème soit résolu au niveau fédéral, au moyen d’une révision de la loi sur l’assurance-maladie (LAMal). L’élimination des divergences entre les Chambres fédérales aura lieu au printemps 2010. La CHS a chargé la SAP de l’informer dès que la solution aura été trouvée.
• En 2008, déjà, la CHS avait informé le Conseil-exécutif des améliorations qu’il fallait selon elle apporter au rapport sur les groupes de produits concernant les effets et les prestations. Le Conseil-exécutif a accueilli ces propositions avec bienveillance tout en relevant que la plupart de ces modifications demandaient du temps. La CHS comprend certes qu’il faut du temps pour développer un instrument de compte rendu informatique. En même temps, elle pense que cer- taines de ses propositions peuvent être réalisées sans attendre, puisqu’elles ne nécessitent pas de travail supplémentaire de relevé de données, mais simplement la mise en forme et la présentation de données existantes. C’est pourquoi elle a informé le Conseil-exécutif que dans deux cas au moins elle souhaitait une réalisation immédiate. Les valeurs réelles et les valeurs prévisionnelles doivent être présentées dans une forme chiffrée et non sous forme
d’appréciation « réalisé », « non réalisé », « oui » ou « non ». Les résultats d’enquêtes, de re- levés etc. doivent être présentés de manière plus nuancée. Autrement dit, il ne faut pas réunir les résultats positifs dans une seule catégorie mais présenter les résultats par catégorie de ré- ponse; si les réponses sont réunies, il faut le faire en se servant d’un degré de satisfaction pondéré, comme une valeur médiane.
2) Contrôle des décomptes des affaires de crédit
Comme les années précédentes, la CHS a chargé le Contrôle des finances de contrôler les dé- comptes de différentes affaires de crédit autorisés par le Grand Conseil. Le contrôle a porté éga- lement sur les modifications apportées aux projets, la réalisation de travaux supplémentaires dont les coûts n’avaient pas été approuvés par le Grand Conseil ainsi que sur la gestion des montants non dépensés du crédit. Le Contrôle des finances a présenté son rapport écrit peu avant la fin de l’année, et il fera donc l’objet du prochain rapport d’activité. La CHS a eu à contrôler les trois affai- res suivantes:
• 0144/2006 (ECO): Aéroport de Berne-Belp / Contribution à l'extension de l'infrastructure 2006- 2008; crédit d'engagement pluriannuel / crédit d'objet;
• 3310/2006 (POM): Commune de Kirchberg; nouvelle halle de sport Grossmatt; subvention du Fonds du sport:
• 2783/2005: Thoune-Allmendingen/Nouveau centre d’expertises et d’examens. Crédit d’objet, crédit d’exécution et crédit d’engagement pluriannuel.
3) Analyse des effets des affaires de crédit
Dans l’exercice de son mandat au sens de l’article 22, alinéa 2, lettre d LGC, la CHS contrôle éga- lement l’impact des mesures déclenchées par les affaires de crédit dont les décomptes sont véri- fiés par le Contrôle des finances. Pour ce faire, elle se laisse guider par les buts déclarés dans les rapports qui accompagnent les affaires quand elles sont soumises au Grand Conseil. La CHS n’a pas la possibilité d’ordonner des évaluations complètes mais elle doit trouver des solutions prag- matiques en fonction des ressources dont elle dispose. L’analyse des effets des trois affaires ci- tées plus haut sera faite en 2010; dans l’année écoulée, les vérifications ont porté sur les conclu- sions des contrôles menés en 2008:
• Les améliorations recherchées en rapport avec l’affaire 2098/2000 (Coopérative Foyer médica- lisé pour personnes âgées Frienisberg, Seedorf) n’ont manifestement pas pu être réalisées.
Les questions posées n’ont pas permis de constater d’effets substantiels.
• En ce qui concerne l’affaire 1274/2001 (ZALA AG; regroupement de la région d’épuration de la vallée de la Langeten), les résultats étaient à la fois disparates et détaillés, parfois même étayés par des mesures chiffrées. Ils ont révélé que la construction d’une station d’épuration en remplacement de quatre stations vétustes a permis d’obtenir des améliorations notables. En même temps, on a pu constater que les effets sont induits également par d’autres facteurs tels que les quantités de précipitations, les conditions atmosphériques, la pollution causée par l’agriculture, le trafic, etc.
• Dans l’affaire 2135/2001 (Berne; Université, Faculté de médecine vétérinaire, rénovation et extension de la clinique des petits animaux domestiques et radiographie centrale; crédit de ré- alisation et d’engagement), les Directions concernées avaient donné leur avis, étayé sous l’angle technique par les conclusions des experts internationaux qui avaient été chargés de l’évaluation. De manière générale, la nouvelle clinique et son équipement de pointe répondent aux normes européennes du plus haut niveau.
• Quant à l’affaire 1954/2005 (Centre sportif Gstaad SA, 3780 Gstaad; rénovation complète), les mesures demandées avaient certes été effectuées, mais en raison des méthodes de classe- ment, qui étaient différentes avant et après la rénovation, les résultats étaient pratiquement inutilisables. Cela tendrait à prouver que les chiffres seuls ne suffisent pas et que les données doivent être précises.
Forte notamment des enseignements de cette dernière affaire, la CHS a formulé à l’adresse du Conseil-exécutif le souhait que dans les arrêtés portant sur les affaires de crédit, dans les condi- tions et charges, par exemple, ou dans les dispositions spéciales, des consignes soient définies qui permettent de procéder ultérieurement, quand le projet est réalisé, à un contrôle ou à une ap- préciation des effets. Il faut songer notamment à réunir, quand c’est possible et utile, un ensemble de données chiffrées relevant de catégories ou de critères constants, ou d’établir après quelques années une comparaison entre les résultats réels et les hypothèses qui ont constitué le fondement du plan d’exploitation.
4) Liste des affaires en cours dans le domaine des relations extérieures
Pour la mise en œuvre de l’article 36 LGC, le Conseil-exécutif remet à la CHS une fois par semes- tre la liste des affaires en cours dans le domaine des relations extérieures, une distinction étant faite entre les affaires qui relèvent de la compétence du Grand Conseil et celles qui relèvent de la compétence du Conseil-exécutif. Chaque affaire sur la liste est assortie d’une fiche qui précise l’état d’avancement et donne l’appréciation de l’importance de l’affaire pour l’Etat, la démocratie, le fédéralisme et la politique financière et économique.
La commission décide en se rapportant à cette liste, sur proposition de la section concernée, quels objets elle va étudier de manière plus détaillée. Dans l’année sous rapport, son choix s’est porté sur les affaires suivantes:
• Dans la compétence du Grand Conseil:
- Loi relative à l'adhésion du canton de Berne à la convention concernant la Haute Ecole ARC Berne-Jura-Neuchâtel, au concordat intercantonal créant une Haute Ecole Spécialisée de Suisse occidentale et à la convention intercantonale créant la Haute Ecole Spécialisée San- té-Social de Suisse romande: prises de position de la Confédération (OFFT) et du groupe d’experts concernant la nouvelle convention (cf. ch. 2.3).
La CHS a exprimé à l’adresse du Conseil-exécutif le souhait que dorénavant, s’il devait y avoir des changements importants dans le domaine de la convention ou du concordat
concernant la HEP-BEJUNE, les documents pertinents lui soient remis sans qu’elle ait besoin d’en faire la demande.
• Dans la compétence du Conseil-exécutif:
- Convention entre Berne, Jura et Neuchâtel sur les contributions des cantons aux frais d’enseignement (Convention BEJUNE);
- Fusion des éditions scolaires des cantons de Berne et d’Argovie sous le nom d'Editions sco- laires plus SA
- Sapeurs pompiers 2015;
- Coopération au sein de l’agglomération bernoise.
La préoccupation centrale à laquelle répond cette liste est la possibilité qu’elle peut offrir à la commission d’agir sur les affaires à titre consultatif, donc déjà au moment où les affaires se nouent ou sont négociées. Avant l’introduction de la liste, la situation était insatisfaisante du fait que le Grand Conseil ne pouvait dire que oui ou non au produit fini, quand il s’agissait d’affaires de son ressort, ou alors ne rien dire du tout quand les affaires relevaient du Conseil-exécutif.
2.2 Section des Mandats prioritaires
La Section des mandats prioritaires coordonne selon le règlement de la CHS les travaux de toutes les sections, prépare les séances plénières, veille à ce que la surveillance et la politique
d’information suivent une pratique homogène et remplit les mandats prioritaires. Elle se réunit en général avant les séances plénières de la commission.
Dans l’année sous rapport, elle s’est consacrée en particulier aux affaires suivantes:
• Rapport sur le respect des dispositions légales lors de la mise en pratique des autorisations de dépense unique
• Mise en œuvre de la motion « Décompte des autorisations de dépense unique »
• Dialogue sur les risques
• Etude concernant l’impact politique et démocratique de la coopération intercantonale et inter- communale
• Surveillance des projets de grande envergure
1) Rapport sur le respect des dispositions légales lors de la mise en pratique des autorisations de dépense unique
La CHS a déposé le 11 mai 2006 une motion intitulée « Rapport sur le respect des dispositions légales lors de la mise en pratique des autorisations de dépense unique ». Elle y charge le Conseil-exécutif de lui remettre un rapport dans lequel il devait montrer, premièrement, comment, à l’avenir, il comptait assurer le respect des dispositions légales, décisions de l’organe compétent en question incluses, lors de la mise en pratique des autorisations de dépense unique et, deuxiè- mement, de quels instruments de controlling il disposait à cette fin. Cette intervention lui avait été inspirée par le fait que le contrôle des décomptes de différents projets de construction, dont elle avait chargé le Contrôle des finances avait abouti à la formulation de critiques parfois graves. Le Grand Conseil a adopté la motion à l’unanimité à la session de mars 2007. Le 18 mars 2009 le Conseil-exécutif a présenté le rapport demandé.
En octobre, la commission a pris connaissance du rapport, et elle a fait les deux constatations sui- vantes: le rapport ne répond pas aux besoins d’un parlement non professionnel. De nombreux passages en sont trop denses, chaque Direction est présentée de manière différente, ce qui rend difficile les comparaisons ou la vue d’ensemble. Sur le fond, l’harmonisation est une question es- sentielle. Les contrôles du respect des dispositions légales lors de la dépense des crédits
d’engagement devraient pouvoir se faire selon des critères uniformes, même à l’intérieur des Di- rections. Même si la commission était parfaitement consciente du fait que la nature même des af- faires, qui sont différentes, impose certaines limites à l’uniformisation, elle a conclu après la lecture du rapport qu’il y a encore dans ce domaine des progrès à faire.
C’est pourquoi la commission a demandé au Conseil-exécutif qu’est-ce qui s’oppose à ce que l’harmonisation se fasse pour toutes les Directions, ou au moins à l’intérieur d’une même Direction, selon le modèle de la TTE, qui a harmonisé le système de contrôle pour les phases de l’octroi du crédit et du décompte mais pas en revanche pour la phase de la réalisation, où se manifestent les différences entre les domaines d’activité. Dans la même lettre, la commission pose des questions concernant l’application uniforme du FIS, le contrôle du contrôle de direction non formalisé, le fonc- tionnement précis du contrôle des affaires du Conseil-exécutif et du Grand Conseil et la surveillan- ce de la réalisation des affaires de crédit dans lesquelles plusieurs Directions sont parties prenan- tes ou liées par des conditions et charges.
Le Conseil-exécutif a remis ses réponses à mi-décembre, comme convenu. La commission ne les a examinées que l’année suivante.
2) Mise en œuvre de la motion « Décompte des autorisations de dépense unique »
En 2004 la Commission de gestion et la Commission des finances, auxquelles ont succédé la Commission de haute surveillance et la Commission de pilotage, ont déposé la motion dont le titre est cité ci-dessus, chargeant le Conseil-exécutif de mettre en œuvre les points suivants : Premiè- rement, adapter les bases légales en sorte que les décomptes pour des autorisations de dépense unique (éventuels crédits complémentaires inclus) soient présentés deux ans au plus tard après réception de l’ouvrage. Les décomptes sont soumis à l’organe ayant accordé l’autorisation, autre- ment dit dans le cas du Grand Conseil, à la commission en charge du contrôle d’exécution. Dans certains cas justifiés, le délai pourra être prolongé sur autorisation de l’organe compétent. Deuxiè- mement, faire en sorte que les décomptes soient détaillés au moins dans la même mesure que le rapport de la demande de crédit en question. Troisièmement, pour ce qui est des grands projets dépassant un crédit total de dix millions de francs, organiser un controlling annuel standard. Les résultats du controlling doivent être rapportés à la Commission de haute surveillance ou à la com- mission chargée du contrôle d’exécution.
Le Conseil-exécutif a répondu à la motion en janvier 2005. En résumé, il a estimé que tous les points de cette motion étaient déjà réalisés. En conséquence, il a proposé l’adoption de la motion et son classement. Or, en février 2005, le Grand Conseil a certes adopté la motion, mais il s’est opposé à son classement. Par ACE 0623/2009, le Conseil-exécutif a adopté le 8 avril les mesures qui à son avis étaient nécessaires pour réaliser la motion. L’ACE a été adressé à la CHS le
21 avril.
La commission se félicite de la traduction en faits des revendications de la Commission de gestion.
Cependant, il reste à clarifier un certain nombre de questions importantes: est-il possible ou même utile que la vérification des décomptes se fasse automatiquement? La périodicité des rapports est- elle suffisante telle qu’elle est proposée, et la structure proposée, qui s’inspire du cas de l’IUC, est- elle suffisante? Le formulaire de clôture du décompte, tel qu’il est proposé, permet-il de voir ce qui a été dépensé dans chaque projet ou pour chaque objet? Il a été décidé que ces questions se- raient traitées dans le cadre de l’élaboration du plan de surveillance des projets de grande ampleur (cf. ci-dessous).
3) Dialogue sur les risques
En 2008, la FIN s’est adressée à la CHS pour lui demander un entretien annuel sur les risques auxquels le canton s’expose. Le premier de ces « dialogues sur les risques » a eu lieu le 28 avril. Il s’agit non seulement d’une évaluation des risques mais aussi de la présentation des processus, instruments, rapports etc. liés aux risques.
Le dialogue n’a pas pour but de faire de la commission une partie prenante du domaine opération- nel. Dans ce dialogue, elle a pour rôle de s’assurer que les bases légales du contrôle existent par rapport aux risques en question et que le contrôle a effectivement lieu. Cela n’exclut pas que dans un cas précis, la commission soit amenée à s’informer en détail d’aspects matériels.
Lors du premier entretien, la CHS a constaté qu’une certaine opacité prévaut dans les différentes catégories de risques. Dans les notes de discussion, on distingue entre risques stratégiques, ris- ques de politique financière et risques opérationnels. Dans la partie du rapport de gestion qui y est consacrée, on parle plutôt de « risques généraux à l’échelle du canton », de « principaux risques en matière politique, juridique et d’exploitation » et de « problèmes ponctuels, autres risques et mesures adoptées ». D’après les documents datés du 28 avril 2009, le rapport entre les principaux risques en matière politique, juridique et d’exploitation et les risques opérationnels n’est pas entiè- rement clair, et cela vaut également pour les critères qui ont présidé à la délimitation des différen- tes catégories. De plus, il est frappant que les « principaux risques en matière politique, juridique et d’exploitation » mentionnés dans le rapport de gestion n’y figurent qu’une seule fois concernant l’année en question, alors que ces risques ont un caractère permanent. Quant aux « risques géné- raux à l’échelle du canton », il est simplement dit dans le rapport de gestion, sans précision sur le fond, que le Conseil-exécutif les identifie et les gère.
A l’issue du premier dialogue sur les risques et dans la perspective de la future forme à donner à ces entretiens, la CHS a demandé au Conseil-exécutif que le flou dans la délimitation des différen- tes catégories soit levé et que des informations parfaitement claires lui soient transmises quant à la terminologie qu’il convient d’employer, aux catégories qui doivent être traitées dans les diffé- rents rapports et aux contextes dans lesquels la CHS peut consulter les documents. La commis- sion tient à être informée des « risques généraux à l’échelle du canton ».
4) Etude concernant l’impact politique et démocratique de la coopération intercantonale et intercommunale
La CHS a noté que du fait de la petitesse des structures administratives et de la complexité crois- sante des tâches, les cantons et les communes sont amenés à rechercher des solutions et des mécanismes aux niveaux intercommunal et intercantonal pour pouvoir les accomplir. Cependant, cela s’accompagne d’une perte de substance démocratique et parlementaire, et ce n’est pas sans poser certains problèmes. Dans le domaine intercantonal, le Grand Conseil est lui-même directe- ment concerné, puisque ses possibilités de conception et de décision s’en trouvent grignotées;
quant au domaine intercommunal, la CHS a pour tâche notamment d’examiner les répercussions de la législation cantonale pour l’accomplissement des tâches dans les communes et leurs orga- nismes intercommunaux.
En février de l’année sous rapport, les travaux préparatoires ayant déjà été engagés l’année pré- cédente, la commission a chargé une équipe de chercheurs réunie autour de Fritz Sager, profes- seur de politologie à l’Université de Berne, d’analyser scientifiquement la problématique et de pro- poser les moyens permettant de remédier à la perte de démocratie liée à ces formes de coopéra- tion.
En décembre, le professeur Sager et sa principale collaboratrice, Madame Andrea Iff, ont présenté leur rapport final devant le plénum de la CHS. L’étude sera publiée sous le titre « Interkantonale und interkommunale Zusammenarbeit. Defizite bezüglich parlamentarischer und direktdemokratis- cher Mitwirkung (unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Bern) [Coopération intercantona- le et intercommunale. Déficits de participation parlementaire et de démocratie directe (avec un accent particulier sur le canton de Berne)] ». On peut supposer que les conclusions de l’étude pourraient rencontrer un certain intérêt même hors du canton de Berne. La CHS fera l’analyse des conclusions et des moyens d’amélioration qui sont proposés pour décider ensuite des activités politiques qu’elle juge nécessaire d’entreprendre.
5) Surveillance des projets de grande envergure
La CHS a acquis la conviction que les projets particulièrement complexes et coûteux dont la réali- sation s’étale sur plusieurs années appellent un contrôle régulier de l’organe parlementaire chargé de la haute surveillance, et que ce contrôle doit se fonder sur une procédure adéquate; depuis un certain temps, la CHS a fait de bonnes expériences avec les rapports que la TTE est amenée à présenter régulièrement, notamment dans le contexte de l’IUC.
Dans l’année sous rapport, la commission a adopté un plan appelé à guider ses futures activités de contrôle des gros projets. Ce plan définit notamment les caractéristiques des gros projets, les principaux aspects de la haute surveillance de tels projets, ce que sont concrètement les activités de contrôle au début et au cours de la réalisation. Le projet de réaménagement de la place du Wankdorf en 2010 sera l’occasion d’une première application pratique du plan.
2.3 Section CHA/INS
Dans l’année écoulée, outre l’examen préliminaire d’affaires du Grand Conseil, la Section CHA/INS s’est consacrée en priorité aux affaires suivantes (cf. ch. 3):
• dialogue avec l’Office de l’enseignement supérieur
• logiciel scolaire Evento
• essai scolaire du degré élémentaire
• nouvelle convention sur les hautes écoles spécialisées de Suisse romande
• mandat de prestations des hautes écoles
• prise de connaissance de rapports ne relevant pas du ch. 3 1) Dialogue avec l’Office de l’enseignement supérieur
L’entretien qui a eu lieu le 25 mars portait sur différents domaines: la mise en œuvre de la Déclara- tion de Bologne, la loi fédérale sur l’aide aux hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles (LAHE), la Faculté Vetsuisse, l’alliance stratégique Bâle - Berne dans le domaine de la médecine et les Hautes écoles spécialisées bernoises.
La CHS est satisfaite des réponses données à ses questions. A ses yeux, les points suivants re- tiennent l’attention:
• Par la force des choses, il n’a pas été possible de répondre de manière définitive aux ques- tions concernant la Déclaration de Bologne; l’introduction de la Déclaration ne sera complète qu’en 2010, et c’est à ce moment là que l’impact du modèle de Bologne sera évalué. Comme on pouvait le craindre, le volume de travail administratif incombant aux hautes écoles n’a fait qu’augmenter en rapport avec le nouveau modèle.
• On ne peut exclure que la nouvelle loi fédérale sur l’aide aux hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles contiendra des dispositions qui sont contraires aux intérêts des cantons.
• Les buts visés au moment de la création de la Faculté Vetsuisse ne sont pas encore atteints, selon les déclarations de l’INS, mais c’est en bonne voie (il faut une génération pour la réalisa- tion).
• Dans le contexte des questions posées au sujet de l’alliance stratégique Bâle – Berne dans le domaine de la médecine, on apprend avec déplaisir que les hôpitaux régionaux s’engagent dans une course à l’équipement alors qu’il ne peut y avoir qu’un seul centre consacré à la mé- decine de pointe, l’Hôpital de l’Ile. Même s’il est vrai que les CHR sont autonomes dans la ges- tion de leurs moyens financiers, la commission s’est demandé si dans ce cas, le canton n’est pas tout simplement trop généreux avec eux.
2) Logiciel scolaire Evento
La commission a déjà examiné cette affaire en détail l’année d’avant. Il est prévu que la CHS ana- lyse le rapport final du projet et qu’elle soumette le décompte final au Contrôle des finances dès que ces documents seront présentés.
La commission a examiné à fin mars le rapport de contrôle que l’INS avait présenté au Conseil- exécutif, ainsi que l’historique du projet établi par un expert externe sur mandat de la Direction. La Commission a constaté avec satisfaction qu’il n’y aurait ni dépassement du devis ni retards, contrairement à ce que pouvaient avoir laissé craindre certaine formulation du rapport de contrôle.
Il reste cependant encore à établir si Evento ou certaines parties du logiciel seront utilisés égale- ment pour les gymnases, ou si ces derniers prendront une autre option. La réponse de l’INS est parvenue à la CHS au début de l’année 2010, elle sera évaluée en même temps que le rapport final du projet.
La commission n’a pas saisi dans quelle mesure la position de l’INS par rapport à l’association des gymnases à une solution globale consiste bien à dire qu’il faut tenir compte du fait que les gymna- ses ont chacun des processus internes différents. En effet, l’analyse de l’historique du projet abou- tit à la conclusion qu’il aurait en réalité fallu prendre l’option exactement inverse: le facteur déter- minant dans l’échec du plan initial selon lequel Evento serait introduit dans les 40 écoles moyen- nes est le manque d’insistance de la Direction de l’instruction publique sur l’harmonisation des processus. La réponse de l’INS à cette question est elle aussi parvenue à la CHS au début de l’année en cours, et là encore, l’évaluation en sera faite en même temps que le rapport final du projet.
3) Essai scolaire du degré élémentaire
Le 17 septembre, la section CHA/INS a proposé à la CHS de faire une visite administrative au pro- jet d’essai du degré élémentaire en cours à Berne-Bümpliz. Cette visite a laissé une impression à bien des égards positive: d’une part, la personne responsable du volet alémanique du projet, Ma- dame Schöni Lanker, a introduit le sujet de manière très éclairante. D’autre part, les membres de la section ont pu se faire une idée réaliste du quotidien scolaire.
A l’issue de la visite, la commission a pu formuler les appréciations suivantes:
• Le modèle vit de la qualité des enseignantes et enseignants en charge de la classe et de leur volonté de travailler ensemble.
• L’idée à la base du modèle, selon laquelle au sein de groupes d’âge mixtes, les enfants coopè- rent et se stimulent entre eux, n’est en soi pas nouvelle. De telles classes ont existé autrefois.
Mais alors l’enseignement se donnait par une seule personne et non par une équipe, comme aujourd’hui, cette évolution étant un bénéfice pour les enfants.
A l’issue de la visite, la CHS a décidé de s’informer en 2011 et 2012 de l’avancement du projet de degré élémentaire.
4) Nouvelle convention sur les hautes écoles spécialisées de Suisse romande
La CHS a appris l’existence d’un tel projet en prenant connaissance de la liste des affaires en cours dans le domaine des relations extérieures (cf. ch. 2.1). Après avoir consulté les documents de l’affaire, elle a sollicité des informations complémentaires auprès du directeur de l’instruction publique. Elle s’est ensuite fait remettre le rapport du groupe d’experts chargé par le Département fédéral de l’économie d’examiner l’avant-projet de révision.
Le groupe d’experts a conclu que l’avant-projet présentait certains défauts. L’influence de la politi- que sur l’enseignement supérieur est trop marquée, ce qui affaiblit la direction académique. S’il est vrai qu’il existe des directives sur l’assurance qualité, elles ne sont pas appliquées dans les écoles.
La direction opérationnelle des écoles est trop faible. La matrice que forment l’organisation et les
sites scolaires, d’une part, et les différentes disciplines, de l’autre, rend indispensable un comité directeur. Dans sa composition actuelle, il n’est cependant pas en mesure de fonctionner.
Sur la base de ces appréciations, le groupe d’experts a émis les recommandations suivantes: les changements proposés ne devraient pas être apportés en une seule fois mais en deux étapes. Il faut un nouvel organigramme: les représentants de la politique ne devraient se trouver qu’au ni- veau stratégique. Les représentants cantonaux au sein du comité directeur ne devraient pas être des politiques mais plutôt des représentants des écoles. Des contrats de prestations doivent être conclus concernant les différents niveaux. L’organisation matricielle doit être maintenue mais elle doit être clairement subordonnée au rectorat. Un système d’assurance qualité doit être établi pour l’école dans son ensemble.
Les critiques formulées par le groupe d’experts ont poussé les cantons (les Exécutifs) à adapter l’avant-projet. Dans la période sous rapport, les détails n’avaient cependant pas été portés à la connaissance des parlementaires. C’est pourquoi la commission a décidé de demander au direc- teur de l’instruction publique des informations sur le nouvel avant-projet.
5) Mandats de prestations des hautes écoles
Jusqu’ici, l’attention portée par la CHS aux rapports présentés par l’Université de Berne, la Haute école spécialisée bernoise et la Haute école pédagogique germanophone de Berne, et au pilotage de ces trois institutions assuré par le Conseil-exécutif, s’était limitée à l’examen des rapports de gestion adressés par les hautes écoles au Grand Conseil. Or ces rapports n’ont pas toujours été très éclairants selon la CHS. C’est pourquoi elle a ressenti le besoin de consulter les documents qui contiennent les conventions de prestations et les rapports qui les accompagnent. Elle est en- trée de ce fait en terre inconnue. Au premier contact, elle s’est rendu compte de l’ampleur de la tâche, qui est complexe et qui demande beaucoup de temps. La commission a fait notamment les constatations suivantes:
• Existence d’instruments de direction:
La CHS a notamment pour tâche de s’assurer que le gouvernement exerce bien la surveillance qui lui incombe sur les institutions dans le domaine de l’enseignement supérieur et que les ba- ses légales nécessaires à cet égard existent. De manière générale, c’est bien le cas. Les conventions de prestations et les rapports existent et ils jouent manifestement un rôle dans le cadre du pilotage. La CHS n’a cependant pas pu se faire une vue d’ensemble des processus de contrôle et de compte rendu, pour la simple raison qu’elle ne doit pas trop s’avancer dans le domaine opérationnel. Il faut tenir compte également du fait que le Conseil-exécutif ne dispose pas du temps nécessaire pour examiner les rapports des hautes écoles dans leur intégralité.
D’où l’importance de la mise en œuvre assurée par la Direction de l’instruction publique et l’Office de l’enseignement supérieur, et de leur soutien.
• Adéquation des instruments de direction:
En ce qui concerne l’adéquation des instruments de direction, la situation est mitigée. Il n’est pas étonnant que leur portée ne soit pas véritablement satisfaisante et que leur conception soit trop timorée; mais même les indicateurs de prestations et les valeurs prévisionnelles présen- tent des lacunes. De manière générale, il faut ici une appréciation nuancée, de cas en cas.
Néanmoins, en comparaison de la qualité moyenne de la conception des groupes de produits définis dans l’administration centrale, la situation est meilleure dans l’enseignement supérieur.
• Appréciation des résultats par rapport aux objectifs définis:
Pour ce qui est de l’effet et des prestations, la situation est très variable, ce qui correspond à la réalité d’une part et d’autre part au fait que les hautes écoles, à la différence de l’administration centrale, se trouvent dans une situation de concurrence, raison pour laquelle elles ont intérêt à déceler les points faibles, à les mettre en évidence et à les corriger. La qualité très hétérogène des rapports a cependant de quoi surprendre.
Ce travail de réflexion sur les rapports des hautes écoles a permis à la CHS de glaner une quantité d’indications intéressantes et précises sur les problèmes qui se posent et les évolutions qui se dessinent. De manière générale, la commission relève que les conventions de prestations et les rapports n’existent que depuis quelques années et que les améliorations sont notables, notam-
ment en ce qui concerne les indicateurs de prestations et les contrôles. Cela ne vaut pas, en re- vanche, pour ce qui est des objectifs d’effets.
6) Prise de connaissance de rapports
Dans l’année écoulée, la section CHA/INS a pris connaissance des rapports suivants ne relevant pas du ch. 3:
• Rapport de gestion 2008 de la CHA (cf. ch. 2.1)
• Rapport de gestion 2008 de l’INS (cf. ch. 2.1)
2.4 Section FIN/ECO
Dans l’année écoulée, outre l’examen préliminaire d’affaires du Grand Conseil et le traitement de pétitions et requêtes, la Section FIN/ECO s’est consacrée en priorité aux affaires suivantes (cf. ch. 3):
• Mise en œuvre du rapport sur l’examen des principes RCE (relations entre le canton et ses entreprises)
• Degré de couverture des caisses de pension
• Application de la législation sur les impôts
• Application de la législation sur la viticulture
• Rapports réguliers concernant la promotion économique
• Recours à l’informatique dans le canton
• Visite administrative à l’Office des forêts / entretien sur les dangers naturels
• Prise de connaissance de rapports ne relevant pas du ch. 3 1) Mise en œuvre du rapport sur l’examen des principes RCE
A la session d’avril 2008, le Grand Conseil a traité de manière groupée le Rapport sur le controlling des participations dans le canton de Berne et la motion 247/2005 (Hess, Stettlen). Il a pris
connaissance du rapport en formulant six déclarations de planification et la motion a été adoptée sous forme de postulat.
La prise de connaissance du rapport remontant à tout juste une année et demie, et le thème du contrôle des participations ayant gardé toute son importance, la commission a décidé au milieu de l’année de se renseigner auprès du Conseil-exécutif sur l’avancement de la mise en œuvre des déclarations de planification et du postulat. Il est prévu dans le rapport que le Conseil-exécutif doit se voir présenter une fois par année un rapport sur les entreprises, les participations et les institu- tions cantonales, selon un schéma standardisé. C’est pourquoi la CHS a voulu savoir si dans l’intervalle, cette pratique s’était établie. Le rapport prévoit en outre que sur proposition de la Direc- tion compétente, le Conseil-exécutif devait se voir soumettre pour approbation une stratégie de surveillance formulée par écrit pour chacune des entreprises, participations et institutions cantona- les. L’adoption des stratégies de surveillance devait intervenir dans les 18 mois suivant l’examen du rapport au Grand Conseil. Là encore, la commission a demandé au Conseil-exécutif si cette mesure avait été mise en œuvre.
Le Conseil-exécutif a donné sa réponse en septembre. En résumé, la mise en œuvre des déclara- tions de planification et du postulat Hess était en cours, tout comme les différentes autres mesures d’application prévues dans le rapport lui-même. La CHS a décidé de prendre connaissance de la réponse telle quelle, autrement dit de ne pas poser de questions complémentaires mais d’attendre plutôt le rapport final concernant l’examen des principes RCE, qui était annoncé pour le premier semestre 2010. La commission souhaitait cependant aussi recevoir immédiatement le rapport sur les participations qui serait présenté au Conseil-exécutif pour la première fois en octobre sous for- me standardisée. Elle a en outre prié le Conseil-exécutif d’expliquer dans quels cas il envisageait d’appliquer le nouveau profil d’exigences aux membres des conseils d’administration et de fonda-
tion. Contrairement à la déclaration de planification no 3 de la CHS, le gouvernement ne pensait l’appliquer que lors de nouvelles nominations, mais sans exclure qu’il pourrait y avoir des excep- tions.
Le sondage que le Conseil-exécutif a ensuite mené auprès des Directions a révélé que
l’application immédiate du profil d’exigences n’avait pas été jugée nécessaire jusqu’ici mais que de nouvelles nominations avaient eu lieu et que le profil avait alors été appliqué. La commission a pris connaissance de cette réponse.
Elle s’est cependant refusé à accepter l’information que lui a transmise le Conseil-exécutif, selon laquelle les rapports ne seraient pas mis à la disposition de la commission et une récapitulation lui serait présentée oralement. Le Conseil-exécutif était d’avis que les rapports contenaient des don- nées sensibles dont la révélation, notamment en ce qui concerne les entreprises cotées en bourse, serait extrêmement problématique. La CHS a considéré pour sa part qu’il lui est indispensable de pouvoir consulter les documents pour exercer la haute surveillance dans le domaine des établis- sements et participations cantonaux, ce qu’elle a confirmé après la récapitulation présentée orale- ment par le directeur des finances au nom du Conseil-exécutif le 8 décembre. De plus, elle a considéré que sa requête était fondée sur des dispositions constitutionnelles et légales ; par ail- leurs, elle ne voit pas quelle disposition de la loi spéciale interdirait au Conseil-exécutif de trans- mettre le rapport sur l’examen des principes RCE à une commission qui elle aussi est tenue par le secret de fonction. Par courrier, la CHS a donc réitéré sa requête à mi-décembre. Le Conseil- exécutif a inscrit ce courrier à l’ordre du jour de sa première séance dans la nouvelle année 2) Degré de couverture des caisses de pension
L’évolution sur les marchés financiers a des répercussions sur le degré de couverture des caisses de pension et dans différents cas, elle a conduit à un découvert plus ou moins marqué. La CHS a voulu connaître les conséquences qui pouvaient en découler pour les caisses de pension du can- ton et pour celles auxquelles sont affiliées les institutions de l’administration médiate. Dans le rap- port qu’il a présenté au milieu de l’année, le Conseil-exécutif a fait les constatations suivantes:
• La CACEB et la CPB ont présenté des résultats négatifs en 2008, ce qui a contribué à réduire le degré de couverture. Les deux caisses de pension ont envisagé des mesures
d’assainissement.
• La situation de la CACEB est relativement préoccupante et pour le canton, elle présente un risque financier non négligeable.
• Les caisses de pension d’autres organismes investis de tâches publiques se trouvent dans des situations variables, dans un cas satisfaisante, dans l’autre problématique (c’est le cas p. ex.
des institutions de prévoyance de deux régions hospitalières et en particulier de l’Ascoop, à la- quelle sont affiliés BLS et RBS).
• Il est probable que le canton et les assurés auront à consentir à une participation financière accrue.
Comme l’évolution des marchés financiers s’est améliorée au cours de l’année, la CHS a soulevé une nouvelle fois la question des caisses de pension et elle s’est entretenue avec une délégation du Conseil-exécutif à ce sujet. Elle a appris à cette occasion que la CACEB et la CPB ont décidé de renoncer aux mesures d’assainissement et à l’augmentation des cotisations. Seule la CPB a augmenté les cotisations ordinaires suite à l’abaissement du taux d’intérêt technique, ce qui en- traîne des dépenses supplémentaires de 16 millions de francs pour le canton. Le canton refuse tout versement unique pour résorber les découverts. A la CACEB, il serait possible de verser les intérêts sous forme de réserves de cotisations d’employeur. La CACEB est au bénéfice de la ga- rantie de l’Etat, mais il est improbable qu’elle ait à enregistrer une perte totale. Quant aux caisses de pension qui ne bénéficient pas de la garantie de l’Etat (CPB notamment), seules les pressions politiques pourraient obliger le canton à fournir des prestations supplémentaires. Dans le cas des caisses de pension, en plus des mécanismes de financement, la politique présente un risque en soi. L’engagement du canton en tant qu’employeur ou d’organe responsable des caisses de pen-
du Conseil-exécutif est elle aussi variable. Cependant, le Conseil-exécutif n’a pas l’obligation d’assainir quelque caisse de pension que ce soit, pour cela, il faudrait d’abord que les bases léga- les soient créées. En particulier, un tel engagement de sa part inciterait les autres caisses de pen- sion à vouloir bénéficier du même soutien, ce qui serait problématique. Dans les cas extraordinai- res qui peuvent être clairement délimités, on ne saurait cependant exclure un engagement finan- cier du canton. La stratégie de placement des caisses de pension ne relève pas du domaine de compétences du Conseil-exécutif. Les découverts à répétition ont eu pour effet qu’au niveau fédé- ral, on discute l’idée d’obliger les caisses de pension de droit public à se recapitaliser à 100 pour cent, ce qui coûterait 100 milliards de francs aux pouvoirs publics (de toute la Suisse) ces 40 pro- chaines années! Cependant, pour les cantons, un degré de couverture de 80 est suffisant, les 20 pour cent restants étant couverts selon le système de répartition. La CHS se range à l’avis du Conseil-exécutif, qui s’engage dans ce contexte pour que le degré de couverture soit établi à 80 pour cent.
3) Application de la législation sur les impôts Cet objet sera traité au chiffre 4.3.
4) Application de la législation sur la viticulture Cet objet sera traité au chiffre 4.3.
5) Rapports réguliers concernant la promotion économique
Du fait de son adoption d’une déclaration de planification proposée par la CHS à la session de novembre 2007, le Grand Conseil a décidé que le Conseil-exécutif devait veiller à ce qu’un rapport soit présenté à la Commission de haute surveillance sur les activités de la Promotion économique et non une liste des entreprises ayant bénéficié de son soutien. En 2008, la CHS a défini en colla- boration avec l’ECO les modalités de la présentation de ce rapport.
La commission a jugé satisfaisante la présentation du rapport dans l’année écoulée, aussi bien le déroulement que les résultats matériels. Ses principales constatations sont les suivantes:
• les informations présentées ont été plus nombreuses que l’année précédente, ce qui a répon- du aux souhaits formulés par la commission à l’issue du premier cycle de présentation des rapports.
• Le but n’est pas en soi de lever le secret fiscal. En comparaison nationale, les rapports présen- tés par la Promotion économique sont plutôt transparents.
• Le sujet des échecs a certes été abordé, mais pas véritablement dans la forme souhaitée. Des exemples d’échecs ont été fournis, mais il aurait été plus intéressant d’apprendre si les échecs étaient dus à des problèmes structurels et si dans ce cas, des mesures avaient été prises pour y remédier.
En préparation du prochain cycle (1er trimestre 2010), la commission a décidé d’indiquer à l’ECO
• qu’il fallait rendre compte des enseignements tirés de l’échec des projets de promotion, et plus particulièrement des améliorations qu’il serait possible d’apporter aux activités de la Promotion économique, plutôt que sur les différentes affaires dont l’échec était dû à des facteurs situés hors du domaine d’influence de la Promotion économique;
• qu’il fallait informer très simplement sur les rabais fiscaux accordés, et non pas seulement en chiffres mais également en pourcentages.
6) Recours à l’informatique dans le canton
Lors de l’entretien avec le directeur des finances sur les systèmes informatiques de l’administration cantonale, la commission a pu avoir une vue d’ensemble de l’état de réalisation des mesures que le canton de Berne avait adoptées dans le cadre d’une stratégie générale. De plus, elle s’est fait expliquer l’état actuel du projet BE-TIC ou de ce qui en est resté, le projet d’acquisition « Poste de
travail cantonal 2010 » et son évolution par rapport aux valeurs de référence de la Conférence suisse sur l’informatique.
La commission a gardé une impression positive de cet entretien, raison pour laquelle elle n’a pas eu besoin de déployer d’autres activités. Plus particulièrement, elle a pu constater
• que la décision de passer outre l’étape Windows Vista était sage, ce système s’étant révélé tout sauf favorable aux utilisateurs;
• que le canton de Berne aurait pu aborder la thématique des logiciels ouverts de manière un peu plus offensive;
• que pour ce qui est de la stratégie de décentralisation coordonnée, la situation est en soi insa- tisfaisante: en définitive, le Conseil-exécutif a capitulé devant l’administration qui se montre ré- ticente à une centralisation plus poussée. Cela fait perdre au canton des millions alors que par ailleurs, il a fallu se battre pour quelques milliers de francs. En même temps, il faut prendre ac- te de ce que l’OIO a fait son possible pour pousser la centralisation.
7) Visite administrative à l’Office des forêts / entretien sur les dangers naturels
Début janvier, après la visite à la Division des dangers naturels de l’Office cantonal des forêts, qui avait eu lieu en septembre de l’année précédente, la Section FIN/ECO s’est entretenue avec les chefs de ces deux unités au sujet des dangers naturels. Les discussions ont porté sur les problè- mes actuels, les conséquences juridiques de la carte des dangers, les ressources dont ont besoin les services cantonaux qui s’occupent de dangers naturels et leur collaboration entre eux, surtout par-delà les différentes Directions. Un mois plus tard, la section s’est rendue à l’Office des forêts pour s’informer sur les résultats de la réorganisation.
La visite administrative et l’entretien ont été positifs. La commission a appris que la réorganisation avait pu être menée à bien et que les tâches avaient été accomplies avec compétence et grande efficacité. La CHS a en particulier noté que les unités visitées avaient conscience des perspectives et que sur la base des connaissances scientifiques, elles avaient orienté en conséquence leurs stratégies, notamment les mesures de protection.
Sous l’angle matériel, la CHS a appris également que du fait de l’évolution constante des condi- tions générales (réchauffement climatique, néophytes et néozootes invasifs), les enjeux changent aussi et la probabilité de catastrophes et d’événements subits ou en préparation latente tend à augmenter. Dans une lettre, la CHS a fait part au directeur de l’économie publique de son soutien entier par rapport à la stratégie développée par la Direction dans ce domaine.
8) Prise de connaissance de rapports
Au cours de l’année, la Section FIN/ECO a pris connaissance des rapports suivants ne relevant pas du ch. 3:
• Rapport de gestion 2008 de la FIN (cf. ch. 2.1)
• Rapport de gestion 2008 de l’ECO (cf. ch. 2.1)
• Rapport final de l’enquête menée par le professeur Jürgen Brönnimann au sujet des griefs formulés de manière anonyme contre l’Intendance des impôts
2.5 Section SAP/POM
La Section SAP/POM, outre l’examen préliminaire d’affaires du Grand Conseil (cf. ch. 3) et le trai- tement de pétitions et requêtes (cf. ch. 4.3), s’est consacrée en priorité à l’examen des affaires suivantes:
• AGC concernant l’adhésion au concordat ViCLAS
• Rapport final sur les dépenses du canton de Berne pour l’organisation de l’EURO 2008
• Rapport concernant les résultats partiels du projet LOBENAR
• Pilotage cantonal du système hospitalier
• Surveillance parlementaire dans le domaine de la protection de l’Etat
• Visite administrative de l’établissement de Thorberg
• Prise de connaissance de rapports ne relevant pas du ch. 3 1) AGC concernant l’adhésion au concordat ViCLAS
Depuis 2003, la Police cantonale bernoise mène sur mandat de la Conférence des commandants des polices cantonales de Suisse (CCPCS) un essai pilote du système ViCLAS (Violent Crime Linkage Analysis System). Un concordat doit offrir la base légale d’une exploitation durable de ViCLAS. Il s’agit d’un système d'analyse fondé sur les résultats d'enquêtes menées au sujet de délits de violence, notamment d’agressions sexuelles, qui permet de former de nouvelles bases d'investigation et de mettre en commun dans une banque de données les éléments pertinents sai- sis par la police, et de les analyser.
Au cours de l’examen préliminaire de l’affaire à l’intention du Grand Conseil, la CHS a mis l’accent sur la problématique de la protection des données. Elle a examiné en priorité la question de savoir s’il est encore conforme au principe de la proportionnalité que selon le concordat, ViCLAS puisse être utilisé dans le cas de délits poursuivis sur dénonciation, et qu’aucune distinction ne soit faite entre les délinquants condamnés et les simples suspects. Elle a également discuté la durée de conservation des données dans le système, prévue à 40 ans, se demandant si ce n’est pas trop long sous l’angle de la protection des données, tout comme la durée pendant laquelle les données sont saisies avec effet rétroactif.
L’importance juridique de l’affaire a incité la commission à entendre le directeur de la police ainsi que le délégué à la protection des données. Elle a acquis la conviction que le concordat répond aux impératifs de la protection des données et que la longueur des deux délais tout comme les types de faits qui sont saisis se justifient. Par conséquent, la commission a proposé au Grand Conseil d’approuver l’adhésion au concordat.
2) Rapport final concernant les dépenses du canton de Berne pour l’EURO 2008
La CHS a recommandé au Grand Conseil de prendre connaissance du rapport sans autre forme de procès. Elle y a néanmoins découvert quelques points qu’il vaut la peine de mentionner: il est constaté dans le rapport que l’EURO a eu un effet durable pour l’économie du canton de Berne. A cela, il faut objecter qu’un tel effet est difficile à prouver. Les auteurs du rapport se félicitent de ce qu’il n’y ait pas eu de problèmes de sécurité majeurs. Or c’est tout de même en partie un fruit du hasard. Il est en effet permis de se demander qu’est-ce qui se serait passé si Berne n’avait pas tiré au sort la Hollande ou si les fans avaient décidé de se montrer violents? De manière générale, le rapport tend à tout présenter sous un jour positif, mais les appréciations formulées ne se fondent sur aucune preuve ou base scientifique. De ce point de vue, le rapport doit dans l’ensemble être qualifié de superficiel. De plus, le budget des dépenses du canton était erroné, et les comptes ont bouclé avec un découvert substantiel.
3) Rapport concernant les résultats partiels du projet LOBENAR
La CHS se préoccupe depuis longtemps des lacunes des effectifs de la Police cantonale. Dans son rapport d’activité 2008 déjà elle a attiré l’attention sur l’écart entre les attentes de la collectivité et les ressources à la disposition de la police pour y répondre. Par lettre datée du 11 août 2009, la commission a fait savoir à l’association des membres de la police cantonale qu’elle appuie entiè- rement ses revendications d’une augmentation immédiate des effectifs et d’une intensification du recrutement (cf. ch. 4.3).
Dans son rapport sur l’augmentation des effectifs et les postes supplémentaires à la Police canto- nale, la POM a donné les premiers résultats du projet LOBENAR (= Lohndifferenzen, Bestande- serhöhung, Nachtdienstzuschlag, Richtpositionsumschreibungs-Überprüfung [différences de salai- re, augmentation des effectifs, allocation pour travail de nuit, réexamen de la description des fonc- tions-types]). Cependant, le rapport était adressé seulement à la Commission de pilotage et à la CHS, qui en a pris acte à l’unanimité.
Sachant que la Commission de pilotage devra s’occuper des détails spécifiquement budgétaires et financiers de l’augmentation des effectifs, l’entretien de la CHS avec le directeur de la police a por- té en particulier sur les questions suivantes:
• La Police cantonale sera-t-elle en mesure, après l’augmentation de ses effectifs, de remplir les tâches que lui impose la loi dans les différents domaines?
• Quelles seraient les conséquences si l’augmentation des effectifs était refusée ou qu’elle ne soit accordée qu’en partie? Quelles seraient alors les priorités, autrement dit quelles tâches devraient-elles être supprimées?
• Différentes évolutions, sociétales ou autres, se renforceront: dans quelle mesure les besoins de prestations policières risquent-ils d’avoir augmenté à nouveau en 2016, après
l’augmentation des effectifs? Quels domaines cela pourrait-il concerner?
Selon les renseignements donnés par le directeur de la police, l’augmentation des effectifs ne se- rait probablement pas suffisante pour permettre l’accomplissement des tâches légales dans cer- tains domaines; en définitive, cela dépendra de l’ampleur des nouvelles tâches et obligations poli- cières qui pourraient résulter de nouvelles lois, ou des nouveaux dangers qui pourraient se faire jour dans le domaine de la sécurité. Comme la loi ne permet pas à la police de choisir de
s’acquitter de certaine tâches et d’en négliger d’autres, l’insuffisance des effectifs a pour consé- quence que les tâches sont accomplies moins vite et moins bien.
En mai 2010, à la fin de la législature, la section s’entretiendra avec le directeur de la police pour s’informer de l’évolution de la situation notamment en ce qui concerne l’augmentation des effectifs du corps de police.
4) Pilotage cantonal du système hospitalier
Les défauts de construction découverts dans le nouveau bâtiment de la Maternité à l’Hôpital de l’Ile (cf. ch. 2.6), une requête concernant la suppression d’un site hospitalier (cf. ch. 4.3) et la révi- sion de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal), qui entre en vigueur en 2012, ont incité la CHS à se pencher au cours de l’année sur le pilotage par les autorités cantonales du système hospitalier.
La commission s’est intéressée en particulier aux deux aspects suivants:
• Les efforts politiques de ces dernières années – la loi sur les soins hospitaliers (LHS), la plani- fication des soins, la stratégie de propriétaire du canton – ont clairement tendu à faire des Cen- tres hospitaliers régionaux CHR des entreprises à part entière. Néanmoins, même dans la si- tuation actuelle, la SAP et le Conseil-exécutif gardent une certaine latitude dans le pilotage et le contrôle du système hospitalier. Il faut établir s’ils exploitent suffisamment cette marge de manœuvre.
• La révision de la LAMal qui est en cours et qui devrait entrer en vigueur en 2012 aura des conséquences considérables sur le pilotage du système hospitalier et la latitude dont le canton dispose dans ce domaine. Dans la perspective de cette date, les cantons doivent effectuer d’importants travaux d’adaptation et de préparation. Il faut établir si la Direction compétente a engagé ces travaux en temps utile.
La CHS a discuté ces aspects lors de deux entretiens qu’elle a eus avec le directeur de la santé publique; le premier était consacré surtout au rôle du canton ou à son influence dans le choix des sites des CHR, tandis que le second avait une portée un peu plus large, à savoir la conception
